當前檢察機關提起公益訴訟工作面臨的問題與對策

況賢波

武漢市江夏區人民檢察院，湖北 武漢 430000

2017年7月1日，修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》正式頒布實施，依法賦予檢察機關提起公益訴訟的職能，突出了檢察機關作為公共利益代表的特殊地位，對豐富、完善中國特色社會主義檢察制度和構建公益司法保護制度、加強國家利益、社會公共利益及人民群眾合法權益司法保障力度將產生重要影響，從而不斷提升國家治理能力和治理體系現代化水平，不斷推進法治政府建設。

一、檢察機關提起公益訴訟的范圍

2017年6月27日《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，明確規定了檢察機關提起公益訴訟的范圍。

(一)生態環境和資源保護領域。包括自然資源和規劃、生態環境、水務和湖泊、園林和林業等行政部門怠于職守，導致出現非法采礦、違規排放、污染大氣、水源、土壤、非法盜采樹木、非法獵殺國家保護的動物、非法捕撈水產品等違法行為的發生。如2017年5月19日，陳某駕船在荊州長江大橋南岸水域以電擊方式捕魚。陳某上岸后即被抓獲，現場搜繳鐵質漁船一艘，電捕魚工具一套及江魚22.05公斤。陳某涉嫌非法捕撈水產品罪，同時，其行為對長江生態造成了破壞。經中國水產科學研究院長江水產研究所評估：電捕魚的擴散電波會導致所觸及的各類水生動物死亡或受損，危害面廣。僥幸逃脫電擊的魚類，其性腺生理功能遭受損傷，極易導致不育，影響繁衍。電捕魚還會對水體中的浮游生物、無脊椎動物、軟體動物等造成致命傷害，一方面破壞水生生態系統食物鏈，危害水體安全；另一方面遭電擊死亡但未撈取的水生物沉入水底，腐敗變質，污染環境。陳某在禁漁期使用電擊捕魚，造成成魚潛在總損失量為88.2公斤，導致幼魚損失量為3.184萬尾，導致浮游生物、無脊椎動物、軟體動物的損失無法評估。據此，當地區檢察院向法院提起刑事附帶民事公益訴訟，請求：1判令陳某在電捕水域投放成魚88.2公斤、幼魚3.184萬尾；2判令陳某承擔損害和修復的評估費15000元。該院支持了檢察機關的全部訴訟請求，以陳某構成非法捕撈水產品罪，判處有期徒刑9個月，并責令其向長江投放魚苗8萬尾。

(二)食品藥品安全領域，包括市場監督管理部門履職不力，造成制售假冒、偽劣食品藥品，生產、銷售有毒有害食品等違法行為的發生。

(三)國有財產保護領域，包括國有資產監管部門不作為、濫作為，致使人民防空易地建設費、土地出讓金等國有資產處于受侵害的情形。如，2007年，某置業有限公司在當地某區開發建設某房地產項目，按人民防空配套政策規定，該公司應繳納人防易地建設費1549.96萬元，但只繳納了450萬元，即辦理了竣工驗收。該區檢察院向黃陂人防辦提出檢察建議，要求依法履職，責令限期清收到位。但該區人防辦既未依法清收，也未向人民法院申請強制執行。2017年8月，該區檢察院提起行政公益訴訟，請求：1.確認該區人防辦履職違法；2.責令該區人防辦繼續履職，將某置業有限公司拖欠的易地建設費及時追繳到位。該區法院全部支持檢察機關的訴訟請求，該公司也全額繳納了人防易地建設費。

(四)國有土地使用權出讓領域，包括土地管理、城管執法等部門未能正確履職，致使一些企業、個人非法占用林地、農地，違法建設，破壞了生態資源。如，2012年3月，某市某混凝土有限公司擅自占用土地7324.87平方米建設攪拌站，建成五棟一層辦公及配套用房、2個攪拌罐。經核對《土地利用總體規劃圖》，該地塊規劃用途為一般農田。2013年6月25日，該市國土資源和規劃局對該單位作出行政處罰決定：1.限期拆除違法建設的1085.16平方米建筑物及構筑物；2.對非法占用土地處以罰款21.97萬元。該混凝土有限公司既未申請行政復議，又未向法院提起行政訴訟，也不履行行政處罰決定。當地區檢察院提出檢察建議，該市國土資源和規劃局仍不采取有效措施履職，某混凝土有限公司違法占用土地的違法行為依然持續，導致國家和社會公共利益仍然處于受侵害狀態。2017年4月17日，上述區檢察院提起行政公益訴訟，請求：1.確認該市國土資源和規劃局怠于履行法定職責違法；責令限期對某混凝土有限公司的非法占用土地行為作出處理。區人民法院全部支持了檢察機關的訴訟請求，該宗地塊上的違法建筑物及構筑物全部強制拆除，違法占用土地恢復原狀。

二、公益訴訟工作面臨的困難和問題

(一)線索發現難。該類案件線索的來源主渠道為“在履行職責中發現”，由于相應機制保障不健全不完善，公益訴訟案件線索一直存在數量較少、質量較低、轉化困難的問題，且仍未能得到有效扭轉。

(二)調查取證難。依照兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關規定，檢察機關在辦理公益訴訟案件時，可以向有關行政機關和有關組織、公民收集、調取證據材料，但在取證對象不配合的情況下，缺乏強制措施。另一難點即鑒定問題。目前，鑒定機構體制不健全，且絕大多數實行市場化運作，由此導致公益訴訟鑒定難、鑒定貴，這也嚴重制約公益訴訟案件的辦理。

(三)訴訟請求確定難。由于公益損害具有群體性、持久性、動態性等特點，往往包含賠償損失或者修復費用，其確定損害的證明難度大。

(四)檢察機關的訴訟地位仍不太明晰。2017年6月，民事訴訟法、行政訴訟法的修改，增加了涉及案件領域、訴前程序及提起公益訴訟的條件三個方面的內容，兩高的《解釋》雖然規定了檢察機關提起公益訴訟的主體身份系“公益訴訟起訴人”，然檢察機關的調查取證方式及保障、檢察機關的證明責任、案件審理的程序規范等問題仍未厘清，實踐中檢、法兩家分歧難免。

三、推進公益訴訟工作的主要措施

(一)建立健全案件信息共享平臺及協作機制。依托政府政務網，加強檢察機關與行政執法機關的案件信息共享，動態了解行政執法案件信息，及時發現行政執法活動中的問題，獲取公益訴訟案件線索。建立檢察機關與自然資源和規劃、生態環境、水務和湖泊、園林和林業等部門的聯系，定期通報執法情況，協調執法活動中的重大疑難問題，促進依法行政、規范執法。

(二)依托專業人才，做好重點環節的調查取證工作。公益訴訟案件，特別是涉及破壞生態資源、違法占用土地、制造假冒、偽劣食品藥品監督等案件專業性較強，如環境污染案件中的污染物種類、損害程度和治理成本等問題就需要通過聘請專家從專業角度進行鑒定，或可能需要有專門知識的人出庭對相關的專業問題進行說明。這些專業問題、鑒定結論是訴訟請求之基礎，關乎訴訟成敗，需要高度重視。

(三)切實發揮訴前程序的作用。對行政執法機關不作為、濫作為，特別是造成國家和社會公共利益受到損害的，要依法查清事實，繼而提出檢察建議，跟進督促整改，及時糾正違法行為，修復受到侵害的國家利益和社會公共利益。依照《解釋》規定，在提起民事公益訴訟前，檢察機關應當采取公告的方式告知其他可以提起訴訟的機關和組織。有權機關和組織提起訴訟的，檢察機關可以支持起訴。檢察機關應當發揮好這一制度設計，實現公益訴訟的協作職能，體現對維護國家利益、社會公共利益上的共同治理職能。

(四)進一步完善立法；確立檢察機關公益訴訟權威。全國人大常委會修改民事、行政訴訟法的決定中，對檢察機關提起公益訴訟的范圍、訴前程序等進行了原則性規定，是在立法層面對檢察機關提起公益訴訟職能予以確認。最高檢、最高法的《解釋》以此為基礎，在上述基本框架內對檢察公益訴訟案件的辦理和審理程序作出了規定。但仍未明晰檢察機關的公益訴訟地位及庭審操作流程、訴訟權力保障機制，與檢察機關法律監督機關的憲法定位不相匹配，仍應加快立法，或制定檢察機關提起公益訴訟的單行立法，或在民事訴訟法、行政訴訟法中對檢察機關公益訴訟職能及制度進行相對集中的單獨規定。