公民參與地方行政立法的理論依據和法律依據

宋曉明

中共寧夏區委黨校科研處，寧夏 銀川 750021

黨的十九大提出要強調人民主體地位，健全人民當家作主制度體系，加強公民有序的政治參與，廣泛地疏通、擴寬公民政治參與的渠道，發展社會主義民主法治。找準行政立法中公民參與的理論依據和法律依據，有利于立法科學化、民主化、依法化，有利于以良法促發展、保障民主法治建設，推動法治政府建設，加大全民普法力度，建設社會主義法治文化。

一、公民參與地方行政立法的主要理論依據

(一)人民主權理論

人民主權理論是地方行政立法中公民參與的堅實理論來源。其含義為：人民是國家真正的主人并擁有至高無上的權利，國家一切權力是人民所賦予的。公民與國家政府之間是一種委托與被委托的關系。當政府能夠合理的表達人民的訴求時，政府擁有人民所賦予的代理權。反之，人民則有權取消政府的代理權。因為國家的權力來自人民，所以地方行政立法權自然也應當屬于人民。人民當家作主的地位是人民通過一定的途徑參與到地方行政立法中表達自己想法得以實現的。因此，公民參與地方行政立法是人民主權理論在地方行政立法領域的具體表現。

人民主權思想最早興起于雅典民主時期，人民主權理論的創始者是英國思想家洛克。他指出“最高權力只有立法權，其余一切權力都附屬于它。而立法權只是一種受委托的權力，這種權力是為了達到某種目的才行使的。因此，當立法行為背離人民的委托意愿時，人民自然對立法機關享有罷免權”。[1]他認為，公民的有效委托是國家行為合法性的源泉，國家的根本責任就是維護公民權利的有效行使。洛克在《政府論》一書中強調：“只有以民眾自己決定誰是統治者的方式所確定的政府才是被擁護的政府?！薄斑@種根本性的問題是由社會最根本的法令，即憲法來規定的。因此，有權制定這些法律的主體只能是被公民所信任并委托的人。無論是誰都將因為未能得到公民的同意或委任而喪失法律的制定權?！盵2]法國啟蒙思想家盧梭是現代意義上的人民主權理論的發展者，他著重強調“公意”一詞，這個詞被認為是人民主權論的邏輯起點。“公意一經宣示就成為一種主權行為，并且構成法律?！敝笇袊倚袨榈奈ㄒ涣α渴枪??！肮狻笔侨w人民意志的一致體現，國家應當屬于全體人民，是人民相互之間達成協議的產物，國家和個人是一種契約關系，國家應體現的是所有締約者的共同意志，國家的一切活動和行為都必須在這個意志的范圍內進行。在當今，世界各國一致認可人民主權理論，并在其憲法文本中都有明顯的體現。

綜上，人民主權理論可以解釋為：人民擁有國家的所有權力，是國家權力的真正者，對于國家的一切立法活動，公民都享有知曉與參與的權利，國家唯有正確而有效地行使國家權力才能真正體現人民在國家中的主人翁地位。

(二)民主理論

盧梭在《社會契約論》中提到：“憲政是一個政治形態，這個政治形態包括民主、法治和人權三要素?！盵3]其前提是民主，基石為法治，內容是人權。[4]民主的內容是民意的有效表達和國家權力運作過程中的公民有效參與。公民的參與支持著權力的民主運行，也就是說，民主是地方行政立法程序的基本價值目標，公民參與地方行政立法正是民主的具體措施，公民參與機制是否健全是依法行政與民主行政的重要標志，可以用來衡量一國民主化的程度。國家權力運行的民主化可以因為公民的參與而得到有效的保障，參與機制的不斷完善可以保障公民將自己的意愿合理的轉達給權力的行使者，從而參與到權力的運作過程之中。法治的基本內容是權利制約權力，即：合理保障私權利，有效控制公權力。行政權作為公權力，是國家權力體系中最活躍、最難控制的，也有可能因為沒有有效的權力約束機制而濫用甚至腐敗，因此，抑制公權力濫用的有效途徑是有效地束縛行政權。地方行政立法中公民參與在一定程度上，就是通過擴大公民權利的范圍對行政權進行監督和限制，從而保證地方行政立法的權威。

民主政治主要通過政治參與來表現，意味著國家的權力來自于人民，人民享有廣泛的政治參與權，即參政權。因此，公民參與地方行政立法屬于廣義的公民政治權利，體現著民主政治與憲政的實現。

(三)正當程序理論

英國是世界上正當程序理論發展最早的國家，最早在1354年頒布的第28號法令中出現了正當程序概念，法令規定：“在未經法律正當程序進行答辯的情況下，任何財產的擁有者所擁有的土地或住所一律不得被剝奪，任何身份的擁有者不得被逮捕或監禁以及不得被剝奪繼承權和生命權。”[5]而英國的正當程序原則與自然正義原則是相輔相成的。程序正當性可以保證實體的正義，其包含的內容為：一是，當其他人的利益受到行政權力不當行使的影響時，行政相對人有權要求采取聽證的方式發表看法；二是，從避免偏私的角度，英國的“自然公正原則”第一條要求“任何人不得做自己的法官”。由此可見，正當程序可以有效支撐地方行政立法的公正性、民主性。由于社會資源的有限性，所以地方行政立法必須合理分配社會資源，而立法結果受社會復雜性與多元性的影響，不可能考慮到所有方面，往往總會有部分人的利益被忽視，所以，利益的紛爭無法避免。因此，在地方行政立法的過程中，即社會利益合理分配的過程中，有必要為無形中利益被忽視的那部分人提供有效的平臺，給予他們陳述自己不同想法的機會，地方行政立法中公民參與的過程，在程序上充分保障了公民的合法權利，這正是正當程序理論發揮作用的體現。

(四)平衡理論

控權論、管理論和平衡論這三種理論是關于公權力和公民權利關系的基礎理論?？貦嗾搹娬{的是公權力受到控制和監督。管理論是一種典型的命令與服從、管理與被管理的關系。[6]其本質是強調行政機關和行政相對人之間是一種不平等的法律關系，行政機關是國家管理的主體，而行政相對人是被管理的客體?？貦嗾摵凸芾碚摱贾黄娴貜娬{了公權力的行使和公民權利保護的某一個方面，在社會紛繁變化的環境中，兩種理論都因過于片面而無法適應社會的需要。因此，為了滿足時代的需要，我國學者羅豪提出了平衡論?！捌胶庹摗钡膬群牵盒姓C關與行政相對方的權利與義務是同等的。“它表現為行政機關與行政相對方雙方之間和行政機關與行政相對方自身內部之間的權利與義務的平衡。”[7]它認為行政法就是保障公權力與公民權利平衡互動的法律，也就是說，作為公權力的行政權和公民權利都存在著被濫用的可能性。平衡論追求的是公權力與公民權利之間進行相互配合、相互服務的關系。因此，公民參與地方行政立法的過程是實現行政權力和公民權利相互平衡配置的過程。

二、公民參與地方行政立法的主要法律依據

(一)《中華人民共和國憲法》中的規定

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)有關公民參與的相關規定主要有四個條款。《憲法》第2條第3款是關于公民參與的基礎性規定，規定公民在法律所允許的范圍內可以通過多種途徑參與國家各項公共事務的管理。第27條第2款規定了人民主權，規定所有行政機關必須擁有群眾基礎，經常同人民保持密切聯系，保障公民的政治與立法的知情權與參與權，接受人民的監督。第35條保障了公民參與的權利。明確規定公民擁有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。第41條明確規定公民享有對任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利。有關國家機關對于公民的申訴、控告或者檢舉，必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。

憲法中的這些規定既為公民參與地方行政立法提供了憲法依據，也為公民直接參與政治提供了有力保障和根本法依據。

(二)《中華人民共和國立法法》中的規定

《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)首次確立了我國地方行政立法中的公民參與制度，成為我國公民參與地方行政立法的標志性的法律文件?！读⒎ǚā返?條明確規定人民的意志必須在立法中有所體現，應當保障人民通過多種途徑參與立法活動，以體現社會主義民主。第58條明確規定在行政法規起草的過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，聽取方式可以是座談會、論證會、聽證會等。

《立法法》的相關規定從原則上為我國地方行政立法中公民參與提供了法律依據，有助于地方行政立法中公民參與機制的建立。

(三)《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》中的規定

國務院頒布的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》進一步保障了公民參與立法?！缎姓ㄒ幹贫ǔ绦驐l例》第12條明確規定行政法規的起草，應當深入調查研究，總結實踐經驗，可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取有關公民的意見。第16條第2款明確規定對行政法規送審稿主要問題應征求有關公民的意見，對于不同情況的不同意見，行政機關應對送審稿作出明確說明。第17條明確規定國務院法制機構對行政法規送審稿審查的內容之一就是要正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見。第22條明確規定可以采取聽證會的方式對行政法規送審稿中直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的事項聽取有關機關、組織和公民的意見。

《規章制定程序條例》第4條明確規定規章的制定應當切實保障公民的合法權益，在規定其應當履行義務的同時應當賦予其相應的權利和保障權利實現的途徑。第14條明確規定規章的起草，應當深入調查研究，總結實踐經驗，采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取有關公民的意見。第15條明確規定規章的起草直接涉及公民切身利益的，應向社會公布，并采取聽證會的形式，征求社會各界的意見。

這兩部法規的出臺是既《立法法》之后，對我國地方行政立法中公民參與進行有效保障的法律依據。