檢察院提起公益訴訟制度的當事人適格問題淺析

蔣軍堂

北京市盈科(鄭州)律師事務所，河南 鄭州 450000

一、檢察院提起公益訴訟制度概述

(一)檢察院提起公益訴訟的概念

學界在厘定公益訴訟概念時，多是先確定公共利益，進而立足于公共利益的界定解讀公益訴訟的概念。

公共利益是指能夠滿足一定范圍內不特定主體之需求的利益。公共利益基于古希臘的“整體國家觀”而被創造，這區別于講求個別主體利益需求的個人利益。如亞里士多德將國家之最高的“善”即物化為公共的利益。①基于該利益的國家與社會屬性，公共利益是社會全體成員的共同追求，具有不確定性、非排他性的特征，其內容抽象，不同于個人利益的排他性和獨享性。

與公共利益的界定相類似，諸多不確定性同樣決定了公益訴訟的概念界定存在較大分歧。就起源與發展角度，國內學者在介紹時多認為早在古羅馬時期，即存在私益訴訟與公益訴訟之分，及至近現代，在兩大法系的許多國家，均存在實踐與理論的發展，如德國團體訴訟之不作為之訴、即為保護不特定多數人利益，適格主體向法院請求命令終止或撤回其行為的訴訟；日本的消費者團體申訴訴訟，即針對經營者侵犯消費者合法權益的行為，消費者團體提起的請求法院判令其終止該侵權行為的訴訟。②比較典型的對公益訴訟的界定如認為公益訴訟是特定主體依法律授權就損害社會公共利益的行為向法院提起的民事抑或是行政訴訟③，這表達了公益訴訟在提起訴訟的主體、提起訴訟的內容以及所提訴訟的類型等三方面的特點。由此，公益訴訟可以分為行政公益訴訟與民事公益訴訟，前者指法定主體因行政機關不履行法定職責致使損害公共利益行為所提之訴訟；后者指法定主體因損害公共利益行為而提起的追究其民事責任之訴訟④。

基于以上對公共利益及公益訴訟的分析，所謂檢察院提起公益訴訟，即是以檢察院為主體提起的訴訟，該訴訟意在保護不特定多數人的公共利益，其被告指向可能是不履行法定職責的行政機關，可能是侵犯不特定多數人民事權益的民事主體。

(二)檢察院提起公益訴訟的性質

檢察院提起公益訴訟區別于一般民事主體提起的追究侵權之債的責任之訴，也區別于檢察院提起的追究特定主體刑事責任的公訴，該檢察院提起公益訴訟具有“公”與“私”的雙重性質。

1.“公”之性質

根據《憲法》規定，檢察院是國家的法律監督機關，承擔著法律監督的職能。在法治構建的過程中，以經濟活動為代表的社會活動普遍受到法律規范的制約。侵犯公共利益的行為，正是追逐利益的過程中產生的不遵守法律規范的表現。面對法律規范的失靈，檢察院有著對其監督并糾正的天然職能。在履行了向相關機關或組織的檢察建議等訴前程序之后仍無法達到上述目的時，就要由檢察院直接提起訴訟，以尋求司法救濟的形式對法律監督作出實質性作為。因此，從主體——國家機關、職能——法律監督等方面，檢察院提起公益訴訟表現出“公”的性質。

2.“私”之性質

檢察院提起公益訴訟的目的，在于通過司法程序，確認侵害公共利益或國家利益行為的違法性，進而提出救濟或補償的請求，最后達到填補因侵害公共利益或國家利益的具體損害。而對于該損害的補償與救濟，最終以間接影響或直接賠償的方式落腳于社會私主體之上——前者如環境的改善，后者如因受侵權而遭受直接損失的營業者從環境污染的賠償中彌補一定的損失。從訴訟目的角度分析，檢察院提起公益訴訟同時表現出“私”的性質。

(三)我國對檢察院提起公益訴訟的探索沿革

2012年民事訴訟法修訂，其中在修正案中第九條規定，“增加一條，作為第五十五條：‘對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。’”這是我國正式確立公益訴訟的開端。為“非直接利害關系人”參與到維護公共利益活動打開了閘門。接著，2014年10月，《十八屆四中全會通過依法治國若干重大問題決定》又提出，要優化司法職權配置，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”通過“職權配置”的表述，不難窺探得出，探索建立的檢察院提起公益訴訟制度，旨在基于“職權”與職責，使得檢察院的職權得到更大的發揮，以彌補當前公益訴訟主體嚴重缺位的問題。2014年12月，最高法院通過了《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》其中，第十三章“公益訴訟”中，對公益訴訟的起訴條件、管轄法院、審理規范等基本問題作出規定，這是從所有公益訴訟主體角度做的安排。之后，針對檢察院提起公益訴訟，2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》(下稱《決定》)，通過試點的方式，開啟了檢察院提起公益訴訟的探索。緊接著，最高檢先后印發了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》(下稱《方案》)、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(下稱《實施辦法》)，就實施細則作出具體規定。

二、傳統當事人適格理論之不足

(一)當事人適格理論的發展

當事人適格，是指當事人對于作為訴訟標的之特定的權利或法律關系可以實施訴訟并請求本案判決的資格。⑤長期以來，存在以實體法為基礎判斷當事人是否適格。由此發展出以下理論。

1.直接利害關系人說

與爭議有直接利害關系的人是民事訴訟的當事人，這是傳統理論的界定。其特點在于要求當事人與案件有“直接的利害關系”，該利害關系的直接性多表現為特定民事法律關系的主體，該主體得以享有特定法律關系如合同法律關系、無因管理法律關系等的權利，也承擔該法律關系的義務，由此推演到承擔判決確定的義務。⑥這就使得法院在案件受理時，對實體法的雙方作出實質審查，從而決定是否開展審理活動。

2.一般利害關系人說

這是在直接利害關系人說的基礎上作出的修正，該學說主張，在民事訴訟中，無論是保護自己還是保護他人的權利，只要以自己的名義進行訴訟，引起民事訴訟程序的發生、變更或消滅的人，都是民事訴訟的當事人。這直接承認了“訴訟當事人”的存在。⑦此時，當事人的適格延伸到了具有管理責任的非利害關系人的范圍，并發展出“訴訟擔當”的理論。但是，該學說仍強調當事人適格的實體法基礎。

3.程序與實體雙重當事人說

該學說主張，當事人應當具備程序法意義與實體法意義上的雙重適格，強調當事人不僅應當具備程序法上的訴訟權利能力，還應當符合實體法上得以支配訴爭的權利義務關系的要求。這近似于奧特卡(Oetker)等人創設的“形式當事人”概念，即將訴訟當事人與實體當事人區分開來，不以實體法為標準來判斷誰是案件的適格當事人。該學說使得當事人資格的確認以一種動態的、漸進的形式進行，不在審理之處變作出當事人適格與否的判定，而是經過審理方得以決斷。⑧

通過對以上當事人適格理論發展的分析，不難發現，隨著社會的發展，實體法律關系的類型在不斷豐富，相應地，程序法也隨之不斷發展，以此為實體權利的保障創造條件。公益訴訟所要保護的對象，正是傳統實體與訴訟理論所無法解決的。侵害公共利益的行為較于傳統的侵權行為，表現出更大的開放性，即受害方的并非傳統實體法律關系的一對一，而是一對多——一個侵權行為侵害的是不特定的多數人，單個主體向法院主張的訴訟請求，顯然單薄無力而無法得到保護。

(二)傳統理論在我國的立法表現

我國關于當事人適格問題采用直接利害關系人說，在立案條件方面要求原告應當是與案件有直接利害關系的公民、法人或其他組織。但是隨著實踐的發展，直接利害關系人說面臨部分案件無適格當事人或適格當事人無力起訴的窘境。《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第一條即對直接利害關系人說作出突破，規定在履行職責的過程中，對于環境、生態、食品等領域的侵權行為，因該類侵權行為損害了社會公共利益，所以在缺乏適格主體或適格主體未提起訴訟的情況下，檢察院可以補位適格主體提起訴訟。對于檢察院的該起訴行為，并不要求其符合直接利害關系的條件，只要具備民事立案條件的其他三項包括確定的被告、明確的訴訟請求與事實理由、符合法院主管與管轄，即能夠作為民事案件進入法院的審理范圍。該辦法適用于在全國確定的開展檢察院提起公益訴訟的試點地區中，試點的方式是我國立法創制的一貫思路。分析我國基于該思路的歷史表現，可以發現，試點方式的目的在于實踐——通過我國部分地區的實踐活動，對制度的創設作出試驗性的嘗試，進入總結經驗，分析缺陷與不足，得出最終立法創制的結論。如今試點即將結束，提出立法創制的方式已迫在眉睫，同時，對該立法創設制度的理論分析也應當落到實處，如此才能在今后的制度完善中以理論基礎為支撐點，而不至于作出有悖于法律的立法及司法行為。

三、從當事人適格角度論檢察院提起公益訴訟制度之完善

(一)檢察院提起公益訴訟制度之當事人適格理論分析

1.訴訟擔當理論的引入

訴訟擔當理論是對訴訟當事人適格問題的一大突破，迎合了社會的發展需求。所謂訴訟擔當，是指因本來的權利人不能或不力實施訴訟權利，所以由案外主體加入進來，以替代的身份——替代本來的權利人參加訴訟，獨立實施訴訟活動，承擔訴訟后果，并且該訴訟的后果及于本來的權利人。訴訟擔當區別于訴訟代理，因為該擔當是以自己名義獨立開展訴訟活動。訴訟擔當不能是隨意的，應當受到一定的規制，使得擔當具備一定的合理性。根據訴訟實施權的來源不同，可以分為法定的與任意的訴訟擔當，前者是案外人基于法律規定替代本來的權利人達成協議的方式，使得該案外人得以繼受權利，從而以自己的名義實施訴訟。我國在處理檢察機關提起公益訴訟方面采法定的訴訟擔當，即直接授權檢察院得以在食品、環境、生態等領域，在有權主體無法或無力開展訴訟之時替代原權利主體，以自己的名義直接提起訴訟，行代表不特定多人之權利，追究特定義務主體的侵權責任。

2.程序當事人：訴的利益理論的發展與支撐

訴的利益是訴訟所要追究的價值目標，是原告的訴訟追行利益，是在原告的利益面臨危險或不安時，為了去除這種危險或不安，回復權利圓滿狀態從而訴諸于法的時段。⑨訴的利益是適格當事人確立的根基，即具備訴的利益方的成為適格當事人。

公益訴訟要保護的利益，是以不特定多數人為對象的公共利益以及以國家整體觀為對象的國家利益。這使得公益訴訟在目的方面有別于傳統訴訟。隨著社會經濟形態多元化的發展，以生態資源濫用、環境空間污染、眾多消費者權益被侵為典型的損害公共利益的現象頻頻發生。私力救濟的不足、行政管理的失靈與缺位、相關社會組織維權的滯后，都使得對社會公共利益侵害的行為無法得到及時的制止，不特定群體的權利無法得到有效的救濟。司法救濟作為權利保障的最后防線，應當順應歷史潮流，把握時代價值需求，在公共利益保護重擔當起關鍵的職責。綜合以上分析，可以認為，公益訴訟的目的，是在確定特定主體以訴權的前提下，賦予其合理的處分權利，從而通過訴訟的形式，及時、充分地保護因資源濫用、生態污染、消費者權益侵害等新型侵權而受到損害的的不特定多數人的實體權利。⑩

要實現上述目的，保障公益訴訟之訴的利益，依托民事訴訟法之“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”規定，就應當選定適宜的機關開展公益訴訟的活動。行政機關作為承擔國家管理職能的機關，對于公共利益受到的損害，自身負有監管失靈的責任；加之地方的保護，使得行政機關難以及時、公正地對侵害公共利益的行為作出有效監管與查處。可以說，行政機關在公共利益的保護方面表現出“初次保護”的角色定位。對此，試點地區的司法實踐中有所表現。檢察院發布的指導性案例(檢例第29號)：吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局及江源區中醫院行政附帶民事公益訴訟案中，便是行政機關的不作為，導致了環境污染而無人治理的惡劣后果，最終檢察院提起公益訴訟對行政機關的不作為與民事責任主體的惡性牟利行為作出懲處。檢察院作為憲法規定的法律監督機關，在其履行職責的過程中，對于發現的侵害公共利益的行為，能夠以中立的角色定位開展對相關主體的追責，以司法的“最終保護”的方式實現公益訴訟的目的，是適宜的“法律規定的機關”。

(二)權源配置：修訂檢察院組織法

《檢察院組織法》系統規定了檢察院的組織定位與職能，現行《檢察院組織法》第四條規定了檢察院具備檢察權，檢察院得以通過該權力的行使維護國家統一，維護社會主義法制，維護社會生活秩序，保護公民財產以及人身權利、民主權利等。該法第五條規定，檢察院的職權在于開展刑事訴訟活動，通過追究犯罪行為實現職能。顯然，第五條對于職權的賦予是無法滿足第四條職能的履行的。在公益訴訟制度的探索已初具成效的情形下，有必要通過《檢察院組織法》的修訂，明文賦予檢察院更多的職能，比如“通過提起公益訴訟，保護社會公共利益”。

(三)程序法完善：修改民事訴訟法

1.修改民事訴訟起訴資格

據我國《民事訴訟法》119條第一項之規定，起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；(二)有明確的被告。這種直接利害關系理論影響下的立法規定，已無法滿足當下公益訴訟案件日益增多的需要。另外，《民事訴訟法》第55條的規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這與第119條的規定存在矛盾，即提起公益訴訟的主體并不符合“與本案有直接利害關系”的要求。

鑒于此，應當對起訴主體資格的規定作出修改，如“原告是與本案有直接利害關系的或有擔當資格的公民、法人和其他組織”。

2.完善公益訴訟相關規定

縱觀我國公益訴訟的規范創制模式，不難發現，其主要表現為：在新《民事訴訟法》第55條中確定了原則性、概括性條款，并通過一些司法解釋和地方性文件回應社會的需求。這顯露出了很強的實用主義特點，但是散亂的操作性司法解釋文件畢竟無法適應公益訴訟復雜性、高難度性的社會需求。為此，有學者指出，我國公益訴訟立法可參考的有三種模式，即①“基本法模式”，即將民事公益訴訟的立法規定體現在民事訴訟法典之中；②“單行法模式”，即將民事公益訴訟的有關規范以各種單行法的形式加以表現；③“基本法+單行法模式”，即既制定專門的公益訴訟法，也在各個單行法律法規中規定公益訴訟制度。?筆者認可上訴第三種模式，理由如下。

第一，總結《實施辦法》與《解釋》等司法解釋文件的經驗與問題，總結、提煉出概括性、指導性、原則性的規定，在民事訴訟法典之中建立專章，能夠對單行立法起指引作用，有助于單行立法的目的和價值與民事訴訟法保持一致。

第二，民事公益訴訟著眼的領域表現在環境污染防治、消費者權益保護、土地資源保護等諸多方面，這使得其與傳統的訴訟類型相比，在舉證責任、鑒定技術規則、訴訟主體方面存在不同。在當前立法手段欠缺、實踐經驗探索等方面存在較大的討論空間，單行法有著形式靈活、內容簡易等特點，通過對民事訴訟法確立的宗旨、原則的遵循，能夠很好地應對當前的立法與實務需求。

綜上，“基本法+單行法模式”具有更強的可行性，是當前公益訴訟立法模式中較為適宜的選擇。

四、結語

隨著社會的發展，社會關系的表現形式也日益多樣化，相應的，實體法律關系的類型也日益增多。法律的生命在于實踐。其應當隨著社會的發展作出變革。以環境破壞為突出表現形式，侵害不特定多數人利益的新型侵權行為正逐步演進，為此，司法救濟作為法治社會的核心要素之一，應當及時作出回應。運用訴訟理論，依托實體法律規范，創設新的訴訟類型，從而保障社會公共利益的“填補性”救濟，是法律價值的應有之義。我國積極探索檢察院提起公益訴訟的模式，在多地開展試點工作，取得了良好的成效。在創設相應法律的同時，應當從理論的角度，分析該制度創設的正當性，為制度的完善與發展提供穩固、嚴謹的法理支撐，這同樣是實現法律價值中不可或缺的要素。民事訴訟理論的理論在我國正以驕人的態勢發育與成長，運用基礎理論，解決實踐需求，是我國訴訟理論從舶來走向自給的關鍵一步。

[ 注 釋 ]

①胡建淼，邢益精.“公共利益”概念透析[J].法學，2004(10)：3.

②劉學在.民事公益訴訟制度研究[M].中國政法大學出版社，2015.

③劉學在.民事公益訴訟制度研究——以團體訴訟制度的構建為中心[M].中國政法大學出版社，2015.

④黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究[M].中國政法大學出版社，2008.

⑤[日]高橋宏志.民事訴訟制度與理論的深層分析[M].林劍鋒，譯.北京：法律出版社，2003.

⑥柴發邦.民事訴訟法學(修訂本)[M].北京：法律出版社，1987.

⑦柴發邦.民事訴訟法學新編[M].北京：法律出版社，1992.

⑧肖建華.民事訴訟當事人研究[M].北京：中國政法大學出版社，2009.

⑨[日]谷口安平.程序正義與訴訟(增補本)[M].王亞軍，劉榮軍，譯.北京：中國政法大學出版社，2002.

⑩肖建華，柯陽友.論公益訴訟之訴的利益[J].法學經緯，2011，3，31(2).

?張旭東，熊麗麗.論公益訴訟的立法模式[J].沈陽工業大學學報(社會科學版)，2016，6，9(3).