審理涉行政協議行為案件與審理民事合同糾紛案件的區別

蔡小雪

2017年《行政訴訟法》第12條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議行為提起的訴訟。也就是說，行政機關作出的有關行政協議行為，屬于行政訴訟的受案范圍。行政協議又稱行政合同、行政契約，是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，與相對人經過協商一致訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政機關作出的行政協議中行為涉及到行政給付義務的較多，但也存在不涉及此類行政行為的行為。因行政協議是從民事合同演變而來，不少法官仍習慣用審理民事合同糾紛案件之思維審理涉行政協議行為案件，時常偏離了審理行政案件的方向，故此，本文重點從司法實踐的角度，談談審理涉行政協議行為案件與審理民事合同糾紛案件的區別。

一、行政協議與民事合同的辨別

行政協議，是指行政機關為了實現公共利益或者行政管理目標與公民、法人或者其他組織而簽訂的協議。民事合同，是指平等主體的兩者之間所簽訂的協議。它們之間主要有兩點不同：一是行政協議雙方的當事人法律地位處于不完全平等的地位。簽訂合同的行政機關一方，在行政協議中享有行政優益權。所謂“行政優益權”是指行政協議履行過程中，為了實現公共利益需要，行政機關一方享有對協議履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權。因此，在行政協議中行政機關處于主導地位，公民、法人或者其他組織處于相對的從屬地位。簽訂民事合同雙方當事人的法律地位是完全平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。二是簽訂協議的目的不同。行政協議是為了實現公共利益或者行政管理目標；民事合同是自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。判斷行政協議與民事合同，也正是從這兩點不同進行判斷。行政機關所簽訂的協議從目的上可以分為兩類：一類屬于行政協議。即行政機關處于主導地位，基于實現公共利益或者行政管理目標與公民、法人或者其他組織而簽訂的協議。行政相對人及其利害關系人對此類協議所引起行政機關作出的行為不服而提起訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。另一類屬于民事合同。行政機關與公民、法人或者其他組織完全處于平等主體的地位，不是基于實現公共利益或者行政管理目標，而是他們之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議，此類合同屬于民事合同。由此而生產的糾紛，則不屬于行政訴訟的受案范圍，但合同任何一方都可以向法院提起民事訴訟。例如，行政機關與物業公司簽訂的物業管理合同等等，就屬于民事合同，由此發生的糾紛，行政機關或者物業公司均可以提起民事訴訟。

二、審理行政協議行為案件與審理民事合同糾紛案件時審查對象和范圍不同

法院審理民事合同糾紛案件，是查清合同當事人之間所發生的設立、變更、終止民事權利義務關系糾紛的爭議事實，當事人訴訟請求中未提到的問題，法院不予以審查。在查清該事實的基礎上，依據民事法律規范作出判決。在行政協議中，行政機關享有行政優益權，處于主導地位，可以單方面簽訂、變更、撤銷行政協議或者拒絕履行協議。正因為如此，行政相對人及其利害關系人處于相對從屬地位，但為了充分保護他們的合法權益，《行政訴訟法》規定，他們對行政機關簽訂協議、不履行協議、變更或者解除協議等行為不服，可以依法提起行政訴訟。

對此，對于行政協議行為案件，在審查對象和范圍方面，與審理民事合同糾紛案件有明顯的不同。訴行政協議行為案件，法院審查的對象是行政機關簽訂協議、不履行協議、變更或者解除協議等行為，需要對行政機關是否具有協定簽訂、變更、撤銷、終止等行政協議行為的主體資格，作出的程序是否符合法定程序，適用法律規范是否正確，有無濫用職權、明顯不當等問題進行審查。對涉及不履行法定職責或義務問題的案件，還要審查行政機關是否履行了法律職責或義務。法院對被訴行政行為的合法性需要做出全面審查，不受訴訟請求的限制，關于被訴行政協議及其行為合法性的舉證責任仍由被告——行政機關承擔。這一點也是與審理民事合同糾紛案件的一大差別。

一般情況下，被訴的簽訂協議、不履行協議、變更或者解除協議等行為的依據是行政協議，因此，法院在審理此類案件時，要審查被訴行政行為與行政協議之間的關系，即被訴行政行為是依據行政協議的約定作出，還是依據相關法律規范作出的。如果依據行政協議作出的，要審查被訴行政行為是否符合協議的約定，同時還要審查行政協議是否符合相關法律規范的規定。如果被訴行政行為不是依據行政協議作出的，那么需要審查被訴行政行為是否符合相關法律規范規定。換言之，法院判決的對象是被訴的簽訂、變更、解除或者不履行協議等行為，判斷其是否合法同時亦需審查協議本身的合法性。如果依據協議約定的條款違法，依據協議約定條款作出的行為屬于違法；如果依據協議約定的條款合法，被訴行政行為不符合約定條款，被訴行為亦屬于違法。

三、司法實踐中認定行政協議與民事合同有效的條件并不完全相同

合同各方當事人通過協商達成一致所簽訂的民事協議，只要不違反法律禁止性規定或者符合特別規定之要求的，該協議就產生法律效力。協議各方當事人協商后達成一致所簽訂的行政協議，是該協議具有法律效力的前提條件。但是作為行政機關一方在協商中與對方當事人達成一致簽訂行政協議的同時，所達成的行政協議還須符合法律、法規及規章的授權。如果超出了法律、法規及規章的授權，按照行政法中的越權無效的理論，其簽訂的行政協議仍不具有法律效力。對此，有人提出異議，主張行政機關應當遵守誠實信用原則。基于此，行政機關與公民、法人或者其他組織協商一致簽訂的協議必須予以遵守。

筆者同樣認為，行政機關必須遵守誠實信用原則，但行政協議與民事合同在此問題上有兩點不同：

一是民事合同的各方當事人對其財產均具有所有權或者處分權，具有自由處分的權利，但簽訂行政協議的行政機關一方其簽訂行政協議的錢或物是國家的，只是受國家委托以出資人的身份與公民、法人或者其他組織簽訂行政協議，其法律地位為受委托人。因此，行政機關一方如果超出法律、法規及規章的授權，所簽訂的行政協議，按照行政法中的越權無效理論，行政機關簽訂的行政協議屬于無效。

二是民事合同是各方獨立的民事主體之間所簽訂的協議，該協議僅對合同的各方當事人之間具有約束力，不會影響到其他人的合法權益。行政協議表面上是行政機關與單個的公民、法人或者其他組織簽訂的協議，只對協議各方當事人具有法律效力，似乎與其他人無關。但客觀上，行政機關是為了實現公共利益、行政管理目標而與若干個公民、法人或者其他組織簽訂了大量的相類似的協議。行政機關超出法律、法規及規章的授權簽訂的行政協議有兩種情況：

一種是行政機關的工作人員與行政相對人惡意串通，騙取國家的錢財或者某種利益。對此種情況，不承認行政協議的效力，無論是民法界，還是行政法界均無異議。例如，某公司在征收前兩年，從法院拍賣中以每平方米680元的價格購得10000多平方米的建筑物，行政征收過程中，該公司與征收部門在未進行評估的情況下，以每平方米1萬元的標準，簽訂了征收補償協議。協議生效后，行政機關遲遲不履行。行政相對人訴至法院。在此類訴訟中，行政機關與行政相對人有惡意串通，但為了掩蓋真相，達到騙取國家財產的目的，往往行政相對人提起訴訟，在訴訟中，法院調解再次達成協議就將黑錢洗白。法院在審理此類案件中，各方當事人均不會向法院提供他們之間惡意串通的證據，有些法院為了結案，只要雙方達成協議，不經審查，就確認再次達成的協議有效，裁定準許撤訴。倘若法院沒有認真審查，就有可能為行政機關的工作人員與行政相對人之間的違法犯罪行為背書。因此，法院在審查行政協議大幅度超過法定標準的，不應承認其法律效力。

另一種情況是，因達不成協議，行政管理將會進入困境，為了解決個別人的問題，行政機關超出了法律、法規及規章的授權，以大幅度高過國家規定的標準與個別人達成協議。例如，在拆遷工作進入尾聲，個別釘子戶拒絕搬遷，為完成任務，行政機關按照釘子戶提出高出國家補償標準10倍的補償數額與拆遷戶簽訂了搬遷補償協議。如果法院承認該協議的法律效力，滿足了釘子戶的欲望，那么，對那些按照國家補助標準簽訂征收補償協議的人來說是極不公平的，也是對這些人的一種失信。如此解決一個“釘子戶”案件，有可能引發更多的已簽訂了房屋征收補償協議的人起訴或者上訪，使問題更加復雜化。這種處理方式與公平正義相悖，有違行政機關的誠實信用原則，同時更不利于社會的穩定。因此，此類案件訴到法院，法院不能承認此類協議的法律效力。

四、審理涉行政協議行為案件與審理民事合同糾紛案件適用法律有所區別

民事合同是平等主體之間就民事問題簽訂的協議，因此法院在審理有關民事合同爭議的案件時，適用合同法等相關的民事法律規范。行政協議雖是從民事合同中演變而來，但是簽訂的目的是為了公共利益或者行政管理目標，是行政機關通過協議的方式來實現行政管理。因此，我國法律、法規及規章中一般對有關實現公共利益或者行政管理目標方面的問題，作出了相應的法律、法規及規章予以特別規范。例如，國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《國有土地上房屋征收與補償條例》等等，就是對有關簽訂國有土地使用權出讓和轉讓、房屋征收補償協議等作出的具體規定。正因行政協議是行政管理的一種方式，我國的法律、法規及規章中多有這方面的具體規定，因此，法院在審理訴行政協議行為的案件，原則上應當適用行政法律規范，只有在行政法律規范沒有明確規定的情況下，參照民事法律規范。例如，蕪湖市人民政府在招標采購中發現中鐵上海工程局集團有限公司弄虛作假，違反招投標誠信制度，依據《投標誠信保證合同》的約定，蕪湖市人民政府決定不予返還中鐵上海工程局集團有限公司誠信保證金600萬元。《招投標法》第54條規定：“投標人以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標的，中標無效，給招標人造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。依法必須進行招標的項目的投標人有前款所列行為尚未構成犯罪的，處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其一年至三年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照。”此案之爭議行為屬于行政協議行為，根據該條的規定，蕪湖市人民政府對在招標采購中弄虛作假，尚不構成犯罪的行為，應當給予投標人中鐵上海工程局集團有限公司、該單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員罰款處罰等行政處罰。蕪湖市人民政府與中鐵上海工程局集團有限公司簽訂的《投標誠信保證合同》中約定，若發現投標人弄虛作假的，蕪湖市人民政府不返還600萬元投標誠信保證金。該約定的此項內容，違反了招投標法第54條的規定。據此，法院判決撤銷蕪湖市人民政府作出的不予返還中鐵上海工程局集團有限公司600萬元投標誠信保證金行為，并責令蕪湖市人民政府依法重新處理。

五、法院關于行政機關行使行政優益權之合法性審查

行政優益權在行政協議中主要表現為行政機關享有單方面變更、撤銷、解除、終結行政協議。行政協議行為中，行政機關行使行政優益權必須具備以下條件：

第一，法律、法規明確規定，發生某種情況，行政機關簽約后發現行政協議不符合或者部分不符合法定條件的，行政機關可以對行政協議行使行政優益權。例如，某市國土資源局認定，某公司超過土地使用權出讓合同約定的動工日期滿二年未動工開發，根據《城市房地產管理法》第26條①《城市房地產管理法》第26條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”的規定，決定無償收回土地使用權。 法院在審查此類行政行為的合法性時：一是要確認行政機關享有行政優益權的法律規范規定的條文及具體條件；二是審查行政機關認定的事實是否達到證明標準。若未達到證明標準應以主要證據不足予以撤銷，若達到證明標準，可以繼續進行下一步的審理；三是審查行政機關認定的事實與相關法律規范規定的條件是否相符；四是審查有無其他客觀原因影響行政相對人達不到法定條件的因素存在。綜合上述情況，才能確定行政機關行使行政優益權是否合法。此外，行政機關簽約后發現行政協議不符合或者部分不符合法定條件的，行政機關可以單方面變更、撤銷、解除、終止行政協議。對此類被訴行政行為的審查，可以參照上述方式進行審查。

第二，行政相對人采取欺詐、惡意串通等違法手段簽訂行政協議后被發現，行政機關有權對行政協議行使行政優益權。《合同法》第52條規定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”如果相關的行政法規中對該條中規定的上述情況沒有作出具體規定的，法院在審理此類案件中，可以參照該條的規定，判斷行政機關單方面作出的變更、撤銷、解除、終止行政協議的行為是否合法。例如，某縣房屋征收部門與被征收人周某簽訂補償協議后，發現周某提供的被征收房屋的產權證是偽造的，該房屋應當認定為違法建筑，依法不應當補償，在此種情況下，可以依法撤銷或者變更已簽訂的補償協議。

第三，因情勢變更，為了公共利益，行政機關對行政協議行使行政優益權。法院在審理被訴行政協議行為時，首先應當確認情勢變更是否客觀存在。如果客觀不存在情勢變更，該被訴行政協議行為使用行政優益權的條件就不存在，該行為必然是錯誤的，即可認定為違法。如果存在才有必要進入下一步的審理。所謂“情勢”是指，作為行政協議行為基礎或環境的一切客觀事實，包括政治，經濟、法律及商業上的種種客觀狀況，如國家政策、行政措施、現行法律規范的規定、物價、幣值，國內和國際市場運行狀況等等。所謂“變更”，乃指這種情勢在客觀上發生異常變動。這種變更可以是法律規范的修改、國家政策的變動、通貨膨脹、幣值貶值等；也可以非經濟因素的變動，如戰爭即導致的封鎖、禁運等。該事實是否構成情勢變更，應以是否導致行政協議成立的基礎喪失，是否導致當事人目的不能實現，以及是否造成對價關系障礙為判斷標準。而后應當審查是否為了公共利益。在判斷是否為了公共利益，必須要進行利益衡量。一般從以下幾個方面進行衡量：一是行使行政優益權是否是維護公共利益所必需。行使行政優益權是維護公共利益所必需的措施，是其合法的前提條件，缺少這一前提條件則屬于違法。二是行政機關為公共利益行使行政優益權所采取的措施，無其他更好的方式可替代。如果有更好的方式所替代，其合法性就會發生動搖。三是采取行政優益權的措施帶來的公共利益大于給相對方當事人的利益所造成的損害，反之則屬于違法；四是是否變更了與公共利益無關的條款。行政協議中所約定的條款很多，有些條款因情勢變更，影響到公共利益，有些對公共利益沒有任何影響。行政機關只能變更影響到公共利益的條款，對公共利益沒有影響的條款不得變更。五是行政機關行使行政優益權給對方當事人造成的經濟損失補償，應給予適當的補償，但此補償不應超過契約繼續存在情況下相對方預期可獲得利益。

這里需要說明三個問題：

（1）行政機關行使行政優益權將使得行政協議變更、撤銷、解除、終結等，作為協議相對方的公民、法人或者其他組織將可能起訴行政機關不履行行政協議義務。如果公民、法人或者其他組織同時訴行政機關行使行政優益權違法和不履行行政協議義務兩個行為的，應當對這兩個行政行為的合法性均進行全面審查；如果只訴不履行行政協議義務行為的，應對行政機關行使行政優益權行為有無重大明顯違法進行審查，對不履行行政協議義務行為的合法性全面審查。

（2）法院經審理認為行政機關行使行政優益權的行為違法，應當撤銷的，并不必然產生給付義務，還應審查行政協議所確定的義務是否合法。如果合法的，應當判決行政給付義務；如果不合法，還應根據具體情況予以判決。

（3）法院對民事裁判的裁判方式有駁回訴訟請求、判決無效、部分無效或判決履行民事合同約定的義務等。行政協議對簽訂、變更、撤銷、終止等行為，認定為合法的，雖也判決駁回訴訟請求，但不是針對行政協議，而是針對簽訂等行為。認定這些行為違法的，一般撤銷這些行為或宣告無效。不宜撤銷的，判決確認違法，讓被告采取補救措施；涉及行政給付的，可以適用變更判決。