中英公共圖書館法比較研究

閆玉冰

南華大學經濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001

一、概述

19世紀50年代，在英國頒布了世界上第一部在全國全域范圍內實施的《公共圖書館法》。因此，英國圖書館產業相對發達，到目前為止，英國相應的法律體系已趨于完善。與英國相比，中國公共圖書館的立法相對滯后，所以在新的發展時期，為了使中國的圖書館發展事業健康，穩定，可持續，中國于2008年11月開展公共圖書館的全面立法工作，這是在學界積極的倡議以及迫切的社會需求、政府工作的進步動力影響下推動展開的。2017年6月《《公共圖書館法》草案》通過，2017年11月該法案在第十二屆全國人民代表大會上正式發布[1]。2018年1月1日該部法律正式頒布后，標志著繼《公共文化服務保障法》后，在法律方面中國的公共文化領域又邁出了重要的一步。該部重要的法律有三項歷史作用：①.促進文化領域的法治體系建設；②.為建設社會主義文化強國提供法律保障；③.實現全民閱讀保障機制。但是，基于中國現行公共圖書館法已經頒布剛滿一年的事實情況，配套的法律法規還不太完善，總體而言水平相對較低。在此背景下，對《中華人民共和國公共圖書館法》與英國英國公共圖書館法進行比較，結合中國圖書館法的實際情況，確定了其優勢和存在的缺點，并充分利用英國圖書館在法律方面的成果，圖書館產業發展的先進經驗，為建立和完善我國圖書館產業法律體系指明了方向，指導了中國圖書館產業可持續發展的正確途徑。

二、中英兩國公共圖書館法的立法概況

(一)英國公共圖書館法的立法概況

在1708年，《教區圖書館法》問世，作為英國最早的一部關于圖書館的法律，該法以法律的形式對教區內的圖書館進行了保護，雖然這部法律存在諸多不足和不合理的方面，但這使得英國教區圖書館的建設和管理具有法律可依性，并良好的規制了教區圖書館的發展。世界上第一部在全國范圍內實行的法律在1850年的英國出臺，這部《公共圖書館法》不僅對英國有重要的意義，對整個世界來說也有著其重大的貢獻。該法案的改革之處在于明確建立一個城鎮圖書館是可行的，并且每5000人的地區擁有一個圖書館也是強制性的。資金由當地政府從稅收中分配，納稅人可以獲得圖書館自由使用的權利。它還授權地方議會可以對免費圖書館的設施設備征稅，并確定英國大英圖書館的在管理上的主體，即圖書館委員會，1947年12月17日，英國根據社會發展的現實情況修改了《公共圖書館法》。法律首先提到了圖書館的媒體角色，它還提出“根據實際情況提供服務”、“改善公眾”、“關于圖書館服務的意見”和“部長的費用”等。這是一個相對完善的圖書館法律，繼承過去，不僅秉承了以往圖書館法的精髓，同時也吸收了新鮮血液。1964年《公共圖書館和博物館法》出臺，這也是目前在英國執行的一項法律，該法律提出“激勵公共圖書館之間相互合作”、“國務大臣監督圖書館服務”、“使用教育或文化場所”等，該法不僅強調圖書館的服務，還鼓勵公共圖書館之間的相互合作。雖然法律已經頒布了50多年，但它仍然是一項在英國實施的法律，對于英國的圖書館事業和世界的圖書館立法有著深刻的影響。1972年7月27日，英國頒布了《大英圖書館法》[2]。在該法的第一章中就提出了大英圖書館的建立。這也是該法最大的貢獻，與此同時，明確指出了英國圖書館董事會的職責。1992年7月7日，聯合王國頒布了《公共圖書館調查程序法》，修訂了圖書館調查程序，校長權利，調查員資格，證據審查，調查工作和現場調查等制度，《法定繳存圖書館法》是在2003年的英國議會上通過的一部專門法，該法律的主要內容是圍繞著出版物合法儲存來展開的，是英國圖書館界第一部關于出版物繳存的法律。

(二)中國《公共圖書館法》立法概況

改革開放以來，中國圖書館產業發展很快，但在這個過程中存在一些問題：地方發展不平衡，信息定位不準確，圖書館員分布不合理，政府責任不足等等。追根溯源仍然是由于缺乏健全的法律制度，因此我們需要加快完善法治和保護公共文化服務的步伐。自2001年4月以來，中國舉辦《公共圖書館法》專家研討會，這也標志著《公共圖書館法》正式啟動立法相關事宜。2005年，“十一五”公共文化體制改革和“幾點建議”得到進一步加強。“中共中央關于深化文化體制改革的幾點意見”和“文化發展規劃綱要”一系列政策都已陸續發布，并且啟動了相關立法工作，我國公共圖書館的立法被正式的提上議事日程。2008年11月，公共圖書館法立法工作會議由文化部在北京召開，會議決定以中國圖書館協會與國家圖書館為基礎，協調統一全國的專家學者，在文化部的領導下，《公共圖書館法》涉及的基本問題和重要制度已經深入開展研究，以便開始對于立法的支持研究。從2009年2月到2009年10月，研究小組完成了11個相關的主題，如公共圖書館法的起草工作、收集圖書館資料在國內外的分析、為背景、可行性和可行性研究的必要性分析、為圖書館法框架系統的設計和起草規定提供了想法和技術方法。2010年3月，《公共圖書館法(草案征求意見稿)》正式成文。2012年，國務院法制辦公室根據立法流程，在全國開展征收《公共圖書館法(草案征求意見稿)》的工作。2015年11月，文化部在專家學者組等各方力量的綜合努力下編纂成了《公共圖書館法(征求意見稿)》并提交給國務院法制辦，《公共圖書館法(征求意見稿)》包括一般規定、設立、運行、服務、法律責任和補充規定共42條，2017年4月19日，李克強總理主持召開國務院會議，“討論通過《中華人民共和國公共圖書館法(草案)》，并決定按立法程序將這一草案提交給全國人民代表大會常務委員會審議”[3]。2017年11月4日，《中華人民共和國公共圖書館法》在第十二屆全國人民代表大會常委會第30次會議表決通過并發布了最終適合我國國情的，借鑒了國外歷史經驗的圖書館公共法律文本，包括六章，涉及一般規則，發展，運作，服務，法律責任和補充規定，共55條。2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》正式實施。

三、中英公共圖書館法主要內容比較

(一)關于圖書館建設的主體

“公共圖書館建設的主體通常是指保護國家公共圖書館建設所需的政府，團體或個人”[4]。

1.英國公共圖書館建設的主體

在英國，當地政府可以成為圖書館建設的主體?！敖ㄖ唷笔?964年《公共圖書館和博物館法》規定下的“允許可以”的含義[5]。向公眾提供有效的公共圖書館服務是每個地方政府的責任，表明建設英國公共圖書館的主體工作已從“允許可以”變為“強制必須”。同時，英國公共圖書館的服務覆蓋面積極大，為了更高效更完善的運行圖書館系統，英國具有兩種圖書館建設方式即地方政府獨立的建設和與社會各方聯合的建設。

2.我國公共圖書館建設主體

中國公共圖書館建設的主體是縣級以上的人民政府。《公共圖書館法》第四條中明確規定“縣級以上人民政府應當將公共的圖書館建設業務納入本級政府的經濟社會發展規劃，將公共圖書館的建設納入城鄉規劃和整體土地利用規劃之中，以及公共圖書館建設項目所花費的資金必須納入本級政府預算[6]”。第六條明確規定，“國家鼓勵公民，法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，依法給予稅收優惠?！睆闹锌梢钥闯?，縣級以上人民政府是中國公共圖書館建設的主體[7]。

通過以上公共圖書館建設主體比較可以看出其共同之處是：中英兩國政府都是公共圖書館的建設主體。不同的是，英國公共圖書館業務的保障基金由政府從稅收中支付，并且2%的地方稅用于圖書館建設。在中國，公共圖書館法中對于何是圖書館資金的主體雖也已作出規定，但撥款的方法和比例尚未明確說明，這使得資金來源的方式無法得到保證?！吧虾Ｊ泄矆D書館管理辦法”，“四川省公共圖書館條例”，“廣州市公共圖書館條例”等地方法律法規雖有部分對于此項事務的規定，但是，沒有明確系統的規定圖書館資金的使用及其使用方式[8]。

(二)關于圖書館的管理主體

圖書館管理的主體是指負責圖書館管理單位圖書館發展中重大決策失誤的實質性管理部門[9]。

1.英國公共圖書館管理主體

英國公共圖書館的管理機構在英國圖書館法中作出了明確而詳盡的規定。詳細解釋了國務卿，圖書館當局和圖書館董事會的責任和權利。兩者之間的關系得到了詳細闡述。此外，對于各級管理和會議程序都有明確的規定。1964年，《公共圖書館和博物館法》規定，當地政府未能履行其職責即如果當地政府違反法律并且不履行提供公共圖書館服務的法定職責，國務大臣此時將向他發出警告，以及相應指導他們的必要補救措施，如果再次沒有履行職責，然后，地方政府將被剝奪獲得此項資金的權利，而地方政府將把公共圖書館服務的責任委托給國務大臣或其他政府主管部門。

2.我國公共圖書館管理主體

在中國圖書館的管理的主體是文化的各級行政主管部門。我國憲法第22條明確規定，圖書館屬于文化產業。展館，博物館，文化中心和其他文化活動應開展群眾性文化活動。我國《公共圖書館法》第5條明確規定，國務院文化主管部門負責國家公共圖書館的管理工作。地方公共圖書館的管理是各級地方文化行政部門的責任。

通過以上中英圖書館管理主體的比較中可以看出，在英國圖書館管理有明顯的去行政化，政府只負責代表人民行使所有權，對經費問題制定具體的解決措施，圖書館董事會對具體事項行使決策和管理權限，以便公共圖書館的建設和執行分開進行。英國的英格蘭和威爾士都有一個咨詢委員會，這兩個咨詢委員主要責任是對英國的文化、媒體和體育部部長提出一些關于圖書館建設方面的規定和資金使用問題的意見，有效的促進了決策是實施[10]。然而，在中國，公共圖書館管理的主體是各級文化行政部門，它控制著圖書館的人員，財務和物資，具有明顯的行政色彩。

(三)中英圖書館提供服務的比較

1.英國公共圖書館的服務

英國公共圖書館的服務堅持“以人為本”的原則，始終如一地提供優質和免費的服務，其目的是使所有人能夠自由和平等地獲取信息。早在英國第一部公共圖書館法，每5，000人就建立了一個圖書館，成人和兒童的服務由該地區的地方政府提供。1887年《蘇格蘭公共圖書館法》規定，所有圖書館都應免費向公眾開放，允許公眾免費使用書籍和期刊。1964年《公共圖書館和博物館法》在鼓勵老人和兒童充分利用圖書館的服務，并且對人均占有圖書的比例做了明確具體的規定。在1972年的《大英圖書館法》中明確提出圖書館應該在教育以及學習機構上提供相應的配套服務。2008年的《北愛爾蘭圖書館法》規定應當對老人和兒童的特殊需要進行滿足完善[11]。由此可以看出英國公共圖書館始終如一的堅持“以人為本”的服務理念，以至于每一次法律的修改完善都會圍繞在為公共群眾提供更好的優質服務而展開進行。

2.我國公共圖書館的服務

我國《公共圖書館法》第四章就確定了公共圖書館服務的原則：平等、開放、共享，主要包括以下內容：對未成年人的服務、對老弱病殘特殊群體的服務、對古書籍的保護、對個人隱私的保護等，而且還提供數字化服務和線上線下共享平臺服務?！豆矆D書館法》第33條明確規定，免費基本服務包括：查閱和借閱文獻信息、公共空間設施的場所開放，如開放閱覽室和書房、公益講座、閱讀推廣、培訓和展覽等，但是，沒有提到具體的免費服務方法。筆者認為，有必要在立法中規定免費服務方式，還需要增加免費服務類型。再如《公共圖書館法》第34條只對少年兒童和老年人的一些權益進行了規范說明，但是對于一些盲聾啞人的權益并沒有進行詳細的說明，只是比較籠統的進行了規定，對于具體的措施沒有提及，這樣導致各地操作不一，標準不一。所以，筆者認為應該出臺相應的配套的法律法規對圖書館的服務內容和服務方式做出詳細可操作性強的規定。

四、英國公共圖書館法對我國的鏡鑒

(一)完善豐富我國公共圖書館法的內容

在全民閱讀背景下的現代社會，圖書館法律也面臨著機遇與挑戰，可持續健康的發展應該是現代圖書館立法的題中應有之義。比如說我們在前文中所講到的英國各個層面都有相應的配套法律規定，每一部法律都是精心經過修改和完善的。在英國，1964年，1972年和2003年頒布了圖書館法都是基于社會變革過程中出現的問題。我國第十八次全國代表大會明確表示，“公共文化服務體系將得到完善，服務的效能將得到提高”?！巴晟频膱D書館法律法規有利于提升中國圖書館的社會地位，促進圖書館在社會領域的重要作用”[12]。圖書館的社會效益非常重要，但現實生活中的許多人對于圖書館這一產業事業運作模式特性功能不是特別了解，受限于各人認識的局限性，他們只看到社會對圖書館的投資不能得到正比圖書館對社會的回報的現象，所以對于圖書館有著一些偏見。如果我國能夠通過完善相關的圖書館法律配套措施來使得圖書館健康全面可持續的發展，然后，它會自然地促進社會利益的增長，以及相應的社會地位也將增加。

(二)公共圖書館的建設和管理應該去行政化

英國公共圖書館的建設和管理是分開進行的，這個重要的特性使得在建設和管理公共圖書館是政管分開，這樣使得政府職能能夠得到更好的發揮，而在管理上也會精確有效到位。在我國，公共圖書館的建設和管理是一體進行的，所以在圖書館的各項活動中都帶有一定的行政因素，由于政府公權力的滲入導致圖書館喪失自主管理權，這樣不利于圖書館的建設管理，容易導致圖書館具體事務的決策失誤和管理的不獨立性，不利于我國公共圖書館的成長。鏡鑒英國的公共圖書館的管理方式，建立聯合性的建設主體，在經濟比較發達的地方可以直接實行省到縣的聯合模式，在經濟比較落后的地方實行中央到省再到縣的聯合模式。在管理方面實行“政管分離”的模式，用完善的立法來為董事會治理制度保駕護航。在實行過程中要處理好董事會制度和政府以及館長之間的關系，從而實現圖書案管理的科學化和決策的精確化，在真正意義上“去行政化”。

五、結論

不容置疑的是我國圖書館事業和英國圖書館的發展還存在著一定的差距，這不僅是在圖書館事業方面，在其他的方面也存在著一些差異，要在客觀事實的基礎之分析我國圖書館法的實施與圖書館事業的發展，在借鑒英國立法經驗的基礎之上，要采用比較中和的方式，由于歷史背景和政治制度不同，中國不可能像英國那樣建立相同的圖書館法律體系。但在我國公共圖書館的立法工作與完善相應配套措施上應該貫徹民主決策的原則，在資金保障問題上，明確經費來源和使用的透明公開性，根據我國的具體國情建立完備的圖書館法制體系，為我國圖書館的健康持續發展營造一個良好的法治氛圍。用前瞻性的眼光看待問題，我國圖書館產業的發展隨著我國經濟的發展而不斷增強，在這一階段之中，完善公共圖書館相關配套法律法規是不可避免的，以英國公共圖書館為例，即使在今天，英國并沒有安于現狀，而是根據自身的實際需求不斷進行政策的調整，在我國情勢更加緊迫，更需要用前瞻性的眼光來看待這個問題。在公共圖書館服務的大環境之下，充分在內貫徹對管理服務原則，只有這樣，才能促進我國圖書館健康快速的發展。