試論國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中存在問(wèn)題及其法律建議

陳浩浩 王育才

西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100

作為國(guó)際上最受歡迎的自然保護(hù)形式之一，國(guó)家公園在一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展中相對(duì)完善，它更好地處理了發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，成為世界自然保護(hù)的典范。黨的十八屆三中全會(huì)提出要加快生態(tài)文明建設(shè)，提出建立國(guó)家公園體系，這表明國(guó)家公園體系建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始集中實(shí)施，作為中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)重要舉措[1]。隨著國(guó)家公園系統(tǒng)試點(diǎn)和體制改革的推進(jìn)，由于我國(guó)國(guó)家公園法律制度的缺失已經(jīng)成為阻礙國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展，如何為國(guó)家公園設(shè)立和管理提供有效的法治保障已成為當(dāng)前一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。

一、國(guó)家公園的涵義

“國(guó)家公園”的概念起源于美國(guó)，興起于美國(guó)早期自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)。1872年建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石公園，它在實(shí)踐中取得了顯著成果，已經(jīng)為世界其他國(guó)家的自然保護(hù)提供了很好的范例。但是，中國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)仍處于試點(diǎn)階段，中國(guó)對(duì)國(guó)家公園沒(méi)有相關(guān)的法律定義，這樣就容易影響相關(guān)研究的進(jìn)展，在研究和探索其他國(guó)家國(guó)家公園建設(shè)理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情和實(shí)際工作，應(yīng)提出符合中國(guó)實(shí)際的國(guó)家公園的定義：國(guó)家公園由國(guó)家批準(zhǔn)，設(shè)立和管理，以保護(hù)代表該國(guó)的自然和人文資源及其景觀，它結(jié)合了科研、教育、游憩等綜合功能，實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域的有效保護(hù)和合理利用[2]。

二、依法規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)的必要性

黨的十八大以來(lái)，為了推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化適應(yīng)新時(shí)期中國(guó)發(fā)展需要，國(guó)家體制各方面都進(jìn)行了深刻的變革，為此中共中央全面推進(jìn)法治建設(shè)，提出了重大改革于法有據(jù)的基本要求。國(guó)家公園試點(diǎn)工作的開(kāi)展需要法律加以規(guī)制，但是，中國(guó)沒(méi)有完整的國(guó)家公園相關(guān)法律規(guī)范，這些法律規(guī)范的缺失必然導(dǎo)致國(guó)家公園建設(shè)的緩慢，它對(duì)保護(hù)自然資源和可以持續(xù)發(fā)展更加不利。相比之下，有著成熟國(guó)家公園建設(shè)的國(guó)家，特別是美國(guó)、日本、新西蘭和英國(guó)等國(guó)，可以從這些自然保護(hù)地的形成和發(fā)展歷程看出，其有關(guān)法律法規(guī)通常同步建立，這些規(guī)定為國(guó)家公園的持續(xù)健康的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)可靠的法律基礎(chǔ)和制度保障。

我國(guó)自然保護(hù)體系起步較晚，國(guó)家公園的發(fā)展建設(shè)也十分緩慢，更不用說(shuō)國(guó)家公園有關(guān)法律法規(guī)發(fā)展。雖然我國(guó)的保護(hù)地法律在數(shù)量上是驚人的，但受制于舊的行政體制和立法理念，以及分散立法的弊端，各部門(mén)利益糾纏不清，管理權(quán)上重疊，難以為國(guó)家公園的建設(shè)提供有效的法律支撐[3]。

三、我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程存在的問(wèn)題

(一)自然資源權(quán)屬不清

根據(jù)中國(guó)憲法有關(guān)規(guī)定，中國(guó)自然資源是國(guó)家所有制和集體所有制，這反映了中國(guó)社會(huì)主義公有制的基本制度。但是，在中國(guó)行使自然資源所有權(quán)的實(shí)際效果并不令人滿意。在實(shí)際運(yùn)作中，國(guó)有土地的行政管理權(quán)由縣級(jí)以上的政府部門(mén)行使，由于法律將所有權(quán)的內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng)，不同級(jí)別的政府行使權(quán)利時(shí)也較為模糊，實(shí)際情況是誰(shuí)占有誰(shuí)所有的情況，這造成了國(guó)家權(quán)力的架空。由于所有權(quán)不明確，必然會(huì)導(dǎo)致自然資源管理發(fā)展的混亂。一如我國(guó)秦嶺地區(qū)的違法建筑問(wèn)題。秦嶺是中國(guó)南北地理界限，它在國(guó)家生態(tài)安全、水源安全和文化建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。然而秦嶺違法建設(shè)這種破壞自然環(huán)境的情況卻時(shí)有發(fā)生，這已經(jīng)嚴(yán)重破壞了秦嶺生態(tài)環(huán)境，損害著全體國(guó)民的利益。這其中就涉及到土地資源的權(quán)屬問(wèn)題，一些不法企業(yè)打著投資村辦企業(yè)的名號(hào)，卻將流轉(zhuǎn)來(lái)的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。國(guó)家公園也一樣，由于土地權(quán)屬的不清，導(dǎo)致國(guó)家在國(guó)家公園的建設(shè)過(guò)程中遇到各種阻力，這天然的束縛將導(dǎo)致國(guó)家公園建設(shè)的緩慢。

(二)國(guó)家公園相關(guān)法律位階較低

在國(guó)家公園體系發(fā)展相對(duì)完善的國(guó)家，國(guó)家公園相關(guān)立法位階普遍比較高。例如，美國(guó)國(guó)家公園法律體系完善且具有較高的法律位階，由國(guó)家公園基本法，授權(quán)法，單行法，部門(mén)法規(guī)構(gòu)成美國(guó)的國(guó)家公園法律體系對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)運(yùn)行中能夠起到較好的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。與這些國(guó)家相比，中國(guó)國(guó)家公園的相關(guān)立法工作似乎相對(duì)滯后[4]。

在中國(guó)目前保護(hù)區(qū)的專(zhuān)門(mén)立法中，國(guó)家公園法缺失中央立法，最高法律效力層級(jí)的是地方國(guó)家公園法規(guī)，一些省份在國(guó)家公園的試點(diǎn)過(guò)程中開(kāi)展了地方性法規(guī)的立法實(shí)踐。例如，云南省、福建省、湖北省均已頒布或試行國(guó)家公園管理?xiàng)l例。由于法律位階較低，這些地方性法規(guī)很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)的有效指導(dǎo)。

(三)現(xiàn)行法律制度缺乏整體性

在我國(guó)立法早期階段，國(guó)家行政機(jī)關(guān)權(quán)力的實(shí)際行使在合法授權(quán)之前，經(jīng)常發(fā)生部門(mén)權(quán)益法律化。現(xiàn)行法律制度的形成更多的是涉及部門(mén)利益，“自然保護(hù)區(qū)條例”“風(fēng)景名勝區(qū)條例”“國(guó)家城市濕地公園管理辦法”“國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法”“國(guó)家濕地公園管理辦法”“水利風(fēng)景區(qū)管理辦法”等條例及辦法各自成體例，立法缺乏整體性。

其次，從現(xiàn)行的中國(guó)國(guó)家公園相關(guān)的法律規(guī)范中來(lái)看，其立法目的與國(guó)家公園的建設(shè)理念不盡相同，這些法規(guī)在立法過(guò)程首要考慮的是管理和建設(shè)問(wèn)題，注重這些保護(hù)區(qū)給當(dāng)?shù)卣畮?lái)的經(jīng)濟(jì)利益，卻忽視了國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值，這與國(guó)家公園的設(shè)立初衷是相違背的。例如中國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例規(guī)定了保護(hù)區(qū)設(shè)立目標(biāo)：為了保護(hù)自然環(huán)境和自然資源。然而在實(shí)際施行過(guò)程中卻并非如此，地方政府往往顧及到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行一些開(kāi)礦或旅游活動(dòng)，這與國(guó)家公園的“嚴(yán)格保護(hù)”主義是不相適應(yīng)的。

(四)缺乏統(tǒng)一的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是一個(gè)規(guī)范的有機(jī)體，由一系列涉及國(guó)家公園等領(lǐng)域的具有內(nèi)在聯(lián)系的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范組成，它是國(guó)家公園體系的基礎(chǔ)，也是國(guó)家指導(dǎo)國(guó)家公園具體實(shí)踐的先決條件。目前，我國(guó)雖然在保護(hù)地建設(shè)與管理方面取得了卓著的成就，但是由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致實(shí)際操作中出現(xiàn)一些不科學(xué)現(xiàn)象，如有些自然保護(hù)地為了爭(zhēng)取更多的支持，出現(xiàn)了“一地多牌”的情況，這些保護(hù)地的重復(fù)設(shè)立必將導(dǎo)致基層管理人員疲于應(yīng)付，難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)的有效管理。

四、完善我國(guó)國(guó)家公園法律制度的建議

(一)建立完整的國(guó)家公園法規(guī)體系

國(guó)家公園發(fā)展較好的國(guó)家，現(xiàn)在都已經(jīng)建立了比較完整的國(guó)家公園法律體系，沒(méi)有區(qū)塊管理的情況。例如，美國(guó)國(guó)家公園的保護(hù)和管理都在一個(gè)個(gè)較為完善的法律制度體系下完成的，美國(guó)的國(guó)家公園保護(hù)和管理的理念非常先進(jìn)，實(shí)行“一區(qū)一法制度”即美國(guó)的每一個(gè)國(guó)家公園都有它單獨(dú)的法律規(guī)范來(lái)管理。因此，建立和統(tǒng)一國(guó)家公園的法律制度能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家公園的有效管理和保護(hù)，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和合理利用[5]。

(二)制定較高層次的國(guó)家公園法

從立法層面來(lái)看，國(guó)家公園發(fā)展較為完善的國(guó)家普遍建立了較高層次的法律立法。每個(gè)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家公園保護(hù)和管理在國(guó)家一級(jí)都有立法保障。例如，美國(guó)在立法層級(jí)上非常具有代表性，自1872年以來(lái)美國(guó)建立了龐大的國(guó)家公園法律體系，其中立法層級(jí)最高的當(dāng)屬是國(guó)家公園管理局組織法，立法層級(jí)僅次于憲法。因此，建立高位階的法律，健全國(guó)家公園法律制度體系，是試點(diǎn)推廣和國(guó)家公園全面建設(shè)的重要基礎(chǔ)性保障。

(三)發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃的管控作用

各國(guó)國(guó)家公園的管理經(jīng)驗(yàn)表明，制定發(fā)展規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園有效管理的有效方式之一。大部分國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家公園土地權(quán)屬多樣化，有些國(guó)家同我國(guó)情況還比較類(lèi)似，有些國(guó)家在這方面存在的基本困難比我國(guó)還要大，但為了解決這些矛盾，發(fā)達(dá)國(guó)家一般通過(guò)規(guī)劃來(lái)加強(qiáng)國(guó)土空間的管控，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園體制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，提升規(guī)劃的法律地位，強(qiáng)化國(guó)家公園規(guī)劃的權(quán)威性，嚴(yán)肅性和執(zhí)行力，有利于協(xié)調(diào)解決國(guó)家公園發(fā)展過(guò)程中存在的矛盾。實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)嚴(yán)格保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

(四)完善公眾參與機(jī)制

國(guó)家公園的設(shè)立一般都會(huì)限制公園區(qū)域內(nèi)原著居民的生活生產(chǎn)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)主義下的公園建設(shè)將會(huì)影響地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。具有成熟國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般通過(guò)法律來(lái)明確公眾參與程序，并讓他們有機(jī)會(huì)參與公園政策，管理規(guī)劃和保護(hù)監(jiān)督等相關(guān)事宜，反應(yīng)自身需求，鼓勵(lì)公眾參與國(guó)家公園的管理。因此，為了更好的保護(hù)公民的合法權(quán)利，使國(guó)家公園融入到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中去，減少民眾的阻力。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)明確公眾參與國(guó)家公園建設(shè)的過(guò)程，促進(jìn)國(guó)家公園的健康可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

作為一種保護(hù)自然資源的新興方式，國(guó)家公園在中國(guó)仍處于探索期。由于研究的滯后性，國(guó)家公園在中國(guó)的發(fā)展還存在諸多的不適應(yīng)，與我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)定還一些沖突。文章分析了國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出解決我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)面臨困境的建議。由于筆者的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)水平的限制，有些建議還有待進(jìn)一步論證。但是可以預(yù)見(jiàn)的是，中國(guó)完整的國(guó)家公園法律制度將在在不久的未來(lái)，成為我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展助力，在我國(guó)自然資源保護(hù)中起到關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。