撤銷行政違法行為的或然性實務解析

孫 琳

廣東技術師范學院天河學院，廣東 廣州 510540

一、基本情況

甲省國土廳向A公司頒發(fā)《采礦許可證A》，礦山名稱為“A礦”同時在該采礦許可證上標注：“請在本證有效期內解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)。”甲省國土廳授權乙市國土局向B公司頒發(fā)《采礦許可證B》，礦山名稱為“B礦”。《采礦許可證B》到期后，由甲省國土廳辦理采礦權延續(xù)登記手續(xù)。據地質資料和礦山儲量核實，A礦與B礦存在礦區(qū)垂直投影重疊。因在采礦許可證有效期內無法解決重疊問題，A公司向國土資源部提出行政復議申請，案件涉及的礦種由國務院地質礦產主管部門授權省級國土資源部門審批發(fā)證，并且不得再行授權。乙市國土局向B公司頒發(fā)《采礦許可證B》違反法定程序為由，請求撤銷乙市國土局頒發(fā)《采礦許可證B》的具體行政行為。國土資源部作出復議決定，撤銷《采礦許可證B》。B公司不服，提起行政訴訟。

二、法理分析

(一)審查行政行為的合法性，應將行政行為的持續(xù)性納入考量范圍

行政行為持續(xù)性是德國行政法上的概念，后被我國臺灣學者引進。在德國，有的學者把行政行為的存續(xù)力概括為形式存續(xù)力與實質存續(xù)力，其內涵相當于日本行政法的確定力①。行政行為效力持續(xù)性是行政行為效力在時間上的持續(xù)而產生對權利義務的影響或作用②。就本案而言，行政行為的持續(xù)性是指第二次甲省國土廳做出的行政許可，是對第一次乙市國土局做出行政許可的延續(xù)。應綜合考量兩次行政行為，二者既互相聯系，又互相獨立。審查第二次行政行為的合法性，會涉及第一次行政行為的合法性評價；第一次行政行為違法，并不必然導致第二次行政行為違法；審查兩次行政行為的合法性，標準不應完全相同。首先，在訴訟時效方面，第一次行政行為已過訴訟時效。因此，第一次行政行為違法不會必然導致第二次行政行為違法，應考量第一行政行為違法的程度問題，僅在第一次行政行為違法程度很高且無法彌補的情況下，方會影響到第二次行政行為的合法性。其次，在審查標準方面，兩次行政行為不應完全相同。行政機關在對第一次行政行為續(xù)期時，既要考量首次行政行為的合法性，也要考量法律依據的變化是否延影響續(xù)期，還要從公共利益的角度考量是否延續(xù)首次行政行為。行政機關作出設立行政行為、延續(xù)行政行為及撤銷行政行為時，標準不能完全復制照搬。在設立行政行為時，行政機關可以根據事實情況及法律規(guī)定決定設立與否；在延續(xù)行政行為時，在決定是否延續(xù)行政行為時，不僅需要受到設立行為的約束，更要考量行政相對人的信賴利益保護，即使設立行政行為違法，行政機關也應審慎行使延續(xù)職權，不能直接否定設立行為。在撤銷行政行為時，也要遵守謙抑原則，在行政行為沒有違背立法目的的情況下，尊重行政機關的設立及持續(xù)行為。

甲省國土廳違法將審批發(fā)證權限下放至乙市國土局的法律責任，不能由B公司全部承擔。B公司通過行政許可取得的《采礦許可證B》，是通過正當的程序依法取得，包括通過公開拍賣出讓、簽訂出讓合同、繳納出讓、辦理許可手續(xù)等。通過正當程序取得的合法權益理應受到法律的保護。從另一個維度看，乙市國土局頒發(fā)的《采礦許可證B》到期后，行政主體由乙市國土局變更為甲省國土廳，最終以甲省國土廳的名義頒發(fā)《采礦許可證B》。因此，第一次行政行為的瑕疵得到第二次行政行為的治愈，越權設定行政行為的后果終止，瑕疵行為沒有延續(xù)至第二次甲省國土廳作出的行政行為。

(二)撤銷行政行為應考量多種因素

現行行政法規(guī)及有關規(guī)范性文件中沒有關于采礦權因歷史原因造成重疊的具體處理方式，是否撤銷、撤銷適用何種情形、撤銷的程序等都無據可依。實務中，采礦權重疊有多種選擇：調整采礦許可范圍、整合采礦主體、建立協調開采機制，通過補償的方式讓渡部分采礦權等，上述方式即可根據實際情況選擇其一，也可綜合運用。可見，采礦權重疊的處理方式具有多樣性，撤銷許可僅是其中一種選擇。

本案例采礦權部分重疊客觀存在的，但僅憑部分重疊單一事實，就撤銷行政相對人依法定程序取得行政許可，顯然過于武斷，應歷史、客觀、全面地解析該許可行為。事實上，重疊雙方主體對重疊的范圍、比例和計算方式的意見都不同。復議機關沒有查明重疊的范圍、比例和計算方式，也沒有查明重疊情況安全生產的影響形；沒有征詢相關行政主管部門意見也沒有征詢安全生產部門和鑒定機構的意見。在相關事實問題都不清晰的情況下，僅以存在重疊的事實做出撤銷決定，屬于沒有客觀全面查清事實。

(三)行政復議有說明理由的義務

國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中規(guī)定，行政機關行使自由裁量權，應當說明理由。復議機關做出復議決定應當綜合案件事實的相關因素，做出全面的審查，再做出對相關行政行為合法性的評價。合法性的評價應當在事實的基礎上說明理由，并通過書面的形式記載于決定書和檔案，而非簡單的結論性評價。若不對裁量理由進行論述，不清查考量的相關因素有哪些，會造成行政復議決定的不確定性，首先行政相對人難以理解，其次行政機關的的裁量權也難以監(jiān)督，最后在司法審查時人民法院也無法查明復議機關的決定思路。

就本案例來說，撤銷行政許可應考量兩方面的相關因素：一方面，應考量行政相對人的信賴利益保護問題，采礦許可屬于授益性行政行為，撤銷許可應當考慮行政相對人的信賴利益保護，以及對國家和第三人利益的保護；另一方面，即使需要撤銷許可，也應當考慮比例原則，是全部撤銷還是部分撤銷，需衡量兩種方式給行政相對人帶來的利益損害，在全面衡量各方利益后，方可合理地確定撤銷比例。

依法行政的要求是，根據案件的實際情況作出適當的處理，并非要求違法行政行為一律予以撤銷。《行政復議法》規(guī)定行政行為違法，復議機關可以做出的復議決定包括撤銷、變更和確認違法幾種方式。復議機關在選擇復議決定種類時應當審慎考慮相關因素，如撤銷行為對行政相對人權益的損害程度、撤銷后予以補救的成本、撤銷行為對法治秩序的保護等。若撤銷行為與國家利益、公共利益、行政行政相對人利益有沖突，則可以選擇確認違法；若需要撤銷，則在明確撤銷許可會造成的損失后，制定合理的補償方案。兼顧法治秩序和當事人利益，是保障行政行為合法性及合理性的基石。

本案中，處理采礦權重疊問題有多種方式，復議機關的復議決定有多種選擇，國土資源部不論作出何種選擇，都應當履行說明義務。但在司法審查時，復議機關提供的證據和檔案材料看，沒有體現復議機關考慮相關因素，充分說明理由的書面論證。復議機關在這種情況下作出的撤銷決定，司法審判機關不予支持。司法審判機關認為，復議機關所依據的材料不足以支持其決定，也無法滿足司法審查需要，復議機關未完全履行說明理由義務的，應當重新調查處理，并向司法審判機關提供審查需要的事實證據、法律依據并充分履行說明義務。

三、結論

根據《行政復議法》的規(guī)定，針對違法行政行為，復議機關可以作出撤銷、變更或者確認違法等決定。行政行為有瑕疵、違反程序規(guī)定、違反法律規(guī)定的，需要依據實際情況作出處理，不能一概而論地選擇撤銷。或然性是一種不確定性，對違法行政行為處理的多樣性決定了撤銷行政行為的或然性。只有充分考慮各相關因素，兼顧法治秩序和行政相對人的利益，方能保障行政行為合法性及合理性。

[ 注 釋 ]

①張弘.行政解釋的過程[J].東方法學，2009(5).

②盧政峰，張弘.行政行為持續(xù)性理論在行政裁判中的適用[J].人民司法，2015(7).