主體功能區制度與西部地區生態文明建設研究

黃 成，吳傳清

(1.武漢大學 中國中部發展研究院，湖北 武漢 430072；2. 武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430072；3.武漢大學中國發展戰略與規劃研究院，湖北 武漢 430072)

一、引言

生態文明建設是人類對傳統工業化進行深刻反思的精神成果和社會實踐。美國從20世紀30年代起通過立法和教育大力倡導環境保護；日本自20世紀60年代起通過系統、全面的立法確定生態環境保護責任主體和范圍；瑞典自20世紀60年代起實施國家可持續發展戰略；德國自20世紀70年代起實施自然林業發展戰略；韓國自2010年起實施低碳綠色發展戰略[1-2]。近幾十年來，伴隨著工業在全球范圍內的持續擴張，環境問題逐漸從局部性問題演變成全球性問題，世界各國紛紛投入到生態文明建設理論與實踐探索中，生態文明建設逐漸成為國際共識。

中國長期致力于生態文明建設的理論和實踐探索。生態文明建設是社會主義事業“五位一體”總體布局的重要組成部分。西部地區是國家的“屋頂和水塔”，是維護我國生態安全的重要屏障和提供優質生態產品的主要地區，對鞏固國家生態安全屏障具有重大意義，其生態環境質量的好壞直接影響著全國生態文明建設進程。西部地區是我國經濟發展落后地區、生態脆弱區和環境敏感區，在經濟社會發展水平不高和資源環境承載能力較弱的雙重壓力下，西部地區成為我國生態文明建設的重點區域和難點區域。要根據西部不同區域的自然環境、經濟發展、產業基礎、主體功能等特點研究細化區域政策單元，針對不同政策單元提出各有側重的發展思路和更加符合實際的差異化政策措施[3]。研究如何加強西部地區生態文明建設對新時期形成西部大開發新格局，推動我國生態文明建設邁上新臺階具有重要意義。

學術界關于西部地區生態文明建設作了許多探索性研究，研究議題涉及生態系統維護[4-5]、生態環境治理[6]、生態補償[7]、生態產業發展[8-10]、生態績效考評[11]等，強調西部地區生態系統普遍脆弱，應以保護生態環境和實現自然資源有償化開發為目標，加大資金扶持力度，建立健全西部地區生態環境治理體系、資源開發補償體系、政府生態文明建設績效考評體系等，嚴格產業準入門檻，強化產業共生，發展循環經濟[12]。

部分學者從主體功能區與生態文明建設關系的視角，探討如何通過主體功能區推動生態文明建設。研究視角可歸納為：一是從優化國土空間開發格局的維度，強調主體功能區在生態文明建設中發揮基礎性作用[13]，應加快實施主體功能區戰略，推進國家公園體制試點，優化國土空間開發格局[14-15]；二是從重點生態功能區生態價值實現的維度，主張應基于主體功能區建立財政轉移支付制度、資源有償使用制度、生態補償制度[16]、碳匯管理與交易制度[17]等來推進生態文明建設可持續發展；三是從差異化績效考評的維度，倡導以主體功能區為依據，構建統籌經濟、政治、社會、文化、生態“五位一體”的生態文明建設分類考核指標體系和流程，保障生態文明建設分類考核辦法健康運行[18]。

綜觀學術界現有研究成果，大多聚焦于制度建設來推進西部地區生態文明建設。部分學者還提出主體功能區在生態文明建設中發揮的重要作用，但大多局限于基于主體功能區劃實現生態文明建設中的分類管理與考核，以及重點生態功能區生態價值實現。關于主體功能區如何在西部地區生態文明建設中發揮基礎性作用的研究成果相對較少。本文在分析主體功能區與生態文明建設關系的基礎上，針對西部地區生態文明建設的現實困境，探討完善主體功能區制度促進西部地區生態文明建設的路徑和對策。

二、主體功能區與生態文明建設關系的學理分析

《全國主體功能區規劃——構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局》強調，主體功能區是基于不同國土空間的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力等，以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城鎮化開發為基準，按開發方式將國土空間分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，按開發內容將國土空間分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區[19]。“主體功能區制度”是推進主體功能區建設的一系列制度安排，包括保障形成主體功能區布局的法律法規、體制機制、規劃、政策和績效考評體系等[20]。

根據黨和國家關于生態文明建設的一系列頂層設計文件，生態文明建設內容涉及優化國土空間開發保護格局、加強生態環境保護、構建生態經濟體系、弘揚生態文化、建立生態文明制度等方面[21]。從主體功能區與生態文明建設的主要內容來看，主體功能區以“國土空間”為媒介，在構建國土空間開發保護格局和推進生態文明制度建設方面發揮重要作用。二者關系可總結為：

1.主體功能區在推動生態文明建設中發揮基礎性作用

國土空間是生態文明建設的空間載體，主體功能區作為國土空間的管控單元，既是支撐生態文明建設的空間載體，也是生態文明建設的管控單元，對生態文明建設具有源頭性影響。主體功能區制度通過管控國土空間單元的開發強度，保護和整治力度，在優化國土空間開發保護格局中發揮基礎性制度作用。由于國土空間開發保護制度是生態文明制度建設的重要組成部分，優化國土空間開發保護格局與建設生態文明制度都是生態文明建設的重點內容，所以主體功能區在推動生態文明建設中發揮基礎性作用。

2.生態文明建設是建設主體功能區的重要目標

生態文明建設既是優化國土空間開發保護格局的重要目標，也是建設主體功能區的重要目標。《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》將生態文明建設列為優化國土空間開發保護格局的重要目標，強調要全面建立國土空間開發保護制度，夯實生態文明建設基礎。推進形成主體功能區，目的是統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發保護格局[22]。主體功能區通過優化國土空間開發保護格局，最終目的仍然是推動生態文明建設。

三、西部地區生態文明建設的成效和現實困境

(一)西部地區生態文明建設水平評估

1.評估方法與數據來源

國家關于生態文明建設水平評價指標體系涉及的文件主要有：《關于印發〈綠色發展指標體系〉〈生態文明建設考核目標體系〉的通知》、《國家標準委關于印發〈生態文明建設標準體系發展行動指南(2018-2020年)〉的通知》。“綠色發展指標體系”提出資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度七個維度，共56個基礎指標；“生態文明建設考核目標體系”提出資源利用、生態環境保護、年度評價結果、公眾滿意程度、生態環境事件五個維度，共23個基礎指標；《生態文明建設標準體系發展行動指南(2018-2020年)》提出空間布局、生態經濟、生態環境、生態文化四個維度，共63個基礎指標。

我國生態文明建設是一項涵蓋空間布局、經濟發展、環境保護、生態文化、制度建設等方面的系統性事業，應包括優化國土空間開發保護格局、推動經濟綠色發展、加強生態環境保護、建設生態文化、完善生態文明制度五個維度。在國土空間開發保護方面，既要從宏觀尺度上優化國土空間生態布局，又要從微觀尺度上滿足人民生態宜居，從國土空間治理保護、生態人居條件和生態基礎設施水平三個維度選取指標，有利于優化國家生態安全屏障，構建可持續發展空間格局，實現人與自然和諧共生，這是生態文明建設的根本目的；推動經濟綠色發展應倡導集約節約利用能源資源和減少污染排放，主要從水資源、土地資源的節約使用，能源資源的循環利用，農業、工業污染排放，生態服務業占比等維度選取指標，以期形成清潔低碳、安全高效的能源體系和產業生態化的經濟體系；加強生態環境保護主要從環境質量、污染物處理能力、生態環境修復力度三個維度選取指標，著力提高環境質量、解決突出環境問題、保護和修復生態系統是提升生態質量和維護生態系統穩定性的當務之急；建設生態文化從綠色消費、綠色出行和生態文化教育三個維度選取指標，有助于引領人們形成簡約舒適、綠色低碳的生活方式、消費方式和思想觀念；完善生態文明制度從制度的執行和成效兩個維度選取指標，能客觀映射生態文明建設的政策強度和執行力度，綜合考察各地區在生態文明建設方面的努力程度，是生態文明建設穩步推進的重要保障。

基于以上分析，本文在參考上述評價指標體系基礎上，按照客觀性、系統性和平等性原則構建生態文明建設水平評價指標體系，從國土空間開發保護格局、生態經濟、生態環境、生態文化、生態文明制度五個維度評估生態文明建設水平，共48個基礎指標。對缺失指標采取單指標頻度分析法，從現有文獻中選取出現頻次較高的指標予以替換(見表1)。

考慮到指標數據的可獲取性以及與同類研究的可比性，本文研究對象為中國大陸31個省份。由于本文重點在于考察西部地區生態文明建設水平，研究時段為2000-2016年。指標體系中相關

表1 生態文明建設水平評價指標體系

數據來源于相應年份的《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國能源統計年鑒》《中國科技統計年鑒》《中國城市統計年鑒》。缺失數據采取插值法處理。

由于綜合指數法忽略了指標之間的相關性問題，熵值法與灰色聚類法割裂了指標間的內在聯系，層次分析法和模糊綜合評價法在測算中需要主觀賦權，測算結果具有較強的主觀性，都存在一定的缺陷[23-25]。本文采用動態因子分析法評估生態文明建設水平，能有效消除指標間相關性問題，規避由賦權帶來的主觀性問題，同時還能實現生態文明建設水平的縱向動態變化分析和省際橫向對比分析。計算步驟為：

對指標體系中所有的指標數據進行無量綱化處理，正向指標的處理方法為：

(1)

逆向指標的處理方法為：

(2)

2.評估結果與分析

運用stata15統計軟件計算得出中國31個省份2000-2016年生態文明建設水平綜合指數(見表2)。

表2 2000-2016年中國四大板塊生態文明建設水平綜合指數得分

從省域層面看，2000—2016年中國31省份生態文明建設水平呈波動上升趨勢，除上海外，其他省份均有較大提升幅度，內蒙古提升幅度最大。2000—2016年生態文明建設水平綜合指數平均得分排名前10位的省份分別是江蘇、山東、浙江、上海、廣東、北京、福建、天津、湖北、河南，以東部地區省份為主；平均得分排名11—20位的省份分別是河北、新疆、安徽、遼寧、廣西、江西、重慶、湖南、海南、山西，其中東部地區省份2個，中部地區省份4個，西部地區省份3個，東北地區省份1個；平均得分排名21—31位的省份分別是黑龍江、陜西、內蒙古、四川、吉林、寧夏、甘肅、云南、青海、貴州、西藏，以西部地區省份為主。

從四大板塊看，全國生態文明建設水平為東部地區高于中部地區高于東北地區高于西部地區，與大多數學者研究結論基本一致。2000—2016年各板塊生態文明建設水平上升幅度為中部地區高于西部地區高于東部地區高于東北地區。不同的經濟增長方式是造成板塊間生態文明建設水平差異的根本原因。在生態文明建設中，東部地區“低消耗、低污染、高效率”的集約型經濟增長方式優于其他地區“高耗能、高污染、低效率”的粗放型經濟增長方式。

從西部地區生態文明建設看，2000—2016年西部地區在在優化國土開發保護格局、能源資源節約與利用、倡導綠色工業和建設生態文明制度等方面取得顯著成效。一是國土空間布局得到有效改善，森林覆蓋率、自然保護區面積占省轄面積的比例分別提升7.05%、5.19%，提升幅度遠高于其他板塊，為鞏固國家生態安全屏障做出突出貢獻；二是能源資源利用效率大幅上升，單位GDP能耗降低2.67噸標準煤/萬元，單位GDP水耗降低1271.4立方米/萬元；三是工業廢物排放量大幅減少，單位GDP工業廢水、廢氣、固體廢物排放量分別降低22.22萬噸/億元、1.02億標立方米/億元、1200.37噸/億元；四是生態文明制度建設水平顯著提升，環境監測經費占GDP比重提升2.1%，突發環境事件年平均減少87.8次。

(二)西部地區生態文明建設面臨的現實困境

隨著西部大開發和生態文明建設的持續推進，西部地區生態環境持續好轉，但生態文明建設總體上仍落后于經濟社會發展水平。西部地區生態文明建設面臨的現實困境主要有：

(1)國土空間開發保護格局優化進展緩慢。從國土空間布局維度看，2016年西部地區森林覆蓋率為27.06%，濕地面積占國土空間比重為3.77%，礦山環境恢復治理強度為17.81萬元/公頃，均居四大板塊之末。但2000—2016年西部地區森林覆蓋率提升幅度僅略高于全國平均水平，濕地面積占國土空間比重和礦山環境恢復治理強度提升幅度均低于全國平均水平。從生態基礎設施建設維度看，雖然2000—2016年西部地區農村自來水普及率、衛生廁所普及率提升幅度較大，但2016年兩項指標分別為74.11%、66.73%，低于全國平均水平9.16和11.94個百分點，與其他板塊差距仍然較大，提升進度亟待加快。

(2)推進綠色發展阻力較大。從能源資源節約與利用維度看，2016年，西部地區單位GDP能耗為1.65噸標煤/萬元、單位GDP水耗為162.49立方米/萬元，分別是全國平均水平的1.85倍和1.51倍，是東部地區的3.45倍和3.25倍。2016年西部地區單位土地產值僅552.47萬元/平方千米，為全國平均水平的16.69%，僅為東部地區的5.39%，工業用水重復利用率和工業固體廢棄物綜合利用率也均低于其他地區。從工業污染物排放量維度看，2016年西部地區單位GDP工業廢氣排放量為1.22億標立方米/億元，工業固體廢物排放量為14.77噸/億元，分別是全國平均水平的1.21倍和1.39倍，是東部地區的1.67倍和98.47倍。西部地區“高投入、高耗能、高污染、低效率”的粗放型經濟增長慣性依然較大，綠色轉型阻力較大。

(3)環境保護與生態治理力度不強。2016年西部地區能源資源消耗水平和污染物排放水平均遠高于其他地區，但環境污染治理投資總額占GDP比重，工業“三廢”處理能力卻大致與其他地區持平。2016年，西部地區工業廢水處理率低于全國平均水平4.56個百分點，工業廢氣處理能力僅為全國平均水平的65.23%，工業固體廢棄物處理率與全國平均水平持平。綜合考慮環境污染與生態治理強度，西部地區環境保護與生態治理水平亟需提升。

總之，國土空間開發保護格局優化進展緩慢、綠色發展阻力較大、環境保護與生態治理力度不強等都成為制約西部地區生態文明建設邁上新臺階的阻力。在西部地區經濟社會發展不足、生態環境脆弱等瓶頸制約下，推動西部地區生態文明建設的首要任務是鞏固國家生態安全屏障，為全國提供更多優質生態產品，同時要提高資源能源利用效率、加大生態環境保護治理力度、健全生態文明制度體系。

四、完善主體功能區制度促進西部地區生態文明建設的路徑和對策

西部地區幅員遼闊，各地區資源環境承載能力、人口規模、經濟發展情況各不相同，應根據資源稟賦、環境容量、市場需求、產業基礎等合理布局主導產業，實現差異化發展。根據主體功能區規劃，西部地區國土空間按開發內容分為城鎮化地區、農產品主產區和重點生態功能區三類政策單元，不同政策單元的生態文明建設條件、任務、目標和路徑都有很大的差異。各類政策單元應完善主體功能區制度，以鞏固國家生態安全屏障、集約高效利用國土空間、建立以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系為目標，科學劃定縣域“三區三線”空間格局，注重生產、生活、生態空間和城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線的銜接協調，按照分類指導和精細化發展要求，推動主體功能區制度在市縣層面精準落地。

(一)提高城鎮化地區綠色發展水平

在國家“十三五”規劃綱要確定的19個城市群中，有9個城市群位于西部地區，分別為呼包鄂榆城市群、北部灣城市群(廣西部分)、成渝城市群、黔中城市群、滇中城市群、關中平原城市群(陜西、甘肅部分)、蘭州-西寧城市群、寧夏沿黃城市群、天山北坡城市群，均屬于城鎮化地區，適宜進一步推動城鎮化、工業化。為推動西部城鎮化地區生態文明建設，應堅持集約高效利用國土空間，推動產業生態化轉型。

1.集約高效利用國土空間

西部地區九大城市群面積之和僅占西部地區國土面積7.47%，這就決定城鎮化地區必須走集約用地之路，為農用地和生態用地騰出寶貴空間。2016年，西部地區城市人口密度為2599人/平方千米，低于全國平均水平(2938人/平方千米)，除陜西、甘肅外，其他省份城市人口密度均處于較低水平。因此，西部城鎮化地區應合理評估資源環境承載能力，適度提高存量用地效率。未來，西部城鎮化地區將擔負起“引導1億左右人口在中西部地區就地轉移”的重要作用，必須合理劃定城鎮空間和城鎮開發邊界，嚴格管控建設用地，集約利用增量用地，綜合運用資源配置、環境準入、重大基礎設施建設等手段，引導人口、產業相對集中布局，提高產城融合水平，防止出現“有城無市”和“有市無城”等浪費城鎮建設用地情況發生。

2.全面推進工業綠色轉型

西部地區面臨生態環境保護與經濟發展的雙重需求，由于“高投入、高耗能、高污染、低效率”的傳統粗放型經濟增長方式沒有根本改變，導致西部地區陷入經濟發展效益低下和生態環境保護乏力的惡性循環。應分類引導產業結構調整和能源結構優化，大幅降低關中平原城市群、蘭州-西寧城市群、寧夏沿黃城市群、天山北坡城市群單位產出能耗、水耗。培育壯大節能環保產業、清潔能源產業；大幅降低呼包鄂榆城市群、成渝城市群、黔中城市群、蘭州-西寧城市群、天山北坡城市群的工業廢氣、固體廢物排放量，加大相關企業脫硫、脫硝、去煙(粉)塵技術應用，倡導煙氣脫硫脫硝一體化生產。全面推進資源節約和循環利用，重視傳統產業技術改造升級，淘汰落后產業，發展新興產業，實現新舊動能轉換，將西部地區城市群打造為工業綠色轉型發展的新樣板。

3.推行工業化城鎮化優先的績效考評機制

西部城鎮化地區以提供工業品和服務產品為主體功能，應健全工業化城鎮化水平與質量并重、集約化發展優先的績效考評機制。對西部重點開發區縣(市、區、旗)地方政府重點考核地區生產總值、吸納人口、財政收入、要素聚集程度、城鎮土地產出效率、常住人口基本公共服務均等化、資源環境承載能力狀況等方面的指標。

(二)構建農產品主產區鄉村振興新格局

在全國“七區二十三帶”農業戰略格局中，西部地區擁有甘肅新疆主產區和河套灌區主產區的全部，長江流域主產區和華南主產區的少部分。應依托鄉村振興戰略，強化農產品主產區三類空間用途管制，推動農業生態化發展，構建鄉村振興新格局。

1.強化三類空間用途管制

依托鄉村振興戰略，統籌利用生產空間，合理布局生活空間，嚴格保護生態空間，形成人與自然和諧共生的鄉村空間關系。一是推進土地綜合整治，推進高標準農田建設，提高農業規模化和機械化水平；二是優化農村生活空間，加強基礎設施建設，大幅提高農村自來水和衛生廁所普及率；三是全面實施產業準入負面清單制度，強化產業準入管理和底線約束。

2.推動農業生態化發展

西部地區農業生態化發展的短板主要有：農業科技支撐不足、農業用水效率較低、農業污染控制不強、農業基礎設施不能滿足農業現代化要求等。應強化科技支撐能力，以科技創新推動農業生態化發展，推動農村一二三產業融合發展，實現農村產業發展與美麗鄉村建設相融合[26]。一是重視農業科技創新，加強甘肅新疆主產區和河套灌區主產區節水技術、品種改良技術等的應用，設定時間期限，使農業用水效率提高1.5倍，達到全國平均水平。二是倡導產村融合，培育新型經營主體，優先引導新疆、西藏、內蒙古、青海、寧夏等地的特色農業嵌入二三產業價值鏈，以循環型產業模式為主導，發展高效、循環農業，打造具有西部特色的生態農業品牌。三是調整農村能源消費結構，降低一次能源消耗比重，治理散燒煤等高污染、低效能消費模式，降低環境負擔。四是控制農業污染源頭，創建農藥和化肥等農業化學藥品生產、使用、管理和監督體系，加強對農業化學藥品使用的檢測，頒布《農業生產化學藥品管理辦法》，嚴格農業化學藥品的登記使用制度，實現農藥、化肥使用的零增長。

3.實行農業發展優先的績效考評機制

農產品主產區以提供農產品為主體功能，應健全農業發展優先和提高農產品保障能力的績效考評機制，對農產品主產區縣(市、區、旗)地方政府重點考核農業空間利用規模和質量、農業綜合生產能力、產業準入負面清單執行、農民收入、耕地質量、土壤環境治理等方面指標，不考核地區生產總值、固定資產投資、工業、財政收入和城鎮化率等指標。

(三)鞏固重點生態功能區的國家生態安全屏障功能

在全國“兩屏三帶”生態安全戰略格局中，西部地區分布著青藏高原生態屏障的全部，北方防沙帶和黃土高原-川滇生態屏障的絕大部分，以及東北森林帶和南方丘陵山地帶的少部分，面積約350萬平方公里。國家級重點生態功能區共有25個，其中18個分布在西部地區，占全國重點生態功能區總面積91%。西部地區的重點生態功能區對國家生態安全具有決定性作用，應以鞏固國家生態安全屏障為首要任務，積極探索生態產品價值實現機制，建立以生態產業化為主體的生態經濟體系，推動重點生態功能區可持續發展。

1.優化重點生態功能區的國土空間布局

西部地區森林覆蓋率、濕地面積占國土面積比重均遠低于全國平均水平，是構建國家生態安全屏障的主要短板。應主要提高西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等省份的重點生態功能區森林覆蓋率，加大礦山環境恢復治理強度；加強重慶、貴州、云南、陜西、青海等省份濕地治理，提高生態環境補水量。省級層面應加快劃定生態保護紅線，對生態環境已經遭到破壞的地區，要加大政府統籌工程的執行和投資力度，開展生態治理、環境保護、退耕還林等工程[27]。對禁止開發地區，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

2.促進重點生態功能區超載人口轉移

根據全國第六次人口普查，西部地區重點生態功能區常住人口約6710.3萬人，人口密度約19.2人/平方千米(見表3)，平均密度合理，但是不同重點生態功能區之間人口密度差異較大。甘南黃河重要水源補給生態功能區人口密度高于同期世界平均人口密度(42人/平方千米)，人口超載情況突出；黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區、秦巴生物多樣性生態功能區人口密度遠超同時期亞洲平均人口密度(93.4人/平方千米)，人口超載問題嚴重，應積極引導超載人口向城鎮化地區轉移；其他重點生態功能區人均密度相對合理，但多為連片特困區和深度貧困聚集區，為防止居民因迫于生計進行違法開發活動，應加強生態扶貧力度，推進生態補償與減貧相結合。

3.建立以生態產業化為主體的生態經濟體系

實現生態產品市場價值是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關鍵環節，應積極探索生態產品價值實現機制，挖掘生態產品市場價值，增強重點生態功能區自我造血功能和自身發展能力，建立以生態產業化為主體的生態經濟體系。一方面，按照生態保護紅線劃定范圍，嚴格控制開發強度，實行最嚴格的產業準入負面清單，防止“污染避難所效應”發生在重點生態功能區。另一方面，按照保護優先，兼顧發展的原則，探索建立與重點生態功能區相容的產業體系，適度開發旅游、文化等人文資源，圍繞生態產品和服務，創建生態標識體系，打造一批特色生態品牌，推進生態產品和服務在全國乃至全球市場的價值認可和價值轉化。

4.健全生態保護優先的績效考評機制

西部重點生態功能區以提供生態產品為主體功能，應健全生態保護優先的績效考評機制，對重點生態功能區縣(市、區、旗)地方政府重點考核生態空間規模質量、生態產品價值、產業準入負面清單執行、民生改善等方面指標，不考核地區生產總值、固定資產投資、工業、農產品生產、財政收入和城鎮化率等指標。

推動西部地區生態文明建設是一個長期和動態的過程，其難點和重點在于充分發揮主體功能區在西部地區生態文明建設中的基礎性作用，推動主體功能區制度在市縣層面精準落地。必須在實踐中不斷完善主體功能區制度，科學劃定符合主體功能定位的縣域空間格局，建立“多規合一”的空間規劃體系，健全符合主體功能定位的配套政策體系和績效考評體系，建立主體功能區制度保障體系，構建西部地區不同主體功能定位的差異化協同發展格局，全面提升國土空間開發保護質量和效率。