論“異地為官”對縣鄉治理的影響
——讀《一個村莊里的中國》

張明輝 孫亦馨

1.山東中醫藥大學，山東 濟南 250355；2.齊魯工業大學，山東 濟南 250353

異地為官制度即通常所說的地域回避制度，官員不能在自己的出生地做官，而是要去家鄉以外的地方開始自己的仕途。這種不得在原籍擔任官職，不得在同一地久任官職的流官制度，在中國已有兩千多年的歷史。熊培云在《一個村莊里的中國》中稱這種“本地為民，異地為官”的制度為中國的第五大發明，可見其對職官制度的發展影響之深之遠。

一、從古到今的異地為官制度

西漢漢武帝劉徹意識到異地為官對于維護中央集權，鞏固統治有著重要意義，東漢桓帝時期關于任官回避的成文法規“三互法”規定官員不得在自己夫人的娘家做官，也不允許兩地官員互換地點做官。宋代回避制度被細分為籍貫回避、親屬回避、職務回避和親屬回避四類。明初，朱元璋規定南方人要去北方做官，北方人要去南方做官。清朝康熙時在“不得官本省”的基礎上又規定官員也不得在距籍貫五百里以內的地點任職；乾隆時甚至連祖籍也要回避。

地域回避制度作為一項已有千年歷史的人事制度，到了如今的社會主義社會，仍是公務員管理的一項重要制度。從1996年只規定公務回避和任職回避，到我國現行的《公務員法》第69條規定：公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。也就是說縣鄉級機關的領導人員，不得在自己的籍貫擔任職務，也不能在同一地點任職較長時間，可見我國現行公務員制度深受傳統影響。

二、異地為官對縣、鄉治理的益處

雖然異地為官制度在當今社會頗受爭議，但并不能完全否認該制度對縣、鄉治理存在一定的積極作用。

(一)減少在熟人社會中的人情關系束縛

在人情社會，無論官員還是百姓，都會在生活或工作的過程中結交對自己今后發展有利的對象，形成“能力互補”，以便于給予自己幫助。而在縣、鄉這些基層單位，由于管理范圍較小，管理人員較少，管理工作較為細致具體，若由本地人擔任縣、鄉主要領導人，其被這種“剪不斷，理還亂”的“人情網”束縛的可能性會大大增加。而異地為官一定程度上減少了拉幫結派、為熟人謀私利，官員成為個別人“保護傘”的可能。

(二)增強公務員自身能力，促進工作觀念轉變

本地人在本地做官由于對風土人情的過于熟悉，難免會形成思維定勢，固步自封，使基層建設工作很難再上新的臺階。而異地為官的官員不得不為了適應新環境而努力提高自身工作能力，積累新經驗以應對新問題。

(三)加強不同縣鄉間的交流，優勢互補

本地為官時間過長會造成官員目光狹隘，不了解外界信息，不能吸收更好的縣鄉建設經驗。異地為官，在帶來新的思維方式與治理措施的同時，也可以將本地治理的成功經驗推廣出去造福他鄉，各個縣、鄉優勢互補，打破既有的落后的工作格局，提升我國基層建設的整體水平。

(四)積累更多經驗，為今后仕途助力

異地為官制度使公務員隨著工作的調動，積累了豐富的工作經驗，對祖國大江南北的地情民情都有所了解，這對于立足全局制定合理的政策大有裨益，因此異地為官的官員今后無論是在中央擔任要職還是執政地方，其仕途都會受益于在各地任職的經驗。

三、異地為官對縣、鄉治理的弊端

當今社會對公務員實行異地為官制度，其主要目的是防止腐敗，但從目前我國現狀來看，對縣、鄉級主要領導人采取任用回避本籍制度是一項“需要檢討的制度”[1]。

(一)異地為官助長腐敗

封建社會時期，由于通訊、交通的閉塞，異地為官的確在扼制腐敗、防止地方勢力勾結、維護中央集權等方面起到了較明顯的作用，但隨著通訊和交通的發達，縣鄉異地為官制度起到的反腐作用越來越渺小。從近年來紀檢監察部門查處的縣、鄉主要官員的腐敗案件來看，絕大多數都是異地為官。由于通訊、網絡、交通的日益發展，即使相隔千里也不能使官員擺脫“人情網”的束縛，反而因出現多地官員“利益置換”的行為，使人際關系網絡更加錯綜復雜。許多腐敗官員甚至認為異地為官制度為貪腐提供了便利。“打一槍換一個地方，換換更安全[2]”。其次，異地任職缺少熟人的監督，缺少家庭的約束，使官員道德觀念有所松懈，也成為一些官員肆無忌憚胡作非為的重要原因之一。

(二)官員“短視行為”加重，難成大事

地域回避制度使官員任期較短且流動性大，從而導致官員的“短視行為”。初來乍到對任職地并不了解，無法直接正常開展工作。摸清狀況后，這些懷有“過客”心理的異地官員們卻又無心解決切實關乎百姓實際利益的問題，而是為了自己在任時的政績忙碌奔波，一旦任期滿，官員又去另一地點建設自己的“政績工程”。如熊培云所說，巡演一般的異地任職官員們，“第一年摸情況，第二年撈政績，第三年忙走人[2]”。

(三)異地任職加重財政負擔，增加行政成本

中國兩千多個縣，沒有幾個異地為官的官員是居家搬往任職地的，這些官員無處安家只得吃住在賓館，且每周都要由專車接送與家人團聚，有人稱這些異地為官者為“賓館干部”，又有人諷刺道“干部交流，浪費汽油[4]”。

(四)異地官員“水土不服”難以開展工作，甚至加劇縣鄉官場沖突

“空降兵”初來乍到，對任職地情況不甚了解，而且各地方言天壤之別，無疑加劇了兩地官員間和官民之間的交流障礙，人情不通、語言不通、文化差異都是造成工作難以開展的重要原因，短時間內難以實現對縣鄉的有效治理。對于本地干部來說，把本地事務的決策權拱手讓給對本地情況并不了解的外地干部并聽從其指揮和調遣，難免會產生心理上的抵觸情緒[5]。若是外地干部將在籍貫地實行但并不符合任職地實際的經驗移植到任職地，則更容易加劇干部和干群關系的緊張。

(五)異地為官易使外來官員權力被架空

雖然異地為官干部中不乏有抱負又有能力者，但在初任之時，由于自己人生地不熟，而本地官員又掌握當地大量社會資本和關系資本，因此必須依靠地方精英才能夠達成其對地方社會進行有效治理的目的[6]，于是必然會放權于本地官員。

(六)被調任者背井離鄉，無法全身心投入工作

異地為官制度割裂了官員們的親情、友情，使他們承受背井離鄉的痛楚，對官員來說，這種制度違背了“以人為本”的人性化管理原則，也忽視了人的情感需要。如果官員任職地點不能被官員接受，就會把心思放在如何在下一次崗位調整時被調至符合自己心意的縣、鄉上，這種身在曹營心在漢的心理，自然使干部無法全身心投入當地工作。

(七)異地為官使基層民主與地方自治大打折扣

由于我國民主選舉制度的要求，縣、鄉領導由縣、鄉人大代表間接選舉產生，但由于公務員地域回避制度，使本地官員喪失了競選本地職位的權利，人大代表也喪失了選擇自己了解和熟悉的本地官員的權利。“代表們不得不在‘無知’的前提下做出‘有限理性’的選擇[7]”，因而使選舉結果并不能體現人民的真正意愿，這就與“民主”二字背道而馳了。

四、改變異地為官，完善縣鄉治理

異地為官制度作為現行公務員法的重要內容，一時間難以改變，因此需要對此制度加以完善，以使其帶來的負面效應降到最低。

其一，要增強選民意志體現，歸根到底是要實行“競爭性選舉”，因此適當增加候選官員人數是不容忽視的措施，只有讓民主真正掌握在縣鄉百姓手中，才能增強官員的競爭意識，進一步培養官員的公仆意識和服務意識。

其二，要完善相關法律法規，細化對異地官員的任免程序，實行地域回避制度的同時加強對公務回避制度和任職回避制度的貫徹執行。同時建立健全監督機制，紀檢監察部門應認真履職，嚴厲打擊違法行為，讓人情風、關系網沒有可趁之機。

其三，公務員在外任職，與家人兩地分居時牽扯到住房、子女上學就業等問題，所以需要完善異地任職者配偶、子女隨調安置等制度[8]，只有這些制度真正做到了相互協調、流轉流暢，才能使異地官員工作態度更加積極，才能樹立視他鄉為故鄉的思想。

長期關注農村基層政權建設的學者于建嶸主張變地方行政官員地域回避為地方司法人員地域回避，行政權上不應異地為官，而司法權上則應異地為官，利用“異體監督”的政治智慧，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力機構和運行機制[3]”。此外，相對獨立輿論的異體監督也是保障人民民主權利的重要環節。

更重要的是，“對于一個現代國家而言，政治首長對轄區的身份認同是十分重要的，異地官員顯然做不到這一點[9]”。“改土歸流”要求候選人必須在選區內有程度不一的居住時限。相較于異地官員來說，本地官員更能代表和維護當地民眾的利益。“改流歸土”能夠使當地人民自己當家做主，讓縣、鄉地方的人民選出自己信任了解的行政主官。把選誰不選誰的權力還給老百姓，正是民主的核心內容[2]。由此觀之，從“異地為官”到“改流歸土”，將成為治理縣鄉、發展地方民主及的必經之路，在完成從人情社會向法治社會的轉型后，縣鄉公務員地域回避制度必將被公務員本土化制度取代。