審判權運行機制改革的制度重構及其技術保障
——以取消審判庭為突破口

尉遲明

陽江職業技術學院，廣東 陽江 529500

全文除引言和結語外，共分四個部分。首先，以實踐中的改革為例，介紹深圳福田法院和珠海橫琴新區法院在去行政化方面所做的探索。其次，對法院組織進行深入解構，指出當前法院的科層制組織模式造成了審判權運行失序，審判職權泛化導致審判割裂權責不統一，行政化管理模式違背審判權運行規律，審判資源條塊分割造成形式上的案多人少。第三，對于如何構建合理的審判權運行機制，提出現階段以取消審判庭為突破口、建立法官負責制的方案。最后，為使改革更具操作性，也為改革取得預期效果提供保障，提出建立開放型合議制、建立法官員額制度和法官任職保障機制、建立有限型審判委員會的完善建議。

隨著新一輪司法改革拉開帷幕，圍繞審判權運行的合理化問題，最高法院選擇廣東等5個地方試點審判權運行機制改革，先后有深圳福田法院、廣東佛山中院審判長負責制改革、廣東珠海橫琴新區審判綜合改革見諸報端，引起理論界和實務界的熱議。審判權運行機制改革是一個“歷久彌新”的課題，10多年來人民法院為此付出諸多努力，但未能取得預期的效果。在新的時空背景下探討如何構建合理的審判權運行機制，除需要繼續進行宏觀性理論研究外，也需要從微觀層面，立足法院工作實際進行改革設計。筆者認為，就法院自身而言，造成司法行政化的核心問題在于法院內部按照行政管理體制建構的科層制組織模式，因此改革可以選擇以取消審判庭作為突破口，建立法官負責制，構建審判實務與行政事務相分離的組織架構，優化審判資源配置，以維護獨立審判，提高司法效率。

一、以實踐中的兩種改革為例：深圳福田模式和珠海橫琴模式

材料一：2012年7月，深圳福田法院推行審判長負責制，在不改變現有審判庭建制的基礎上，打破業務部門界限，將全院審判執行力量重組成35個辦案團隊，公開選任出審判長，為審判長配備工作團隊，賦予審判長完整、獨立的審判權和審判管理權，既包括主持庭審和合議、提請審委會討論、裁判文書簽發等案件決定權，還包括案件分配、工作安排、人員調度、業務指導監督、團隊成員績效考核等審判管理權。同時該院取消了庭長、副庭長的管理層級，由審判長直接接受分管院長、院長、審委會的指導和監督。[1]據統計，2012年福田法院在辦案人員未增加的情況下，全年結案40336件，結案增加9849件，結案率96.04%，同比上升7.14個百分點。從綜合反映辦案質效的“全市法院當好排頭兵指標”看，22項指標全部達標，取得了全市第一名的好成績。[2]

材料二：2013年12月，廣東珠海橫琴新區法院掛牌成立。該法院取消審判庭建制，由8個以專職法官為核心、按“1+3+1” 模式組成(即1名專職法官+3名法官助理+1名書記員)的審判團隊負責審理案件。該改革被視為更加徹底的去行政化改革，受到實務界和理論界的高度贊揚。最高人民法院院長周強在橫琴調研時指出，橫琴法院的綜合改革構想具有重要探索意義，這一改革探索遵循司法運行客觀規律，不僅對珠海、廣東，而且對全國法院改革都具有示范意義。北京大學法學院副教授侯猛稱，如果此次司改成功，應該能夠以點帶面，推進全國的司法改革進程。[3]不難看出，福田法院的審判長負責制是為了破解“案多人少”現實需要，屬于內源驅動型的改革，相比之下，橫琴法院的審判綜合改革屬于試驗性改革，但兩種類型的改革都共同指向了司法的行政化問題。

二、問題切入：科層制組織模式造成審判權運行失序

當前，“法院在整個體制構成和運作方面與行政管理在體制構成和運作方面有著基本相同的屬性，是按照行政體制的結構和運行模式建構和運行的。”“法院內部也是按照行政化結構來搭建的，法院內部形成了明顯的科層化等級結構，院長和庭長的職位具有行政和司法的雙重權威。結構的行政化必然導致運作的行政化，使審判業務也具有了行政化特色。”[4]在法院內部，主審法官、副庭長、庭長、副院長、院長，直到審判委員會，都可以通過一定方式參與案件審理，影響案件裁判，雖然裁判最終由“本院”作出，但實際上裁判既不反映法院這一機構的意志，也談不上是集體決策的結果，審判權的運行處于一種紊亂失序的狀態。

(一)審判職權泛化導致審判割裂權責不統一

誰應該享有司法裁判權，誰應該對裁判負責，這是審判權運行的核心問題。我國憲法第126條規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。”對此，顧培東教授指出“在憲法的這一界定和解釋中，既看不出法官獨立的意蘊，更推導不出法官獨享審判權的結論”。[5]但也有人認為，“在具體實踐中，‘人民法院’是一個抽象的主體，由具體單個法官和其他司法輔助人員組成。從某種意義上說，審判權的行使最終必然表現為法官群體在法律允許的范圍內獨立履行審判職責。”[6]本文無意討論司法獨立這樣一個見仁見智的宏大命題，正如凱普利堤所說的那樣“司法獨立本身并不具有終極價值；它本身并不是一種目的，而只具有一種工具性價值，它的最終目的是為了保證法官公正無私地審理案件。”[7]

在司法實踐中，審判職權泛化于法院內各個層級、各種主體。雖然法院內部為確保法官公正獨立行使審判權，對庭長、院長、審判委員會參與審理案件的范圍、方式以及法院內部人員干擾辦案等作出規定，但同時留有各式各樣的兜底或彈性條款，如“合議庭認為自己應當提交院、庭長審核或提請審委會討論的情況”，“院、庭長認為應當由自己審核或審批的情況”等等，使這些主體既可以為選擇參與審理找到理由，也可以為選擇不參與審理找到依據。在一個法院內部，一個案件要經過哪些管理層級的審核把關存在隨意性。除了少量訴訟法規定的程序性事項和必須經審委會討論決定的案件外，對哪些裁判事項需要提交審核缺乏明確的規定，案件“到底由誰說了算”缺乏明確的規則，相應的審判責任應由誰承擔也就無法明確。法院內部各個層級、主體，既可以通過直接、明示的程序表達意見，也可以通過間接、暗示的非程序性方式對案件施加影響；既可能基于對工作職責的理解或者工作習慣，也可能為了追求不當利益而參與案件審理，從而為司法腐敗埋下隱憂。由此，對于具體承辦案件的法官、合議庭來說，自己承辦的案件不能“自己說了算”，勢必影響其工作積極性。他們也可能利用這樣的規則將棘手難辦的案件丟給庭長、院長、審委會，推卸審判責任。因而，現實狀況是，要么院、庭長說了算，要么院、庭長管不著，審者不判，判者不審，審判責任難以落實。

(二)行政化管理模式違背審判權運行規律

盡管缺乏制度支撐，行政化管理模式在審判權運行中具有很強的影響力。一是組織模式行政化與司法裁判的親歷性。在法院內部，普通法官——副庭長、庭長——副院長、院長——直至審委會，具有明顯的層級化和從屬性。審判實質上是一種裁判行為，是基于事實和法律判斷的實踐行為。能否正確裁判，取決于兩個因素，一是法官個人的能力和水平，二是法官對事實的調查和對法律適用的研究所投入的精力。特別是后者，沒有親歷案件的審理，就難以對案件作出正確的裁判。就個案而言，直接承辦人(往往是下級)投入的時間和精力更多，掌握案件的情況更詳細，簡單地以“下級服從上級”的行政命令來決定裁判的內容，勢必影響裁判的正確性。二是決策過程行政化與司法裁判的民主性。既然法院內部按照科層化體制來建構，在以法院名義作出裁判的形式邏輯下，審判決策按照“上令下從”的方式運作就變得“理所當然”，而這恰恰與合議庭成員“地位平等、共同參與、相互監督”的本質要求相背離。行政化的審判決策帶來的結果往往是庭長、院長對獨任法官、合議庭結論的否定，這無疑會使獨任法官、合議庭調查真相、適用法律缺乏動力和信心，而這也會反過來影響庭長、院長做出“科學決策”(正確的裁判)。同時，院、庭長實際上擁有裁判決定權，勢必吸引試圖影響法院裁判的社會力量通過各種途徑、方式與院、庭長建立不正當關系，再次增加司法腐敗的風險。三是人事管理行政化與法官的獨立人格。在我國，法官被視為普通公務員，從招錄到職務職級的晉升，與法官個人利益相關的職業保障與其他公務員并無差異。而在法院外，社會已習慣于用行政級別來評價法官的社會地位，以至于在需要與行政機關負責人協調行政案件時，法院往往還要派出級別對等的院長、庭長。無論是法官以外的人，還是法官自己，都認為自己是政府的官員。

(三)審判資源條塊分割造成形式上的案多人少

“案多人少”常常被認為是制約審判效率的重要原因，但也有人認為“案多人少”是個偽命題[8]，法院應該對現有審判資源進行優化組合，以提高審判資源的整體利用率。根據法院組織法，法院審判執行業務部門基本上劃分為民事、刑事、行政、審判監督、立案、執行等部門，還根據案件受理的類型進一步細劃出民一、民二、民三、民四、刑一、刑二等，有的還設置了少年審判、涉臺審判、家事糾紛、減刑假釋等具有獨立編制的審判庭；在審判庭內部，多數法院采用“1法官+1書記員”的組合模式。由此形成了審判資源呈條塊分割的狀態。

三、制度重構：取消審判庭，建立法官負責制

改革司法的行政化，就要立足維護獨立審判原則的要求，正視目前法院科層化組織中存在審判和行政兩個系統交叉混同的現實，在現階段以取消審判庭為突破口，取消庭長、副庭長管理層級，建立法官負責制，使主審法官和合議庭真正成為辦案主體和責任主體，并循序漸進推動法院內審判事務和行政事務的分離，為審判資源的優化配置創造基礎條件。

(一)落實主審法官、合議庭的辦案主體地位

早在“一五改革綱要”就提出了主審法官、合議庭辦案責任制，當前關鍵是如何落實。取消審判庭，有助于保障處于弱勢的判斷權。“審判權的行使主體針對真與假、是與非、曲與直等問題，根據特定的證據(事實)與既定的規則(法律)，通過一定的程序進行判斷。”[9]理論上，和立法權、行政權相比，司法權處于相對弱勢，容易受到外界影響而有失公允，于是人們提出了“司法獨立”這個工具理念，來保護司法免受干擾。實踐中，法官通過對案件事實“親歷其境”，直接審查證據事實，通過對事實的感性認識和適用規則的理性判斷，形成內心的確信，這個過程并非簡單通過閱卷可以代勞。取消審判庭，也就打破了“院長——庭長——法官”科層制等級結構，取消了中間環節的決策層級，院長、副院長顯然無法對所有案件進行審核或審批，主審法官和合議庭就能最大限度地掌握“個案話語權”。同時，通過取消審判庭，法院內部就形成了扁平化管理結構，縮短了管理的鏈條，裁判所需要的時間更短，從而也有利于提高審判效率。其次是取消審判庭，有助于讓法官平等地行使裁判權。取消了審判庭，可以減少大量的庭長、副庭長憑借職位優勢對法官平等行使審判權的不當影響，使合議庭成員憑借專業和經驗對事實進行判斷，平等參與，各抒己見，有效克服個人認識能力的缺陷，抑制主觀偏見，從而有利于增強對事實的認定、法律適用、裁判結果以及裁判過程的正確性和公正性。

(二)加速審判事務和行政事務的分離和強化

任何組織都存在管理的必要，作為公共部門，法院在物質裝備、辦案經費、組織協調、人事管理等方面都表現出行政管理的組織特征。改革司法行政化，并非取消行政管理，而是要適度分離行政事務和審判實務，減少行政管理對獨立審判的不當干預，并最終實現“讓司法歸司法，讓行政歸行政”的目標。首先，取消審判庭，有助于構建審判與管理相分離的組織結構。正如張衛平教授所說的那樣“在條件成熟的情況下可考慮庭長的行政職權，使其非行政化，甚至在將來還可以考慮精簡一些副院長這樣的行政職務職位，同時設立專門的機構來負責法院內部的各種事務性管理。”取消審判庭，把庭長的行政管理職權從審判系統中剝離出去，庭長成為辦案法官，專注審判，其行政管理事務完全可以交由行政部門來負責。其次，取消審判庭，可以強化行政管理的職能。在法院資源相對匱乏，法院權威地位不夠的現實條件下，應當進一步強化法院行政管理和保障。誠如譚世貴教授所言，改造審判庭，“不是使其非行政化，而是使其行政化”。取消審判庭，原來由庭長行使的行政管理職責剝離給專門的行政部門。在法院內部，所有的行政管理工作圍繞審判需要展開，以保障審判工作有效運行為目標；在法院外部，建立法院保障的法律制度，強化法院的經費保障、物資裝備、法官的職業保障等等。

(三)實現審判資源的優化配置

如何優化配置審判資源，也是去行政化改革的一項重要內容。當前以三大訴訟法為依據設置審判庭具有一定的合理性，但由此帶來的忙閑不均、案件隨意調整、資源流動受阻等問題，已經成為制約審判效率的瓶頸問題。從管理學的角度來看，增加管理層級必然影響決策效率，而且容易導致管理職能發生異化。在現行的法院管理體制下，審判庭的設置關系到庭長、副庭長的領導職數以及相應的非領導職數，也是法院增加干部職數的有力途徑，實踐中有的法院就致力于通過增設諸如家事糾紛專業審判庭、少年審判庭、知識產權審判庭等等，達到增加職數的目的。很顯然，我們不可能以糾紛的法律關系、刑法分則的罪名等法律條文為依據設置審判庭，而且司法實踐中以審判庭為依據劃分案件的規則已被突破殆盡。因此，除了有必要以三大訴訟法作區分外，完全可以以合議庭為單位分配審判事務，這不僅有利于減少案件的管理層級，更重要的是，可以打破審判庭對審判資源的條塊分割，有利于實現整體審判資源的優化重組。在取消審判庭之后，可將審判資源劃分為法官、法官助理、審判輔助人員等類別，建立更加靈活的審判組合模式，通過明確的職責分工，把法官從繁雜的事務性工作中解脫出來，專司案件的裁判決定權，其他成員依職責圍繞法官開展工作，既有利于保障案件質量，也有利于提高辦案的效率，還有利于落實審判責任，真正實現權責一致。同時，在審判事務分配方面，應該改進當前審判管理模式，建立法官自治性質的法官委員會，由法官委員會對審判事務進行分配，以解決決策脫離審判規律的問題。

四、技術保障：完善法官負責制建議

面對審判權運行的現實困境，在取消審判庭，建立法官負責制總體改革設計的基礎上，有必要結合更加微觀的操作實際，從以下幾個方面予以改革和完善，使改革設計的目的得到保障落實。

(一)建立開放型合議制

從福田法院和橫琴法院兩種具有代表性的改革模式來看，弱化審判庭或取消審判庭，由審判長或專職法官行使審判權和對辦案團隊的審判管理權，存在審判長或專職法官演變成為新的行政官僚的潛在風險，容易回到行政化的老路。筆者從國外一些大案要案通過抽簽決定承辦法官的做法中受到啟發，為了彌補這個制度缺陷，應該對合議制進行進一步改造，建立合議庭隨機組成的工作模式，使合議庭的組成不固定化。具體而言，在法院內部選任審判長，賦予一部分資深法官以審判長的資格，建立審判長名冊，在案件需要合議審理時，從審判長名冊中抽選案件審判長，與主審法官、其他法官或陪審員共同組成合議庭。合議庭因案而設，加大合議庭成員之間的監督制約力度，明確合議庭成員在認定事實、適用法律、作出裁判、文書制作等各個環節的共同責任，從而進一步改變合議庭內部的行政化管理模式。此外，如何有效地發揮合議庭成員之間相互監督制約的作用，健全評議的功能，達到合議制度的目的，僅僅通過取消審判庭減少長官意識干擾，并不能完全解決長期以來合議流于形式的問題。因此，有必要對合議規則和合議意見的使用作出改革：一是審判長主持評議，應事先設定案件事實、適用法律的爭議焦點，使合議庭成員為圍繞爭議焦點充分闡述意見，合議庭成員陳述意見應遵循資歷淺的先發言——資歷相同的年少者先發言——最后審判長發言的順序原則，確保各種意見得到充分表達。二是除了合議庭成員的意見應記錄在案、在裁判確定之前應該嚴守秘密外，應規定合議筆錄在宣判后公開，允許案件當事人、訴訟代理人、辯護人在案件宣判后查閱合議意見，以此來督促合議庭成員更加謹慎、更加負責的行使權力。

(二)建立法院員額制度和法官任職保障機制

“有責無權”和“有權無責”一樣都是權力運行的異常狀態，在不斷強調主審法官、合議庭負責的邏輯下，沒有對法官工作和職業發展加以保障，就談不上審判責任的落實。當前，我國法官多，審判輔助力量不足，法官工作只是審判流程的一個環節，法官作用沒有得到有效的保障，不利于法官職業的良性發展。目前，我國法官人數約19.6萬名，萬人均有法官數1.45名；美國約有886名聯邦法官和2.7萬名州法官，萬人均有州法官數0.86名；我國臺灣地區法官人數2005名，萬人均法官數為0.86名。但是，我國法官與其他工作人員的比例是1.36：1，這個比例在意大利是1：3.8，在法國是1：2.7。在英國，專業法官與司法輔助人員的比例大致是1：9.8，我國臺灣地區法官與法官助理、書記官的比例是1：0.9：1.5。[10]為此，要建立法官員額制度，提高法官的任職門檻，并為法官配備助手，使其專門負責核心的裁判工作，使法官逐步成為職業化、精英化的群體。在法官員額化的基礎上，還要強化對法官職業的保障。

(三)建立有限型審判委員會

首先，要壓縮審判委員會討論案件的范圍，設定更加嚴格的條件，建立提交審判委員會討論案件的過濾和分流機制，不能所有的案件都可以提交審委會，也不能由院長、副院長自行決定提交。其次，要限定審判委員會討論事項的范圍，應該限定審判委員會只討論案件的法律適用問題，對事實有爭議的應該返回合議庭再行調查，守住審判委員會討論事項的邊界。第三，應允許當事人通過一定的方式參與審判委員會運作，對于提交審判委員會討論決定的案件，應將擬討論決定的事項、審判委員會委員名單、召開會議的時間等提前告知當事人，當事人有權申請審判委員會委員回避，有權提交辯論意見。第四，將審判委員會最終決議及形成的理由載入裁判文書進行公開，并參照上述合議筆錄公示的做法，帶裁判宣告后允許當事人及其他訴訟參與人查閱。第五，要加大審判委員會委員審理重大復雜疑難案件的比例，并推行由審判委員會委員組成合議庭審理案件的工作機制，在對重大復雜疑難案件審慎處理的同時為其他法官作出示范指導。

五、結語

本文從法院科層制組織模式入手，選擇“取消審判庭”作為審判權運行機制改革的突破口，希望以此開啟司法體制改革的連鎖反應，實現從一塊“石頭”的搬動演變為整個“城堡”的重塑。盡管論文所述的只是司法去行政化改革宏觀主題的一個層面，但相關的研究結論和完善建議來自身邊耳聞目睹的改革實踐，希望能對將來法院組織制度的改革完善有所助益。