明確和提升街道人大工委的定位 充分發揮街道人大工作的基礎作用*

寧波市鄞州區人大工作理論研究會課題組

寧波市鄞州區人大工作理論研究會，浙江 寧波 315100

國家經濟社會的發展加快了城鎮化的進程，各地區縣(市)政府下設設街道普遍增加(包括撤鄉鎮改街道)，而街道黨工委、街道辦事處普遍成為基層黨政的派出機構。改革開放以來，隨著管理職能的逐步下沉，街道辦事處承擔著城市管理、社區建設、經濟發展等社會治理的各項基礎工作，履行著基層政府的眾多職能，雖然街道沒有基層人民代表大會，但是需要存在與基層權力機構相對應的建設，以體現基層民眾的意志和參與街道行政等工作的有效監督。為了進一步推進基層人大工作在全社會的全面深入，有必要探索街道人大工作的價值，分析街道人大工作出現困境的關鍵問題，尋找解決街道人大工作有效進行的問題。

一、充分認識加強街道人大工委工作應有的價值

(一)加強人大街道工委建設是新時期完善人大工作的重要內容

國家的一切權力屬于人民，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權利的代議機構。在人民代表大會制度的范圍內，各級國家權力機關一律由人民選舉產生，各級國家行政機關、審判機關、檢察機關、監察委員會的產生由同級國家權力機關選舉進行，并對它負責、受它監督、向它報告，從而確保人民當家作主的真正實現。①街道人大工委工作是基層人大工作的延伸和覆蓋，是黨和國家聯系人民群眾的紐帶和橋梁，是民眾表達意愿、進行有序政治參與的重要渠道，使得區縣(市)人大及其常委會的工作能夠在基層得到落實，從而較好地發揮區縣(市)人大常委會的作用，并將扎實推進基層政權和民主法治的建設。

(二)加強人大街道工委建設是打破西方相關政治家對馬克思主義人民民主懷疑的客觀基礎

馬克思主義人民民主思想是以往民主思想精華的批判性繼承和創造性發展。馬克思、恩格斯通過徹底改造并本質性超越作為人民生活的“調味品”的資產階級形式民主而提出的科學的人民主權思想，國家一切權力屬于人民，成為我國人民代表大會是國家權力機關的理論淵源。但是馬克思主義的人民主權(民主)思想也受到西方相關政治家的質疑，如熊彼特在《資本主義、社會主義和民主》一書中運用理論與現實脫離的方式，質疑、否定馬克思的“人民的統治”可能性，從而對馬克思主義的民主思想進行間接否定。卡爾·波普爾指出馬克思所提倡的社會主義社會和共產主義社會是一種烏托邦式的“封閉的社會”，是一種忽略民主政治基本作用的表現。②我國推進人大街道工委工作，是我國人民代表大會制度深入社會基礎的體現大眾民意和監督基層政府的基本內容，是人民民主的最具有感性的現實運行，有利于否定西方相關政治家對馬克思主義人民民主思想的懷疑。

(三)加強人大街道工委建設有利于推進基層社會的民主治理

創新社會治理體系、方式，加強我國治理能力、治理體系建設，強化國家管理與社會治理的科學融合，達到法治自治共治的結合，是十八大以來黨和政府工作的重要內容。“街道民主治理既是加強基層民主政治建設和治理現代化需要，還是回應居民利益要求，提供公共服務，化解各種矛盾，促進基層穩定和諧的需要。政權層面的民主治理要以一定的制度結構作為依托，基本要求就是公民能夠產生并控制代表機構，代表機構能夠監督控制行政機構。”③從治理的效率需求與合法性的角度來看，一個街道的主要社會經濟事務最好由街道轄區產生的人大代表組成某種人大有關機構來進行評議或決議，否則，街道層面社會治理的民主化就缺乏平臺和依托，其有效性將受到質疑。加強和完善人大街道工委建設，有益于完善街道政權構成，有益于人民代表聯系群眾、反映民意，推動街道及其所屬政府的決策民主化，符合基層社區自治精神與公益的要求，有效監督街道辦事處的工作，并盡可能推進更高層次的區域治理的民主化。

(四)加強人大街道工委建設順應了我國主要矛盾轉變的需要

黨的十九大明確了中國進入特色社會主義新時代，中國社會主要矛盾發生了根本的變化，即主要矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，預示著黨和國家重心工作的調整。改革開放以來，人民對美好生活需求內涵的提升，不僅提出了對物質文化生活的更高要求，而且要求社會在公平、法治、民主、安全、正義、環境生態等方面有了日益增長。社會主要矛盾轉變要求國家致力于解決經濟社會發展不平衡不充分問題、保障和改善民生問題，全面推動“五位一體”建設協調發展，健全人民當家作主制度體系，完善基層民主制度，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。堅持以人民為中心，努力增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，確保民眾的民主權利，是人大代表履職的價值準則。

二、街道人大工委的定位不清是造成街道人大困境的關鍵

鄉鎮是最基層的一級政府，鄉鎮人大屬于最基層的一級人大，實行人民代表大會和主席團制度，依照憲法及地方人民代表大會組織法進行常規化工作，正常履行人大職能。街道辦事處屬于基層政府的派出機構，而設置街道人大工委、開展街道人大工作沒有之前可參考的范式，不可避免地遇到了相關困境。具體困境表現在：一是法律根據不夠清晰。根據現行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第53條第3款對人大街道工委作了相關規定，即人大街道工委可以由人大常委會根據需要設置并作為其外設機構，但并沒有對其機構設置、職能范圍和運行制度等作出明確規定。由于法律的缺乏基本規定和地方性法規的缺失，設置地方人大街道工委的定位不能明確、職權不夠清晰，“究竟職能是什么、能夠做什么、怎樣發揮作用”一直沒有一個統一明確的答案。二是性質不夠明確。街道人大工委不是直接依據法律由選民或代表選舉產生的代議機構，而是區縣(市)人大常委會在參照同級黨委、政府設立派出機關的基礎上依照組織法在街道設立的工作機構，它不完全具有人大組織的屬性、職權和功能，不完全具有實質性的人事決定權、決策行使權和人大監督權。三是運行機制難以完善。街道人大工委及其工作的開展受到各地人大建設重視程度的影響，其作用發揮不一，沒有形成相對統一的全國性的基本運行機制模式。普遍存在的問題：街道人大工委力量薄弱或配備不科學，其設置許多不納入地方體制的“三定方案”中，沒有編制和辦事機構，許多地方街道人大工委的專職主任、副主任和工作人員還要兼顧其他黨政工作事務，達不到集中精力從事人大工作，致使工作缺乏專業性。各地通過實踐建立起來的一些規范性制度還不夠完善，不能完全適應新任務、新形勢提出的要求，從而得不到很好的落實。人大街道工委雖然在服務、聯系代表和組織代表開展活動等方面作了有益的探索，如定期開展代表述職評議、實行代表履職檔案管理等工作，但在激勵和約束人大代表履職管理方面缺乏有效的機制，對沒有發揮好履職作用、不經常參加活動的人大代表缺乏有效的管理，不能很好地調動和發揮代表的作用。街道人大工委與街道黨工委的關系、街道人大工委與街道辦事處的關系、街道人大工委與在街道的職能派出的其他機構的關系，未能建立起一種有效協同的促進關系。基于此，許多地方出現街道人大工作機構缺位，或者地位不高，工作沒有主動性、實效性，沒有發揮該有的作用，導致街道人大工作可有可無被“虛化”的現象。

總之，法規制度不清晰、職責任務不明確、機構建設不健全、工作開展不規范、各地發展不平衡，是當今街道人大工作存在的困境。④以上困境的出現關鍵在于街道人大工作的地位未被重視，街道人大工委的定位不明確，從而模糊了街道人大應該具有的憲法地位和相對統一的工作平臺(機構)、職能。

三、明確街道人大工委的定位，推進地方人大工作與時俱進

(一)明確街道人大工委現實定位的重要性

2015年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第16次會議修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十三條第三款規定：“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常務委員會報告工作。”實踐中多地街道人大工作機構設置名稱為“街道人大工作委員會”(簡稱“街道人大工委”)，地方人民代表大會組織法這種規定是街道人大工委設立的法律依據，從中可以推出街道人大工委及其工作應有的定位：街道人大工委是(基層)人民代表大會常務委員會的工作機構。街道人大工委的出現可以消除街道沒有人大工作平臺的“盲區”，克服了街道可能沒有人大監督的“短板”，順應了新時期人大工作發展的應然需要。街道人大工委是區縣(市)人大常委會在街道派出的工作機構，自然要接受區縣(市)人大常委會的領導，對區縣(市)人大常委會負責并匯報工作。街道人大工委是人民群眾行使人民當家作主權利、參與國家事務管理的基本平臺，必將成為基層民主政治建設的前沿陣地。

按照地方人民代表大會組織法這一規定，街道人大工委的職能主要體現為：一是聯系人大代表，做好服務、組織、搭橋的工作，充分發揮所轄街道人大代表的積極性、主動性。街道人大工委作為區人大常委會的派出機構，是一個聯系代表、服務代表、保障代表依法履職的基礎平臺。二是在人大常委會交辦范圍內做好街道的人大監督、選舉等工作。交辦范圍多大、有無邊界，沒有明確，街道人大工委沒有實質的決策與審議權。但是，存在的問題是，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第53條第3款規定沒有規定縣人大常委會(只規定市轄區、不設區的市人大常委會)可以在街道設立工作機構，這樣就容易造成縣人大常委會在街道設置人大工作機構的困惑；另外，該條該款對于街道設立人大工作機構是“可以”，也就是或然，可有可無，各地按照各自情況決定，這樣勢必造成各地街道人大工作狀態的參差不齊，不統一，缺少法律的嚴肅性、規范性；還要，該條該款規定街道人大的工作機構要向常務委員會報告工作，從嚴格的法言法語來講不應該“報告”而應該“匯報”，作為向權力機構的“報告”對象應該是對其產生的行政及司法與監察部門，否則，容易產生歧義。

(二)街道人大工作實踐與探索為明確街道人大工委定位提供了客觀基礎

隨著改革開放的進一步深化，改革傳統的行政管理體制，機構改革推進“放管服”，提升國家治理體系的現代化水平，加強人員、權力的下沉，提升行政機關的行政效能，為此，街道行政將承擔更多涉及政治、經濟、文化、社會、生態建設的政府職能，擔當更多職責，同時加強基層社會治理。黨政工作的下移和社會治理的強化，歷史性地要求作為代議性質的人民代表工作必須以基層為基礎，更好地體現基層社會的民意，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。另外，許多地方開始探索和創新街道人大工委工作，如2018年10月浙江省人大常委會下發《關于開展街道人大工作和建設試點的實施方案》(浙人大常辦〔2018〕70號文件)，確定地市相關街道開展街道人大工作和建設試點，旨在探索、推進和規范街道開展街道人大工委工作，為街道人大工作機構的定位(性質、職權)、價值和規范提供了客觀基礎。

(三)提升街道人大工委的定位，完善并賦予其相應的職能

建議明確和提升街道人大工委的定位，其地位應該相當于人民代表大會的專門工作委員會(區別在于專門工作委員會有特別的職能領域，街道人大工委工作職能則具有相對的綜合性)，視為區域(特別)工作委員會，享有基層準代議機構的性質，但按照經濟與效率原則不設立一級人大的級別，僅賦予其相應的代議機構的職能，真正體現基本人民民主的實施。其定位的確定和提升可以通過如下途徑：一是通過修改現行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予街道人大的應有定位；二是通過全國人大制定專門的決定(如“關于街道人大工委及工作職能的決定”)，賦予街道人大的應有定位；三是通過地方人大立法確認街道人大的應有定位、性質和一定范圍的職能。其中第一、二種途徑最有效可行，又可以確保全國街道人大工作的法制相對統一。通過提升街道人大工委的定位，使人大工作下沉到基層、社區，切實體現基層民眾的民意，維護基層民眾的公共利益，加強對基層政府及其派出機構的權力監督，有利于推進基層的法治建設和提升社會的治理能力。

明確街道人大工委應該具有的相應職能，是明確和提升街道人大工委定位的前提。根據《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民代表大會代表法》、《人民代表大會選舉法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》，并通過以上法律修改或全國人大常委會決定的形式，賦予街道人大工委工作具有的相應職能，除了聯絡服務人大代表工作之外，可以增加如下職能：履行對本街道的經濟、社會發展、公共事務與服務、環境保護等民生相關事務的提案權、評議權、報審權、實施監督權等；參與人大及其常委會的相關會議和活動；在人大常委會指導下涉及本街道的相關視察、調查、執法檢查、詢問與質詢；參與地方立法的相關調研工作；接受街道相關工作匯報；接受人大及其常委會委托辦理專門工作。

結合以上敘述，可以將街道人大工委作出以下定位：街道人大工作委員會是區縣(市)人大常委會下設外派的區域工作機構，是聯系區域人大代表發揮其職責的重要工作平臺，是匯聚區域民意的綜合平臺，是人大常委會其他專門工作委員會工作的依靠平臺，是區縣(市)人大工作的基礎平臺。在法律明確和提升了街道人大工委的定位的前提下，根據法律賦予其的職能，才可以按照經濟、效率原則，依法架構街道人大工委的建構，制定與職權相對應的運行制度，加強包括人大代表在內的隊伍建設、運行機制和評估考核制度的建構，推進街道人大工委有序有效地開展街道人大活動，發揮街道人大工作在區縣(市)人大中的基礎作用。

[注釋]

①艾其來，等編著.中國人民代表大會制度[M].中國民主法制出版社，2017，7：39.

②蔡文成.民主形態論：中國人大制度的理論與實踐[M].中國社會科學出版社，2013，10：68-69，10.

③趙永紅.城市基層治理中的街道人大工委：組織設立、運作現狀與地位重塑[J].領導科學論壇，2016(3)：46.

④李伯鈞.街道人大工作機構若干問題研究[J].人大研究，2019(7)：10.