云南省石漠化片區脫貧攻堅的思考

石漠化被稱為“地球癌癥”，是巖溶地區土地退化的極端形式，“山高坡陡石頭多，少水少田少樹木”是其最真實的寫照，普遍存在著貧困與生態環境惡化的雙重壓力，嚴重制約著經濟社會的持續發展。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政突出位置，提出了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標，這是我們黨向人民、向歷史、向世界作出的莊嚴承諾。習近平總書記指出：“小康不小康，關鍵看老鄉”“沒有農村的小康就沒有全面小康”。對云南而言，石漠化地區是脫貧攻堅過程中最難啃的“硬骨頭”，沒有石漠化地區的小康就不可能有全省的小康。

為充分了解和掌握云南石漠化片區脫貧攻堅工作中的主要做法和典型經驗，找準存在的主要困難和問題，深入分析并提出下步工作對策措施，中共云南省委黨校第39期中青班第4調研小組，深入紅河州彌勒市、瀘西縣和文山州硯山縣、西疇縣，通過實地查看、現場提問、查閱資料、聽取情況介紹、與相關部門交流座談等方式，圍繞石漠化片區脫貧攻堅工作進行調研，提出一些思路和建議。

一、云南石漠化片區貧困現狀

石漠化是在喀斯特脆弱生態環境下，由于人類不合理的社會經濟活動而造成人地矛盾突出，植被破壞，水土流失，土地生產能力衰退或喪失，地表呈現類似荒漠景觀的巖石逐漸裸露的演變過程。石漠化地區極易發生山洪、滑坡、泥石流，加上地下巖溶發育，導致水旱災害頻繁發生，幾乎連年旱澇相伴；同時，石漠化山地巖石裸露率高，土壤少，貯水能力低，巖層漏水性強，極易引起缺水干旱，而大雨又會導致嚴重水土流失，形成惡性循環，造成山窮、水枯、林衰、土瘦，給石漠化地區人們的生存亮起了紅燈。

云南是全國巖溶分布最廣泛的省區之一，全省荒漠化和潛在荒漠化土地面積大、分布廣，巖溶面積在全國第二位，全省16個地（州、市）121個縣（市、區）均有巖溶分布，其中石漠化比較嚴重并處于重要生態區位的縣（市、區）有65個。該區域石漠化嚴重，溶巖面積794.6萬公頃，石漠化面積284萬公頃，水利化程度低，森林覆蓋率僅47.7%，有44個縣（市）納入國家石漠化綜合治理工程“十三五”建設重點縣，重點縣區域石漠化面積262.9萬公頃。片區內貧困人口眾多，貧困發生率高達11.1%，農民人均純收入僅7496元，遠低于全國平均水平，脫貧任務十分艱巨。

滇桂黔石漠化片區跨廣西、貴州、云南三省區，集民族地區、革命老區和邊境地區于一體，是國家新一輪扶貧開發攻堅戰主戰場中少數民族人口最多的片區，規劃區域范圍包括廣西、貴州、云南3?。▍^）的15個地（市、州）集中連片特殊困難地區縣（市、區）80 個，其他縣（市、區）11 個，共 91 個，區域內有民族自治地方縣（市、區）83 個、老區縣（市、區）34 個、邊境縣8 個。

云南片區包括師宗縣、羅平縣、屏邊苗族自治縣、瀘西縣、硯山縣、西疇縣、麻栗坡縣、馬關縣、丘北縣、廣南縣、富寧縣、文山市12個縣（市）。片區屬典型的高原山地構造地形，碳酸鹽類巖石分布廣，是世界上喀斯特地貌發育最典型、石漠化面積大、生態退化嚴重、扶貧開發困難的地區。片區貧困面廣程度深，農戶收入來源單一，農村居民人均純收低，貧困群眾住房困難，杈杈房、茅草房、土坯房比例高，人畜混居現象突出，12個縣（市）中，有10個國家扶貧開發工作重點縣，貧困人口多，貧困發生率比全國平均水平高 8. 3 個百分點。片區巖溶面積大，石漠化面積達9956平方公里，潛在石漠化面積達2760平方公里，森林覆蓋率低，人均耕地面積不足1畝，12個縣（市）均屬于國家石漠化綜合治理重點縣。土壤貧瘠，資源環境承載力低，干旱洪澇等災害頻發，生態條件脆弱，耕作粗放，“春種一大片，秋收一籮筐”是這些地區的真實寫照。資源開發利用水平低，可利用土地資源和水資源極其匱乏，資源就地轉化程度低、精深加工能力弱，能源、礦產、生物資源、旅游等資源優勢沒有轉化為產業優勢。缺少帶動力強的大企業、大基地和產業集群，產業鏈條不完整，市場體系不完善，配套設施落后，尚未形成有效帶動經濟發展和扶貧開發的支柱產業。城鎮化進程滯后，城鎮化率低于全國平均水平 25 個百分點。干部群眾市場意識淡薄，勞動力素質整體偏低，農戶生產經營方式落后。

黨的十八大以來，習近平總書記從實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的戰略高度，提出了新時期扶貧開發脫貧攻堅重要戰略思想，黨中央就扶貧開發脫貧攻堅作出了重大決策部署，打響了脫貧攻堅戰，開創了扶貧開發新局面。黨的十九大報告中，習近平總書記指出：“要確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！痹颇鲜∥?、省政府堅決貫徹落實黨中央、國務院關于脫貧攻堅工作的總體部署，扎實推進石漠化片區區域發展與脫貧攻堅工作，制定出臺了《關于推進集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅工作的實施意見》，始終聚焦“兩不愁三保障”目標，緊盯貧困鄉、貧困村和貧困人口，全力推進精準扶貧、精準脫貧，千方百計促進民族地區、貧困地區和邊疆地區加快發展，片區脫貧攻堅工作進展總體順利，2016年居民人均可支配收入增幅高于全國1.4個百分點，貧困人口正在有序退出，走出了一條具有云南特色的扶貧開發與生態建設、區域發展良性互動的發展新路子。

二、主要做法及經驗

經過調研了解，滇桂黔石漠化綜合治理云南片區在推進脫貧攻堅工作中有許多很好的做法，經提煉總結和歸納整理，主要有以下幾個方面值得借鑒和推廣。

（一）綜合治理是根本。各地在實施石漠化綜合治理過程中從實際出發，因地制宜，不斷推陳出新，針對不同地形特征、氣候條件、水文狀況等特點，探索出符合當地實際的治理方法。

例如，文山州西疇縣實施“山、水、林、地、路、村”綜合治理工程，重點實施“生態修復、基礎設施、土地整治、村莊美化、扶貧安居、產業發展、素質提升、公共服務”八大工程，探索出“六子登科”石漠化綜合治理模式：一是山頂戴帽子，采取封山育林、植樹造林、生態公益林保護等措施，恢復森林植被，改善生態環境，搞好水土保持。二是山腰系帶子，充分利用退耕還林和沿山一帶的土地，發展核桃、油茶等特色經濟林，促進農民增收致富。三是山腳搭臺子，對坡度小于25度的山前緩坡，開展炸石壘埂造地，通過“坡改梯”，建設保土、保水、保肥的“三?！迸_地。四是平地鋪毯子，在水源較好、地勢較為平坦的山間平地，實施高穩產農田建設，使其成為山間綠地。五是入戶建池子，支持農戶發展戶用沼氣池、小水池（窖）建設，解決農村能源、人畜飲水問題，改善農民生產生活條件，保護石漠化的治理成果。六是村莊移位子，對石漠化地區失去生存條件的農戶實施易地搬遷，村莊向條件好的地方遷移，勞力向發達地區輸出，緩解人口對生態環境的壓力。通過石漠化綜合治理，全縣森林覆蓋率提高到53.5%，有效改善片區生態環境，遏制石漠化蔓延，推進片區生產條件改善與生態建設協調發展，實現“生態效益、經濟效益、社會效益”三豐收。

“六子登科”石漠化綜合治理模式得到省委、省政府的充分肯定，2015年3月24日，時任省委書記李紀恒同志到西疇縣三光片區調研時指出：過去的三光村因“樹林砍光、水土流光、姑娘跑光”而得名，通過綜合治理，三光村已變成“群眾聰明、干部清明、前景光明”的三明村。2016年2月2日，時任省委副書記、省長陳豪同志到西疇縣調研時指出：“西疇縣實施石漠化治理的實踐充分體現了‘等不是辦法、干才有希望’的西疇精神，值得全省各族干部群眾學習”“要繼續加大扶持力度，努力把三光片區打造成全省乃至全國石漠化綜合治理示范區”。目前，文山州以西疇縣三光片區為核心的石漠化治理建成為全國石漠化綜合治理示范點，云南省石漠化綜合治理示范區。

（二）土地整治是重點。土地是廣大農民賴以生存的根本。石漠化地區土地資源缺乏，石漠化治理的重點是土地整治，增加土地面積，提高土地利用效率和土地產出率。

如彌勒市太平湖森林公園建設項目，總體規劃面積6.3萬畝，但是規劃區內土地貧瘠，大部分地區不具備植物生長的基本條件，彌勒市加大土地整治力度，完成土壤改良及地形整理5652畝，完成30萬株觀賞苗木、灌木種植及景觀改造，土地得到有效改良和充分利用。再如，文山州西疇縣針對土地不平整、土層薄，土地產出率極低的問題，喊響“向石旮旯山要土地、向石旮旯山要糧食”的口號，實施坡改梯、中低產田地改造、高穩產田地改造等土地整治工程，僅“十二五”時期，全縣整治土地2萬余畝，受益地區人均增加耕地0.3畝，農田有效灌溉率提高到40%以上，人均有糧增加200公斤以上，農村居民人均可支配收入增加2000元以上，土地紅利得到有效釋放。

（三）生態建設是關鍵。黨的十八大把生態文明建設提升到國家建設和發展總體布局的高度，由過去的“四位一體”變成“五位一體”。建設生態文明，前提是加強生態建設，核心是確保生態安全。

為貫徹落實省委、省政府爭當全國生態文明建設排頭兵的戰略部署，丘北縣堅持綠水青山就是金山銀山的發展理念不動搖，走生態優先、綠色發展、循環發展、低碳發展之路，全力加快推進“森林丘北”“綠色丘北”建設，“十二五”以來完成人工造林6.34萬畝、封山育林4.1萬畝，森林生態公益林管護面積233.14萬畝，義務植樹103.7萬株，創建省級生態鄉（鎮）3個、州級生態文明村45個。嚴格執行《云南省文山壯族苗族自治州普者黑景區保護管理條例》，加快以普者黑水體保護為主的水環境綜合治理和生態修復工程，深入實施城鄉周邊綠化美化工程，加強農業面源污染、土壤污染和重點流域水污染綜合防治，嚴防高能耗、高污染產業進入丘北，打造立體式多功能生態防護體系。

又如，彌勒市可邑小鎮利用優美的生態環境和厚重的民族文化資源，大力推進美麗鄉村建設和產村融合發展，短短三年時間把可邑小鎮打造成國家4A級景區，2016年，接待游客59.25萬人次，貧困群眾人均純收入從3000元增加到13000余元，實現每年翻一番。

（四）基礎設施是出路?；A設施是農村經濟發展的重要物質基礎，要實現農村的農業產業現代化和農村經濟的可持續發展，改善農民的生活現狀，就要加大農村基礎設施建設的投入，為農村經濟發展提供良好的物質條件。

瀘西縣中大河片區采取政府投資與大戶、企業投資相結合的方式加強基礎設施建設，水利設施方面，建成投資1.2億的水路配套工程和投資2427萬元的32公里各類溝渠；道路建設方面，完成主干道、次干道、機耕路建設29.9公里；電力設施方面，安裝變壓器13臺，實現基地電力設施全覆蓋。片區基礎設施完善后，引進龍頭企業發展4萬畝水果，建設標準化商品蔬菜基地4萬畝，輻射帶動中大河沿線農戶種植標準化商品蔬菜基地4.5萬畝，有效增加群眾收入。西疇縣在農村公路建設中，探索出了群眾主動、精神鼓動、干部帶動、黨政推動的“四輪驅動”模式，實現行政村、建制村通公路率均達100%，2017年將實現所有村小組進村公路路面硬化，有效改善群眾出行條件，被確定為全省農村公路建設試點縣。

（五）龍頭帶動是核心。依靠龍頭企業帶動群眾發展產業，實現規?；a經營，是推動農業產業發展的有效路子。

瀘西縣充分發揮龍頭企業在產業發展中的引領帶動作用，解決農業產業發展中的市場、技術、信息等方面的問題，提升農業附加值，提高農業產業生產經營集約化、綠色化、特色化、品牌化水平。2016年，該縣共有農業產業化龍頭企業29家，帶動成立農民專業合作組織188家、養殖大戶160戶，推動建成18.1萬畝高原特色現代農業示范區，帶動8.2萬戶農戶從中受益。明康匯生態農業集團瀘西種植基地成為杭州G20峰會蔬菜主供基地，塑造了云南綠色生態蔬菜品牌。鼓勵和引導貧困戶將土地經營權依法有序向龍頭企業、合作組織流轉，土地流轉后釋放的貧困戶勞動力，由龍頭企業返聘到產業基地務工，促使貧困戶由“農民”變“工人”，實現“土地租金+務工薪酬”的雙重收入。2016年，瀘西縣農村土地流轉面積達9.4萬畝，占全縣耕地總面積的29%，貧困戶戶均獲得土地流轉資金4500元，貧困戶到產業基地務工戶均務工收入1.9萬元，收入已經遠遠超過脫貧標準。硯山縣稼依鎮引進龍頭企業成立聯興蔬菜產銷合作社、穗港松南蔬菜種植農民專業合作社等，采取“支部+公司+合作社+基地+農戶+市場”的運作模式，農民社員（精準戶）以土地或資金入股、企業社員以資金和技術入股，實現了公司、農戶、社區共建三贏的目標。同時，整合貧困戶地租、產業扶持補助等資金入股企業和合作社，促使貧困戶由“農民”變“股民”，每年獲得固定分紅，增加收入。此外，將農戶利益與合作社發展緊密聯系在一起，合作社每年年底進行2次保底分紅，第一次分紅900元/畝，第二次返利300元/畝。每年年底，合作社拿出部分資金對貧困社員進行慰問，對社員子女考取大學人均補助2000元學費，社員收入由原來種植水稻的畝產值0.3萬元增加到1.4—2.4萬元。

（六）群眾主動是基礎。打贏脫貧攻堅戰的一個核心力量是貧困群眾自己，必須尊重群眾的首創精神，充分調動群眾主動參與到脫貧攻堅的進程中，讓群眾成為脫貧攻堅的主體力量。

西疇縣地處滇黔桂石漠化核心區，石漠化面積占總國土面積的75.4%，上世紀80年代末，被澳大利亞地質專家稱為“一個基本失去人類生存條件的地方”。但是西疇人民沒有怨天尤人，沒有悲觀氣餒，他們以逢山開路、遇水搭橋的勇氣，喊響了“向石旮旯山要地，向石旮旯山要糧食”的口號，勇敢地向大山宣戰，向石漠化“亮劍”，開始炸石造地、搬石修路，創造了“搬家不如搬石頭，苦熬不如苦干；等不是辦法，干才有希望”的“西疇精神”。在這個國家扶貧開發重點縣，有一個出名的“不等式”：政府在農村投入10萬元，群眾跟著投工投勞、捐款湊錢，能干出二三十萬的事來，真正發揮了扶貧資金“四兩撥千斤”的作用。地處懸崖峭壁上的巖頭村，以前因為不通公路，嫁進來的媳婦偷偷跑了6個；村民賣頭豬，光雇工把豬抬出去，就得花去豬價的1/4。為解決行路難問題，村小組長李華明帶著15戶人家苦干12年，硬生生在懸崖峭壁上打通了進山出村的最后一公里。肖家塘村因交通閉塞成了一個被人遺忘的村落，村里唯一的共產黨員侯壽高帶領另外3戶村民，每戶出一個勞動力，堅持了6年之久，在大山深處刨出了一條“可以走出去，也可以走回來”的5公里長的進村公路，被譽為現代版的“活愚公”。西疇縣在脫貧攻堅工作中涌現出來的這些鮮活案例充分說明，群眾才是創造奇跡的基本力量源泉，只要充分調動群眾的主觀能動性，就能激活群眾的勞動創造精神，才能匯集強大力量向脫貧攻堅要成果。在推進石漠化治理和精準脫貧進程中，西疇人民在“西疇精神”的鼓勵下，充分尊重群眾意愿，編制“十條脫貧路徑”，喊響了“小康是干出來的，不是等靠要來的”口號，脫貧攻堅工作取得成效，圓滿完成年度脫貧退出任務，有望整體摘帽退出。

（七）黨建扶貧“雙推進”是保障。把扶貧開發與基層黨建工作同謀劃、同部署、同落實、同出成效，以黨建帶扶貧、以扶貧促黨建，黨建扶貧“雙推進”，實現“雙向融入，良性互動，齊推共進”。

硯山縣稼依鎮大稼依社區堅持產業發展到哪里，黨組織就建設跟進到哪里，黨員服務就延伸到哪里，嚴格落實黨員聯系服務群眾制度，實現基層組織體系在合作社的有效覆蓋，社區由社員選派代表在社區黨委帶領下參與合作社的管理與監督，社區選派代表全程參與合作社生產經營，確保農戶利益不受損害，為各項工作開展提供組織保障。社區整合資金40萬元及5畝土地入股到合作社，參與合作社管理，每年可實現21萬元的集體經濟收入，不僅解決了基層無錢辦事的難題，同時，充分發揮了黨組織的戰斗堡壘作用，突出了社區黨組織在貫徹落實好國家各項方針政策、農村各項工作和團結帶領群眾建設美好生活的領導核心地位。彌勒市通過將可邑村土地、林地等集體資產以“股份合作”的形式，打包交由市城市投資公司經營，每年根據公司營業收入情況進行分紅，發展集體資產入股強基惠農“股份合作經濟”。村黨支部積極將“基層黨員帶領群眾創業致富貸款”與旅游發展、股份合作經濟、基層服務型黨組織建設等結合起來，幫助符合條件的黨員申請貸款，重點扶持以餐飲、住宿、文化產品為主的旅游延伸業，實現“基層黨員帶領群眾創業致富貸款”催生旅游服務業。

三、主要困難和問題

從調研的情況來看，片區群眾致貧因素多元化，因資源要素缺乏、生態環境脆弱導致的資源約束性貧困，因生產方式落后、生產效率低下形成的傳統農業發展模式導致的生產性貧困，因貧困群眾主體自我發展能力低下、抵抗因病因災等風險能力極弱導致的主體性貧困，因生態補償機制、可持續開發機制尚未建立健全導致的政策性貧困等，都是農村貧困人口致貧返貧的主要因素，制約片區經濟社會發展的困難和問題仍然很多，主要表現在：

（一）政策支撐不夠。部分基層干部反映，脫貧攻堅工作推開過猛過快，急于求成，有的政策是邊探索邊推廣邊完善，出現了“上面還在摸石頭，下面已經過了河”的情況，基層整改壓力大。頂層設計與基層實際有差距，一些扶持政策在基層實施困難，政策落到基層干部手上成為燙手的山芋。比如涉農資金要求在縣級整合，但是上級各部門對各塊資金使用要求特別嚴格，有的限制條件特別死板，不整合完不成任務，整合又不符合上級政策要求和規定，被打板子。有的政策靈活性不強，要求基層照葫蘆畫瓢，搞一刀切，如護林員政策，平原地區和石漠化山區每名護林員都是管護2000畝林地，沒有考慮交通條件等因素實行差別化政策。再如退耕還林補助政策，要求25度以上坡度耕地才能退耕還林，并且必須全部實施完畢，這就會造成兩個方面的不合理，在平原地區，有的坡度小于25度的地區需要退耕還林的沒有政策支撐，在熔巖山區，把25度以上耕地退完后幾乎沒有耕地了。有的政策補助力度不夠，扶貧效果不明顯，群眾享受政策沒有獲得感。如生態公益林補助政策，云南省每畝僅補助10元，與江蘇省南京市每畝補助100元、蘇州市每畝補助150元差距較大。有些扶持項目高大上，適用于人口比較集中，具有資源優勢的平原地區，而在群眾呈小集居、大分散的石漠化片區更需要一些中小型扶貧項目來滿足群眾脫貧的需求。比如水利建設方面，中央和省級層面扶持的項目基本都是大項目，要求必須首先進入中長期規劃，但是石漠化片區的項目大多散、小、弱，形不成規模，擠不進國家和省的規劃盤子，這些地區更需要小水窖、小壩塘等“五小”水利項目支持，但近年來這方面的支持政策越來越少。此外，當前的脫貧政策仍以應急性政策為主，對脫貧攻堅的長期性和復雜性考量不足，尤其是對片區群眾脫貧退出，有可能出現的新情況新問題統籌把握不全，導致在一些脫貧政策的設計和實踐過程中缺乏前瞻性、系統性、可操作性和長效性。

（二）干部群眾內生動力不足。脫貧攻堅戰已經全面打響，需要“苦干實干，不留遺憾”的精神。但從調研了解情況來看，部分地區干部群眾內生動力不足。由于上級政策調整，對貧困群眾的承諾隨著政策的調整出現變化，群眾意見較大，嚴重影響了政府的公信力和群眾的滿意度。比如，西疇縣在解決貧困群眾住房安全上，結合房地產去庫存提出了進城入鎮安置模式，由于上級政策調整，縣級政策要隨著進行調整，之前向群眾承諾的一些事項難以落實，影響了黨群干群關系，挫敗了基層干部大膽創新的勇氣和信心。部分群眾主動性沒得到充分發揮，仍有部分貧困群眾存在“等著送小康”的懶漢心態、“靠人來救濟”的依賴觀念和“我是窮人我怕誰”的消極態度。一方面是扶貧政策宣傳力度不夠，對貧困群眾的教育缺失，掛鉤幫扶干部注重物質上送溫暖，忽視了精神上送志氣，扶志力度不夠，導致貧困戶主動性和積極性不高，內生動力不足，“等、靠、要”的依賴思想比較嚴重。部分低保戶仍然整天不干正事，拿著低保喝小酒、搓麻將，過著低級消沉的日子，完全沒有勤勞致富的思想；少數貧困戶對扶貧干部麻木不仁，沒有感恩的心，認為幫扶干部比他還急，他要是不脫貧，掛鉤扶貧單位和掛鉤干部都交不了差。另一方面，一些扶貧政策的局限性成全了懶漢心理，一定程度上限制了部分貧困戶發展的愿望，坐等國家的兜底政策。如，貧困戶由于沒有抵押和擔保而經常被金融扶貧排除在外，難以獲得貸款用于自身發展，資金短缺成了限制貧困戶發展的重要瓶頸因素。此外，隨著扶持力度增大，建檔立卡貧困戶普遍得到更多的政策扶持，檔外戶卻得不到政策扶持，造成心理失衡，影響脫貧攻堅滿意度，新的社會矛盾正在累積。

（三）基礎設施建設嚴重滯后。經過治理，片區基礎設施得到很大改善，但這一特殊區域仍是全國底子最薄弱、條件最惡劣、工程最艱巨的貧困區域，生態環境十分脆弱，石漠化面積大，森林覆蓋率低，水土流失嚴重。上級對片區的投入嚴重不足，片區內每縣每年獲得的滇桂黔石漠化片區專項資金僅700多萬元，遠不能滿足石漠化治理的需要。水利基礎設施薄弱，骨干水利工程及其配套設施明顯不足，小微型水利設施嚴重缺乏，工程性缺水問題特別突出，基本農田有效灌溉面積少，農田水利有效灌溉率不足35%，遠低于全省全國平均水平，農村飲水不安全人口比例高，抵御自然災害的能力較差。交通“瓶頸”制約突出，公路建設歷史欠賬較多，主干網絡不完善，省際交通瓶頸突出，縣際公路連通性差，縣鄉公路等級低、質量差，仍有部分貧困行政村不通公路，人流、物流、信息流、資金流難以形成，將資源優勢轉變為經濟優勢缺乏最基本的基礎條件。電力和通訊設施落后，普遍存在農網改造不徹底，供電質量差的問題，能源保障不足。教育、科技、文化、醫療衛生、體育等公共服務設施仍然滯后，群眾享受公共服務的水平較低。

（四）產業培育異常艱難。要真正實現脫貧致富，需要有穩定的產業發展，使群眾有持續穩定的收入來源。石漠化片區第一產業比重高，二、三產業比重小，農業產業化還處在起步階段，農產品商品率低、規模小、布局分散，龍頭企業數量少、規模小、效益低、帶動力弱。扶貧過程中，雖然各地針對不同致貧原因制定了相應的扶貧政策，加大產業培育和扶持力度，但很多措施都是著眼于短期內脫貧而設計短平快項目，有些地方仍然存在簡單發錢發物、送油送米送棉被，送豬送牛不送技術不送市場，脫貧方式方法單一，產業支撐明顯不足，扶持效果不理想。一些地方也在嘗試著“一鄉一業、一村一品”的產業結構調整模式，最終都因產業基礎薄弱、缺乏科技支撐、區位限制、幫扶配套政策不足等因素而流產，只能在小范圍內單打獨斗，市場拓展難，抵御風險的能力弱。工業經濟發展滯后，優勢資源開發程度低、產業鏈短，工業主導地位尚未確立。

四、對策和建議

（一）執行政策與區別對待相結合，突出差異性。石漠化片區是貧困集中區，貧困程度深，經濟基礎薄弱，地方財政困難。建議嚴格執行中央政策的同時，應著眼研究差別化扶貧政策，因地制宜，因地施策，從資金、項目、政策等多方面傾斜支持石漠化地區脫貧攻堅。如，對“一方水土養不活一方人”的重度石漠化地區，建議把石漠化治理與人口轉移相結合，增加易地扶貧搬遷指標，放寬建檔戶的比例限制，根據群眾意愿，實施整村搬遷工作，有效減輕石漠化地區土地及生態承載力，讓石漠化地區植被得以休養生息、盡快恢復，促進人與自然和諧發展。對于不用搬遷但需要解決住房問題的，增加危房改造指標、提高補助標準，實施住房改造工程，改善居住條件。對于其他深度貧困人群，則應在解決溫飽問題的基礎上，出臺傾斜支持政策，通過開發式扶貧方式，整體提高其發展水平。

由于石漠化片區州（市）和縣級配套能力不足，建議進一步提高補助標準，減少或取消集中連片特殊困難地區州（市）和縣級的項目建設配套資金。同時，在制定出臺政策時，要充分考慮基層在實施過程的差別化，不能“照葫蘆畫瓢”，搞一刀切，如護林員政策，要考慮石漠化地區的地形地貌、交通條件等因素，不能全國一個標準。再如退耕還林政策，石漠化地區山高坡陡，基本上都處于25度以上，按照標準，25度以上耕地退完后幾乎沒有耕地了。

（二）因地制宜與產業發展相結合，突出長效性。產業發展是深化脫貧攻堅的重要載體，也是增強造血機能實現永久脫貧的根本之策。建議圍繞省委、省政府提出的“八大重點產業”，緊緊依托當地資源稟賦和產業基礎，按照長短結合的要求，聚焦重點地區和深度貧困人口，采用“靶向療法”，分類指導、分步實施，著力發展特色養殖、特色種植、生態農業、生態旅游業等優勢產業，讓每戶群眾擁有1項以上穩定收入項目，增強造血功能，促進群眾增收，做到因鄉因族制宜、因村施策、因戶施法，將區域開發和精準扶貧同步推進，真正把扶貧扶到點上、扶到根上。強化科技支撐，把農民專業合作組織培育與引進大企業、大項目，大力爭取產業發展基金相結合，扶持引導龍頭企業、專業合作社在石漠化片區建立生產加工基地，完善與貧困農戶的利益聯結機制，通過“公司+基地+農戶”等發展模式，延伸產業鏈條，提升產業發展水平和貧困群眾持續增收能力。

云南片區12個石漠化重點縣（市）中多數是少數民族聚集區、革命老區和邊境地區，石漠化片區的奇山秀水蘊藏著豐富的旅游資源，特別是羅平油菜花海、瀘西阿廬古洞國家地質公園、丘北普者黑風景區、麻栗坡紅色教育基地、師宗鳳凰山谷主題公園、屏邊民族文化等在全省乃至全國都有一定的知名度。建議充分挖掘石漠化片區自然生態地理、歷史民族文化內涵，培植壯大特色生態旅游產業，將農業、生態、旅游充分融合，多渠道、全產業鏈培育扶貧產業，促進石漠化地區扶貧工作的可持續發展。

（三）基礎設施與公共服務相結合，突出普惠性。石漠化地區山高坡陡，基礎條件普遍較差，平地少，居民點分布稀疏，布局分散，交通、水利、電力、通訊、社會事業等基礎設施建設存在很大的困難，現有項目資金投入與實際解決脫貧目標需求差距較大，遠遠滿足不了石漠化治理的需要，飲水難、出行難、住房難、上學難、就醫難、增收難仍然是制約石漠化片區脫貧致富的主要瓶頸。

建議按照“缺什么、補什么”的原則，進一步加大石漠化片區水、電、路、通信等區域重大基礎設施投入，特別是要加大小水窖、小壩塘等“五小”水利項目、農村道路建設等方面的傾斜支持力度，并針對連片特困地區設立扶貧專項基金用于解決與貧困群眾迫切需要的民生困難問題，著力破解發展的“短板”，讓更多貧困群眾共享改革發展成果，為石漠化片區貧困群眾如期同步脫貧奠定基礎。同時，大力推進教育、文化、衛生、交通等公共服務均衡發展，讓更多優質資源向石漠化片區傾斜。

（四）土地整治與生態保護相結合，突出可持續性。石漠化片區往往是生態最脆弱、生存條件最差的地區。土地是人類賴以生存的基礎條件，石漠化片區大多都屬于巖溶山區，土地貧瘠、不宜耕種面積較大、人均耕地面積少、后備耕地資源嚴重不足，人地矛盾十分突出，土地整治的壓力大。

建議進一步加大石漠化片區土地整治力度，對地勢條件較為平坦的土地，實施中低產田地改造、高標準農田建設、低丘緩坡土地利用試點、坡改梯等，改善水源條件，增加土地面積，擴大灌溉面積，提高土壤肥力。同時，加大農業科技措施的推廣應用，鼓勵片區群眾采取土地流轉、合作入股等方式集中發展附加值高的特色產業，提高耕地復種指數，增加土地產出，向有限的土地要高產農田，增加農民經濟收入。

針對不同石漠化片區的特點，建議處理好人與自然、加快發展與加強保護、生態文明建設與轉變發展方式的關系，通過植被恢復與保護、退耕還林、低效林改造、森林撫育、陡坡地生態治理、種草養畜、水土保持、農村能源、生物多樣性保護、節能減排等生態保護措施，大力發展生態產業、特色林果業、林下經濟和林產品加工，有效防治水土流失和生態破壞，多渠道增加貧困群眾收入，努力實現生態效益與經濟效益的雙贏，爭當全國生態文明建設排頭兵。

（五）廣泛動員與窮則思變相結合，突出主動性。扶貧工作是一項復雜的系統性工程，需要各級各部門和社會各界的共同參與和大力支持。建議建立全社會共同參與扶貧的機制，廣泛動員社會各界力量積極參與脫貧攻堅，形成“大動員、大參與，大協調、大幫扶”的工作格局，舉全社會之力確保如期實現脫貧摘帽。

縣級作為脫貧攻堅的責任主體，要牢固樹立窮則思變的意識，充分發揮主觀能動性，采取超常規方式，探索適合貧困地區群眾脫貧致富的特色發展路子。建議從國家、省級層面鼓勵支持石漠化地區、民族貧困地區大膽探索創新，允許基層在中央、省級的扶貧政策框架下探索適合當地貧困人口需求，有利于貧困人口走出貧窮的政策措施，只要是有利于促進生態發展、減少石漠化加劇的措施，只要是有利于幫助貧困群眾脫貧致富的政策，都應積極給予支持，并適時總結推廣。

同時，建議建立容錯糾錯機制，健全完善容錯免責、澄清保護等規定，允許試錯寬容失敗，旗幟鮮明地為敢于擔當者卸下包袱、撐腰鼓勁，切實解決擔當不足“不敢為”的問題。外因是事物發展變化的條件，內因才是事物發展變化的根本。當前，要進一步加大對中央和省委、省政府脫貧攻堅政策的宣傳，大力宣傳勤勞致富的典型，組織開展“感黨恩、促脫貧、奔小康”活動，充分激發困難群眾艱苦奮斗、自力更生的斗志和動力，引導他們從“要我脫貧”轉變為“我要脫貧”，發揮群眾的主體作用。

調研組成員：

蔣 俊 中共西疇縣委書記

余玉龍 紅河州水利局局長

茶春橋 騰沖市政府市長

李 宏 云南省農科院農產品加工研究所所長

李萍芳 中共勐臘縣委副書記

施興滿 中共沾益區委副書記

馬 黎 中共云南省委黨校編審

王延偉 中共云南省委黨校進修班調研員