PPP模式下公路工程造價(jià)的控制與管理

陳孝吉

四川省公路規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司 四川成都 610041

公路工程建設(shè)在經(jīng)營模式方面不斷創(chuàng)新，PPP模式能夠有效促進(jìn)公路工程多元化發(fā)展，在帶動社會企業(yè)經(jīng)營范疇擴(kuò)增、經(jīng)濟(jì)效益提升的同時，也能減輕政府部門的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但是在新的經(jīng)營發(fā)展模式下，公路工程造價(jià)方面與傳統(tǒng)模式之間存在較大的差異性，還需要對PPP模式下公路工程造價(jià)的控制與管理工作進(jìn)行全面分析和優(yōu)化，促進(jìn)PPP模式運(yùn)用的價(jià)值與優(yōu)勢發(fā)揮[1]。

1 PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)

在公路工程中，所謂的PPP融資模式，即為由政府和具有投資能力的民間企業(yè)以簽訂合同的形式來共同完成項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)。這樣原本由一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟诫p方，這一模式的出發(fā)點(diǎn)是確保參與合作的各方實(shí)現(xiàn)共贏。在PPP管理模式中，投資方是整個模式的主體，但在實(shí)際投資過程中，過度依賴項(xiàng)目投資方所提供的資金往往會拖慢工程進(jìn)度。因此，要想提升整個項(xiàng)目的扶持力度，則需將項(xiàng)目的預(yù)期收益和資產(chǎn)情況進(jìn)行匹配，以確保工程在工期允許的范圍之內(nèi)獲得最大收益。其主要的融資特點(diǎn)有以下幾種。

1.1 所需承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的時間延長

我國有關(guān)部門對PPP項(xiàng)目進(jìn)行了明確規(guī)定：凡參與PPP模式融資的合作方，需滿足合作期限最低值為10年的要求，而這一要求較之其他模式下的合作期限延長了5-7年。因此，從這一變化來看，該模式的融資雙方需承擔(dān)相對應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。隨著項(xiàng)目時間延長，投資方所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)會越來越大。

1.2 減輕了政府的財(cái)政壓力，使工程項(xiàng)目建設(shè)形成多元化格局

從傳統(tǒng)融資方式來看，政府是整個項(xiàng)目的核心；而PPP模式下，主體變成了參與融資的社會資本投資方。在傳統(tǒng)的融資模式中，政府需承擔(dān)工程項(xiàng)目建設(shè)的全部資金投入，這是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。但在PPP模式下，政府通過引進(jìn)社會投資人，共同承擔(dān)工程項(xiàng)目建設(shè)的融資，從而有效地控制了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。北京興延高速公路（現(xiàn)名為崇禮高速公路興延段）是全國首例通過公開招標(biāo)建設(shè)的高速公路PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目投資規(guī)模大，若按原有“政府資本金+債務(wù)性融資”的融資方式，政府需投入資本金130億元，而政府財(cái)政難以承擔(dān)，作為世園會重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一，項(xiàng)目建設(shè)的必要性不言而喻。正是在這樣的背景下，政府通過公開招標(biāo)方式，采用PPP模式，僅投入了36億元就撬動了約104億元的社會投資，極大地緩解了政府當(dāng)期的財(cái)政壓力[2]。

1.3 從對項(xiàng)目建設(shè)期工程質(zhì)量的重視程度上來看，這種融資模式所帶來的影響遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的融資模式

在項(xiàng)目融資過程中，社會資本參與的最終目的是在運(yùn)營期獲得可觀的利潤收入。因而，在建設(shè)過程中，必定會更為注重工程質(zhì)量，以減少因施工質(zhì)量引起的缺陷、返修投入，從節(jié)約成本方面努力達(dá)成企業(yè)的終極目標(biāo)。這樣一來，借助PPP模式可有效避免傳統(tǒng)融資模式帶來的質(zhì)量隱患，提高整個項(xiàng)目的質(zhì)量管理水平。

2 PPP模式運(yùn)作對公路建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)勢

①在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，其融資是有一定的標(biāo)準(zhǔn)的，是以政府部門扶持力度的大小來決定融資的標(biāo)準(zhǔn)，公路項(xiàng)目建設(shè)最終的掌權(quán)人還是政府部門，償還銀行貸款是項(xiàng)目后期收益的主要支出。政府部門對公路項(xiàng)目建設(shè)提出相關(guān)的要求，如：公路等級、質(zhì)量、運(yùn)營條件等，私營企業(yè)則根據(jù)相關(guān)的要求，來投入相應(yīng)的資金和相關(guān)的技術(shù)，由于政府部門專業(yè)技術(shù)人才匱乏，而私營企業(yè)的加入，正好可以彌補(bǔ)這一不足，兩者之間相互協(xié)作，相輔相成，共同為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。②在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，可以使更多的私營企業(yè)參與到公共項(xiàng)目的建設(shè)中，使政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，而工程建設(shè)的效率大大提高，工程資金也有了很好的保障，提高了經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。③在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，可以從根本上提高高速公路的服務(wù)質(zhì)量和水平。通過使用特殊經(jīng)營權(quán)，私營企業(yè)可以更好對高速公路進(jìn)行建設(shè)和管理，為使用者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，降低了維修的成本，更好的順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)時代發(fā)展的要求。與此同時，PPP模式應(yīng)用在公共建設(shè)項(xiàng)目中，是將盈利性和公益性有效的結(jié)合，更是提高了社會的滿意度[3]。

3 PPP模式下的公路工程造價(jià)控制與管理的現(xiàn)狀

3.1 工程造價(jià)控制與管理狀態(tài)無法滿足PPP模式需求

PPP模式作為新的經(jīng)營發(fā)展模式，對公路工程建設(shè)的各項(xiàng)管理工作均提出了新的要求，針對工程造價(jià)管理方面也是相同的，但是目前公路工程造價(jià)控制與管理的狀態(tài)存在很多弊端，與PPP模式有很多的不適用之處。工程造價(jià)是貫穿于公路工程全生命周期的，在工程準(zhǔn)備階段就需進(jìn)行整體工程造價(jià)方案規(guī)劃以及相關(guān)數(shù)據(jù)分析。首先，在工程規(guī)劃數(shù)據(jù)收集方面，由于PPP模式中包含政府與社會企業(yè)投資者，在工程規(guī)劃階段需對工程建設(shè)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集分析，從而對工程建設(shè)的可行性與價(jià)值性進(jìn)行分析，但是在這一方面缺乏有力的數(shù)據(jù)支撐，這對項(xiàng)目建設(shè)流程推進(jìn)有阻礙作用。

其次，私企在投資之前，需要對公路工程的各項(xiàng)價(jià)值數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和掌握，從而對投資方案進(jìn)行規(guī)劃與決策。要求各項(xiàng)價(jià)值數(shù)據(jù)要精準(zhǔn)、細(xì)致，但就目前公路工程建設(shè)方案中各項(xiàng)數(shù)據(jù)精細(xì)化狀態(tài)還無法充分滿足其模式運(yùn)用的需求。最后，實(shí)際工程造價(jià)管控方案規(guī)劃的依據(jù)是市場價(jià)格，但近些年市場波動性較大，工程造價(jià)所參照的數(shù)據(jù)有明顯的滯后性，致使工程造價(jià)管控方案容易與實(shí)際偏離，可行性受其影響。

3.2 工程利益單位數(shù)量多造價(jià)管控影響因素增加

在PPP模式下，公路工程建設(shè)的利益單位結(jié)構(gòu)增多，工程規(guī)劃設(shè)計(jì)需要參考的要求標(biāo)準(zhǔn)也就更加多元化，而各單位結(jié)構(gòu)所提出的規(guī)劃意見都是從自身利益角度出發(fā)的，如何協(xié)調(diào)各利益單位的意見，使各方利益均能得以保證是造價(jià)管控的重點(diǎn)與難點(diǎn)。而且工程利益單位數(shù)量增多后，影響造價(jià)管控方案的因素也就變多了，任何一方利益單位出現(xiàn)變動都會直接對造價(jià)方案產(chǎn)生影響[4]。

3.3 工程造價(jià)管控有效性不足，不穩(wěn)定因素未得到控制

首先，工程造價(jià)管控有效性不足，公路工程在各個階段運(yùn)行期間都會受外部、內(nèi)部等方面因素的影響，對這些影響因素進(jìn)行全面控制與其管控有效性有直接關(guān)聯(lián)。目前由于造價(jià)管理體系、制度、流程等方面存在不完善、創(chuàng)新性差等問題，導(dǎo)致工程造價(jià)管控工作沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，有效性不足。其次，如今政府政策、市場發(fā)展方面的不確定性因素較多，再加上工程造價(jià)管控執(zhí)行力不足，工程造價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也缺乏統(tǒng)一性，就使不穩(wěn)定因素未得到控制。

4 PPP模式下公路工程造價(jià)的控制與管理

4.1 PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

由于公路工程項(xiàng)目存在著施工周期比較長、涉及范圍廣等相關(guān)特點(diǎn)，這就進(jìn)一步加大項(xiàng)目在進(jìn)行造價(jià)管理中所具有的難度，因此在PPP的模式下，私人的投資者所關(guān)注的內(nèi)容則是為投資時候的收益，所以在這個時候?qū)ν顿Y進(jìn)行估算具有重要的內(nèi)容，建設(shè)方案制定中不僅需要滿足宏觀的政策要求，也是需要可以對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容進(jìn)行合理的調(diào)控。在此之外PPP模式之下的成本控制，要充分的去結(jié)合有關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)做好計(jì)算工作，保證工程的成本得到合理控制。

另外，在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，應(yīng)盡可能全面地對施工單位、建筑企業(yè)檢修財(cái)政評估，將一些不可控制的外在因素考慮在內(nèi)。如在施工過程中，由于出現(xiàn)一些突發(fā)狀況，導(dǎo)致建筑材料的價(jià)格意外高于原定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。加之政府補(bǔ)貼不到位、規(guī)劃欠合理，都會影響整個PPP項(xiàng)目的規(guī)劃進(jìn)程，從而導(dǎo)致整個土建工程的失敗。因此，在準(zhǔn)備階段就要盡量全面地對整個流程進(jìn)行評估，最大限度減少阻礙項(xiàng)目工程發(fā)展的因素。

4.2 PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段

公路工程在設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)該有效結(jié)合公路工程技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)、人為等相關(guān)一系列因素，只有這樣才能在一定程度上促進(jìn)項(xiàng)目在運(yùn)營時候的成本得到合理控制。目前因?yàn)橐徊糠值墓讽?xiàng)目沒有科學(xué)的做好設(shè)計(jì)以及實(shí)施階段的造價(jià)管控，同時項(xiàng)目的施工沒有得到創(chuàng)新，不管是設(shè)計(jì)方案或者是施工技術(shù)方面，對于完善性方面具有很高的要求，此外因?yàn)闆]有對項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)性做出科學(xué)的分析判斷，導(dǎo)致工程的后期目標(biāo)和前期設(shè)計(jì)存在比較大的出入。

4.3 PPP項(xiàng)目投標(biāo)階段

使用招標(biāo)的方式來確定與政府合作的投資方是PPP模式選取合作方時最主要的方式。招標(biāo)方在嚴(yán)密論證項(xiàng)目可行性的前提下，對前來應(yīng)標(biāo)的所有企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并尋找第三方專業(yè)人員對投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確評估，了解其公司情況。在對比分析后，選擇最合適的合作方，與之簽訂合作合同，并在合同上列明雙方所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。

4.4 PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段

（1）施工階段。在PPP模式下的公路施工中造價(jià)管控要從以下幾方面入手：其一，應(yīng)重視工程材料的科學(xué)管控，保障工程材料質(zhì)量，避免材料中摻雜劣質(zhì)材料，影響工程質(zhì)量，降低工程成本。其二，對施工現(xiàn)場進(jìn)行管控，保障工程施工質(zhì)量，降低其他因素對工程質(zhì)量、進(jìn)度、成本等的影響。其三，加強(qiáng)工程監(jiān)督，由專業(yè)部門進(jìn)行監(jiān)督，保障公路工程質(zhì)量與成本形成正比，保障工程質(zhì)量，降低公路工程成本，提高造價(jià)控制與管理水平。在PPP管理模式中，工程實(shí)施階段需具備的相關(guān)信息既包括項(xiàng)目施工方案，又包括工程造價(jià)等文檔清單。若相關(guān)管理部門沒有收到這一系列文件，則可能導(dǎo)致工程糾紛無法得到合理解決，影響整個工程的施工效果。在PPP項(xiàng)目施工階段中，由于施工單位和企業(yè)忽視對公路工程造價(jià)進(jìn)行科學(xué)的計(jì)劃分析，導(dǎo)致在施工過程中盲目追求速度而忽略整個工程的質(zhì)量，使工程質(zhì)量無法滿足要求。例如，在PPP項(xiàng)目模式管理中，相關(guān)財(cái)政監(jiān)管部門監(jiān)管不到位，只關(guān)注財(cái)政預(yù)算的費(fèi)用，忽略了對土建工程施工中的質(zhì)量進(jìn)行合理的評估和監(jiān)督，并且沒有與施工中的周圍環(huán)境相結(jié)合，忽略了施工中關(guān)于材料運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用，這也是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行困難的重要因素。

（2）運(yùn)營結(jié)算階段。在工程運(yùn)營與結(jié)算階段，最顯著的問題是如何管理成本資金。尤其是在項(xiàng)目結(jié)款時，為了獲取更大的利潤，相關(guān)項(xiàng)目投資方可能會采取一些不正當(dāng)手段來達(dá)成自己的目的，比如使用虛報(bào)成本價(jià)格或陰陽合同等方式。這樣就會造成工程糾紛，導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常結(jié)算。

4.5 移交階段

運(yùn)營階段是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵階段，是PPP項(xiàng)目開始實(shí)施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。需要注重項(xiàng)目的融資管理、績效監(jiān)測、支付與維護(hù)，還需要制定定期評估機(jī)制，每3-5年需要進(jìn)行一次中期評估。同時政府相關(guān)部門也需要對PPP項(xiàng)目的信息平臺進(jìn)行全面的監(jiān)察，以保障PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)營。

現(xiàn)階段，為了更好地適應(yīng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，相關(guān)部門管理者在公路工程造價(jià)管理過程中，需要跳出傳統(tǒng)的發(fā)展模式，政府不能處于被動的地位，應(yīng)積極主動地發(fā)揮其主觀能動性。在PPP項(xiàng)目的新型模式中，雙方互為合作者，是一種平等的合作關(guān)系。雙方合作應(yīng)以合同為基礎(chǔ)，在合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)為公共事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

5 結(jié)語

總之，通過分析可知，PPP模式屬于一種全新的模式，在我國還處于初級階段的過程中，雖然該模式背景下的工程造價(jià)控制工作不僅能為社會資本帶來較大的經(jīng)濟(jì)效益，與此同時還能給政府帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，但現(xiàn)階段PPP模式在運(yùn)行的過程中也存在著一系列問題，所以要建立項(xiàng)目示范機(jī)制、提高業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式，加強(qiáng)PPP模式下的公路工程全過程造價(jià)管理，充分的為我國公路事業(yè)的發(fā)展提供良好的保障。