淺析我國勞動(dòng)監(jiān)察制度的不足與完善

南海新

南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816

一、勞動(dòng)監(jiān)察制度概念及特征

勞動(dòng)監(jiān)察是授權(quán)勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)以國家的名義對(duì)用人單位貫徹執(zhí)行勞動(dòng)和社會(huì)保障法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行強(qiáng)制性的監(jiān)督檢查，以糾正違法行為，保證各項(xiàng)勞動(dòng)法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施。①通過分析這一概念，我們可以得出，勞動(dòng)監(jiān)察制度具有法定性、強(qiáng)制性、專門性等特性。勞動(dòng)監(jiān)察的法定性體現(xiàn)為法定的監(jiān)察主體依據(jù)法定的監(jiān)察規(guī)則進(jìn)行法定的監(jiān)察活動(dòng)，監(jiān)察主體不可超越職權(quán)范圍進(jìn)行監(jiān)察，否則將受到相應(yīng)的處分；專門性體現(xiàn)在勞動(dòng)監(jiān)察的主體是專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察人員是專門的勞動(dòng)保障監(jiān)察員，其他機(jī)構(gòu)或者人員要想從事監(jiān)察活動(dòng)必須經(jīng)法定的授權(quán)或委托方可；強(qiáng)制性體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動(dòng)是政府的行政行為，其作出的決定具有國家強(qiáng)制力，被監(jiān)察的對(duì)象必須執(zhí)行。

二、我國勞動(dòng)監(jiān)察制度的不足

(一)勞動(dòng)監(jiān)察立法方面存在的問題

1.立法內(nèi)容粗糙，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》法律位階較低

勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹實(shí)施<勞動(dòng)法>的意見》中指出：《勞動(dòng)法》作為勞動(dòng)法律體系中的基本法，要使其規(guī)定的各項(xiàng)基本原則得到很好的貫徹執(zhí)行，還需要制定與之配套的單項(xiàng)法律和法規(guī)，形成完善的勞動(dòng)法律體系。但是，就我國目前的立法而言，《勞動(dòng)法》對(duì)于勞動(dòng)監(jiān)察方面的規(guī)定過于粗糙和原則化，缺乏可實(shí)施性。《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》雖對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，但因其屬國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，效力低于國家層面的法律，不利于我國勞動(dòng)監(jiān)察法律體系的建設(shè)和發(fā)展。

2.勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)無行政強(qiáng)制措施權(quán)

依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，勞動(dòng)監(jiān)察的任務(wù)是對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)保障法律、法規(guī)等的情況予以監(jiān)督檢查，對(duì)于違反相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的用人單位，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)作出制止、責(zé)令改正等行政處罰。但是，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)無行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，如扣押和凍結(jié)。這容易出現(xiàn)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出相應(yīng)的行政處罰后，用人單位拒不履行或履行不全面的情形發(fā)生。當(dāng)出現(xiàn)這些情形時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)只能在履行期限屆滿后向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但在司法實(shí)踐中常常出現(xiàn)用人單位為逃避履行行政處罰而在履行期間內(nèi)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或銷毀有關(guān)賬目等情形，此時(shí)因舉證存在難度，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)就算申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行也無濟(jì)于事，此時(shí)的行政處罰往往只能是一紙空文，無任何實(shí)際效力。

3.勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁的受案范圍存有重合

解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的途徑有很多種，其中包括勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁，作為不同性質(zhì)的救濟(jì)途徑，二者之間的受案范圍卻存有重合之處，這使得勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法工作不能夠很好地開展。如前文所述，勞動(dòng)監(jiān)察是勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國家對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)保障法律、法規(guī)的情形予以監(jiān)督檢查，故其具有強(qiáng)制性和行政性，帶有公法特征。而勞動(dòng)仲裁作為司法救濟(jì)途徑，遵循不告不理原則，帶有私法特征。兩種救濟(jì)途徑各有其優(yōu)勢(shì)，勞動(dòng)者可以擇其一也可以同時(shí)選擇這兩種途徑來解決勞動(dòng)糾紛。但在司法實(shí)踐中，因兩種方式的受案范圍存在重合，使得勞動(dòng)者在尋求救濟(jì)時(shí)常常出現(xiàn)糾紛解決機(jī)關(guān)互相推諉扯皮的現(xiàn)象，勞動(dòng)者面臨救助無門的困境，或者出現(xiàn)兩機(jī)關(guān)同時(shí)受理了糾紛并分別作出了處理決定。若兩機(jī)關(guān)作出了相同的處理決定，那么這就間接的浪費(fèi)了行政與司法資源，若二者作出了不同的處理決定，那么會(huì)嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的威嚴(yán)，不利于保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益。

(二)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法方面存在的問題

1.執(zhí)法方式落后

依據(jù)條例的的規(guī)定，勞動(dòng)監(jiān)察部門執(zhí)法方式主要包括巡視監(jiān)察、書面審查接受舉報(bào)、投訴以及專項(xiàng)監(jiān)察。在上述的監(jiān)察方式中，巡視監(jiān)察是監(jiān)察的主要方式，但在司法實(shí)踐中，該種方式的監(jiān)察更多的是流于形式，執(zhí)法效率不強(qiáng)；書面審查雖然要求用人單位將所需材料提交給勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，但更多的是一種形式化的方式，用人單位常常會(huì)將虛假的材料提交給勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)以應(yīng)付勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的檢查；舉報(bào)、投訴是勞動(dòng)者使用比較多的救濟(jì)途徑，但是在實(shí)踐操作中存在舉報(bào)投訴渠道不暢通的情形，這種渠道的不暢通也使得勞動(dòng)者的維權(quán)之路變得異常艱辛；專項(xiàng)監(jiān)察是我國比較特殊的一種監(jiān)察方式，但該種監(jiān)察方式僅適合在短期內(nèi)適用，而且對(duì)人力、物力要求較高，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。這些執(zhí)法方面存在的問題嚴(yán)重制約著勞動(dòng)監(jiān)察制度發(fā)揮其本身應(yīng)有的作用，我們需推陳出新，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，提高勞動(dòng)監(jiān)察的效率。

2.勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)滯后

根據(jù)人社部最新的資料顯示，我國勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專職勞動(dòng)保障監(jiān)察員數(shù)量較前幾年有所增加。但是這種人員和機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)速度明顯趕不上同期用人單位數(shù)量增長(zhǎng)速度，使得在實(shí)務(wù)操作中，勞動(dòng)監(jiān)察員普遍處在超負(fù)荷的工作當(dāng)中。目前，為了緩解勞動(dòng)監(jiān)察員超負(fù)荷的工作狀態(tài)，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)通常是向社會(huì)招聘兼職勞動(dòng)監(jiān)察員，但這些兼職監(jiān)察員往往沒有受過專業(yè)的培訓(xùn)，缺乏專業(yè)的知識(shí)和技能，業(yè)務(wù)能力相較于專職保障監(jiān)察員而言較差，且因?yàn)槭瞧赣弥疲瑒趧?dòng)關(guān)系即存在不穩(wěn)定性，故采用此種方法也是不能很好的緩解執(zhí)法壓力大的問題，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)已迫在眉睫。

三、完善措施

(一)立法方面完善

1.提高立法層級(jí)，制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》

目前我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度實(shí)施難以發(fā)揮其預(yù)定作用的一個(gè)關(guān)鍵因素就是《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》效力較低。提升勞動(dòng)保障監(jiān)察立法的效力層級(jí)，適時(shí)將行政法規(guī)升格為法律，不僅是一個(gè)形式變更的問題，更重要的是，通過形式變更使勞動(dòng)法律體系更加完備和合理的同時(shí)，為勞動(dòng)法律的實(shí)施創(chuàng)造更有利的制度環(huán)境，提供更有效的制度保障。②故為了勞動(dòng)監(jiān)察制度能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，需要提高立法層級(jí)，制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》。并且因我國勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)無查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施權(quán)，雖然可以修改《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》賦予勞動(dòng)檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)，但凍結(jié)是法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》無權(quán)賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)該權(quán)利，這在一定程度上也影響了勞動(dòng)監(jiān)察工作的效率。故制定《勞動(dòng)監(jiān)察法》符合現(xiàn)實(shí)的需要。

2.明確勞動(dòng)保障監(jiān)察的范圍

在確定勞動(dòng)保障監(jiān)察的范圍前，我們首先得定位勞動(dòng)監(jiān)察的功能。勞動(dòng)監(jiān)察不僅是一種事后救濟(jì)途徑，它更是一種事前預(yù)防的途徑，我們應(yīng)該將它的功能定位在事前預(yù)防而非事后救濟(jì)，故對(duì)于因勞動(dòng)合同而引發(fā)的勞動(dòng)糾紛，應(yīng)當(dāng)屬于勞動(dòng)仲裁的受案范圍而非勞動(dòng)監(jiān)察的受案范圍，勞動(dòng)監(jiān)察的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)法和強(qiáng)制性規(guī)定的執(zhí)行情況予以監(jiān)督檢查。但這并不是說將勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁這兩種救濟(jì)方式割裂，我們應(yīng)當(dāng)建立一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體而言，在勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)受理案件之前，應(yīng)當(dāng)事先調(diào)查該案是否屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，若不屬于應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)立案，屬于的話應(yīng)當(dāng)告知?jiǎng)趧?dòng)者向勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)；若事前無法查清是否屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的，應(yīng)當(dāng)予以立案，立案以后查明屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件或包含勞動(dòng)爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)通知并取得當(dāng)事人的同意并將案件移送給勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)予以審理，若當(dāng)事人不同意移送案件的，則做撤案處理并告知當(dāng)事人向勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。同理，若勞動(dòng)者向勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，若案件包含勞動(dòng)爭(zhēng)議的，勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案，若不包含，則應(yīng)當(dāng)通知并征得當(dāng)事人同意并將案件移送給勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)，當(dāng)事人若不同意移送案件的，則應(yīng)當(dāng)做撤案處理并告知當(dāng)事人向勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。

(二)執(zhí)法方面完善

1.推行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)察

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的勞動(dòng)監(jiān)察方式已經(jīng)不具有優(yōu)勢(shì)，需要對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察方式進(jìn)行創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)和信息化時(shí)代的到來給勞動(dòng)監(jiān)察方式創(chuàng)新提供了導(dǎo)向，即推行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)察。那何為網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管呢？本文將其概括為勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)首先將本區(qū)域內(nèi)的所有用人單位的基本情況如職工人數(shù)、勞動(dòng)合同簽訂等進(jìn)行采集并進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，然后通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，將該數(shù)據(jù)錄入到勞動(dòng)保障監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)，該系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具有信息共享、統(tǒng)計(jì)分析、預(yù)警提醒的功能。對(duì)于各用人單位的數(shù)據(jù)，若在短期內(nèi)發(fā)生重大變化或波動(dòng)幅度較大，系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行提醒，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在獲取提醒后應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)該用人單位進(jìn)行勞動(dòng)監(jiān)察，查明原因，為以后系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析提供依據(jù)。

推行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管不僅僅只是建立一個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，還需要建立一個(gè)案件受理和投訴舉報(bào)平臺(tái)。案件受理平臺(tái)是指勞動(dòng)者可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)申請(qǐng)勞動(dòng)監(jiān)察并提交電子材料，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)需對(duì)勞動(dòng)者所提供的材料進(jìn)行審查后決定是否受理，并最終以電子郵件的方式向勞動(dòng)者通知案件受理結(jié)果；案件投訴舉報(bào)平臺(tái)是指勞動(dòng)者通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的違法行為進(jìn)行投訴舉報(bào)并提交相關(guān)電子材料，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在接受相關(guān)舉報(bào)和投訴后應(yīng)當(dāng)立即調(diào)查并將結(jié)果通知給勞動(dòng)者。這種網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)管方式便于勞動(dòng)監(jiān)察工作的開展，也有利于及時(shí)的保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益。

2.勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)

在勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法過程中，除了需要有全面的法律法規(guī)予以支持外，還必須要有一支高水平的勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍。高水平的勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍必須是一支熟悉勞動(dòng)監(jiān)察業(yè)務(wù)和程序的隊(duì)伍，是一支熟練勞動(dòng)法律法規(guī)、秉公辦事的隊(duì)伍，所以對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察員要進(jìn)行嚴(yán)格篩選。在招錄勞動(dòng)監(jiān)察員時(shí)應(yīng)采用筆試加面試的考試方式，考試通過后取得全國統(tǒng)一的勞動(dòng)監(jiān)察員資格方可進(jìn)入勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作。但目前我國勞動(dòng)監(jiān)察存在一個(gè)較嚴(yán)重的問題便是勞動(dòng)監(jiān)察員的數(shù)量與工作量成反比，勞動(dòng)監(jiān)察員處于超負(fù)荷的工作狀態(tài)，較高的準(zhǔn)入門檻可能會(huì)使該問題更為嚴(yán)重。針對(duì)這一問題，第一就是明確勞動(dòng)監(jiān)察的范圍，將其限定于對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)法和強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督檢查，第二就是利用好增加的編制，吸引更多的人員報(bào)名參加，以便更好的引入專業(yè)人士進(jìn)入勞動(dòng)監(jiān)察系統(tǒng)。

在工作過程中，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)還要對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察員展開定期的培訓(xùn)，讓勞動(dòng)監(jiān)察員掌握最新政策與法律，提升勞動(dòng)監(jiān)察員的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力，在培訓(xùn)結(jié)束后要進(jìn)行考核，對(duì)考核不通過者應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)木妫瑢?duì)考核三次不通過者可以做出記大過的決定。采用這種考核方式更能激發(fā)勞動(dòng)監(jiān)察員的工作激情，提高勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法的效率。

[ 注 釋 ]

①黎建飛.勞動(dòng)與社會(huì)保障法教程[M].中國人民大學(xué)出版社，2010：285.

②李進(jìn)東.勞動(dòng)監(jiān)察何時(shí)才能走出困境[J].中國工人，2012(3).