反洗錢加強非自然人受益所有權及透明度法律安排的國際經驗及啟示

王曉剛 張九君

摘? ?要：本文以FATF反洗錢和反恐怖融資評估為背景，結合評估結果較好的英國和西班牙這兩個國家在提升受益所有權透明度的經驗做法，探討我國完善非自然人受益所有權及提升透明度的建議。

關鍵詞：FAIF;反洗錢;受益所有權

一、概述

客戶身份識別是反洗錢工作的核心內容，是防范洗錢犯罪的第一道關口，也是反洗錢可疑交易分析甄別的重要基礎。長期以來，我們對自然人客戶身份識別采取的措施較多，而非自然人客戶身份識別、受益所有權及實際控制人無論在制度安排、工作重點及反洗錢工作實踐力度上則相對薄弱。近年來，義務機構非自然人客戶占比不斷增多，有組織的經濟犯罪不斷上升，洗錢及經濟犯罪智能化、隱蔽化、國際化趨勢不斷加大，人民銀行洗錢類型分析及評估結果也證明了這種趨勢。聯合國金融行動工作組（FATF）《40條建議》，也提出要不斷強化受益所有權的識別。聯合國金融行動工作組（FATF）對我國的互評估結果總體認可在反洗錢工作方面取得的積極進步和已具備的良好反洗錢基礎，但非自然人受益所有權及實際控制人的識別評估卻不理想，非自然人受益所有權及實際控制人的識別已成為反洗錢工作亟需加強的內容。

二、受益所有權的國際標準及我國現行的受益所有權概念

（一）受益所有權的國際標準

2003年，FATF成為第一個制定受益所有權國際標準的國際機構。2012年2月，FATF發布了反洗錢國際標準《新40條建議》，就法人和法律安排透明度以及各成員國在進行客戶盡職調查時應對受益所有人進行識別做出明確要求。2014年，FATF發布《透明度和受益所有權指引》，對有關受益所有權識別的建議和標準進行闡述。受益所有權/受益所有人（Beneficial owner）是英美法上的概念，目前國際上在反洗錢和反恐怖融資領域中提及的“受益所有人”，主要采用了根據FATF《新40條建議》和《透明度和受益所有權指引》中的釋義，受益所有人指的是能夠對某個客戶擁有最終所有權或控制權的一個或多個自然人，以及以其名義進行交易的自然人，此外還包括對法人/法律安排行使最終有效控制權的自然人。

FATF第四輪互評估參照2012年推出的《新40條建議》對所有成員國進行檢查，將成員國執行每一條標準的情況劃分為四個級別，分別為“合規”（compliant，C）、“大部分合規”（largely compliant，LC）、“部分合規”（partially compliant，PC）和“不合規”（non-compliant，NC）。在法人/法律安排受益所有權及透明度（建議24-25）兩項建議方面，要求各國應采取措施防止法人/法律安排被洗錢和恐怖融資活動濫用，各國應當確保主管部門、金融機構（FIs）和特定非金融機構（DNFBPs）能夠及時掌握或獲取法人/書面信托充分且準確的受益所有權信息。

（二）我國現行的受益所有權概念

我國基礎法律體系里沒有明確的受益所有人/受益所有權的表述。從反洗錢監管的角度出發，2017年國務院辦公廳“三反”意見提出“嚴格審核發起人、股東、實際控制人、最終受益人和董事、監事、高級管理人員背景”，首次出現了“最終受益人”的概念。2017年人民銀行首次提出“受益所有人”的認定標準和識別措施。2018年6月，人民銀行出臺文件明確受益所有人身份識別的工作原則、識別標準、識別措施。對于公司，規定對公司實施最終控制不限于直接或間接擁有超過25%公司股權或者表決權，還包括其他可以對公司的決策、經營、管理形成有效控制或者實際影響的任何形式。對于合伙企業，規定擁有超過25%合伙權益的自然人是判定合伙企業受益所有人的基本方法，不存在擁有超過25%合伙權益自然人的，可參照公司受益所有人標準判定合伙企業的受益所有人。對于信托，規定義務機構應當將對信托實施最終有效控制、最終享有信托權益的自然人判定為受益所有人。對于基金，規定擁有超過25%權益份額的自然人是判定基金受益所有人的基本方法，不存在擁有超過25%權益份額自然人的，可以將基金經理或者直接操作管理基金的自然人判定為受益所有人。對于其他形式的非自然人，規定可以參照公司受益所有人的判定標準執行。本文以非自然人的視角展開研究。

三、加強受益所有權監管的國際經驗

（一）歐盟關于加強受益所有權監管的法令

2018年7月9日，歐盟反洗錢5號令（Directive （EU） 2018/843， AMLD5 ）正式生效，歐盟曾于 1991 年、2001 年、2005 和2015年先后通過了四份反洗錢指令，本次是第五份反洗錢法令，該法令對歐盟反洗錢4號令（Directive （EU） 2015/849， AMLD4 ）進行了一些重大修訂。歐盟反洗錢4號令規定所有成員國必須建立受益所有權集中登記制度（Beneficial Ownership Central Register）。根據指令要求，所有公司和在歐盟成立的某些其他類型的法人實體在2017年6月前向各國當局集中登記并提供有關其最終受益所有人的身份資料信息，并可供銀行、律師事務所和任何可以證明合法利益的個人或組織訪問。在進行相關的集中登記時，受益所有人信息至少應當將包含姓名、出生日期、國籍、居住國及其所掌握的受益所有權的性質和程度。歐盟反洗錢5號令擴展并加強了當前已建立的受益所有權集中登記制度，具體要求包括：成員國在2020年1月10日之前為公司和其他法律實體建立受益所有權登記冊，并在2020年3月10日之前為信托和類似法律安排建立受益所有權登記冊。中央登記冊應在2021年3月10日之前通過歐洲中央平臺相互連接。歐盟反洗錢5號令要求每個成員國的公司受益所有權中央登記冊能夠被更廣泛地查閱，一般公眾無需顯示“合法利益”也可以訪問這些登記冊。

（二）英國加強法人/法律安排受益所有權及透明度

FATF第四輪互評估報告指出，英國是促進公司透明度的全球領先者，對于法人和法律安排所構成的洗錢和恐怖融資風險有著清晰及深刻的了解。英國擁有全面的法律框架，要求所有金融機構和特定非金融機構進行客戶盡職調查，并以符合FATF要求的方式獲取和維護受所有權信息。主管當局和公眾可以通過中央公共登記冊及信托登記冊快速準確地獲取法人以及信托（產生稅收后果）的基本信息和受益所有權信息。

1.立法層面

修訂后的英國《2006年公司法》（Companies Act 2006）、《2016年英國有限責任合伙（重要控制人登記冊）條例》和《2017年蘇格蘭合伙（重要控制人登記冊）條例》要求公司和合伙企業要獲取并掌握關于“重要控制人”（People with Significant Control，簡稱PSC）的最新信息，“重要控制人”的定義在很大程度上與FATF對受益所有人定義是相符合的，包括：直接或間接持有公司25%股權或投票權個人;直接或間接擁有公司董事會多數成員任免權的個人;有權或實際對公司行使重大影響或控制權的個人。另外，根據《2015年英國小企業、企業及雇傭法》，自2015年5月26日起，公司不得發行不記名股票，現有持有者則必須在2016年2月前將不記名股票轉換成記名股票，并計入公司的股東名冊。2017年6月26日，英國《2017年反洗錢、反恐怖融資和轉移款項（支付者信息）條例》正式生效，該條例對信托計劃的受益所有權信息披露做出了規定，進一步提升了法律安排的透明度。

2.受益所有權登記和保存制度

（1）重要控制人（PSC）公共登記冊

2016年4月，英國在公司注冊處現行的登記制度上增加了重要控制人的公共登記冊，根據修訂后的英國《2006年公司法》規定，英國幾乎所有形式的公司（極少數公司無需登記，但須向公司登記處提交基本資料）必須持有重要控制人信息并在公司登記處（Companies House）登記，重要控制人有義務將其信息及最新狀態告知法人實體，具有法人資格的公司和合伙企業需要獲取并登記的信息包括：重要控制人的姓名、出生日期、國籍、常住地址、服務/工作地址、成為重要控制人的日期、對法人實體施加控制的說明以及披露重要控制人信息的任何限制。英國要求法人實體準確報送并及時更新重要控制人信息，公司必須每年確認該信息，并且必須在14或15天內將任何變化通知公司注冊處。重要控制人登記冊是高度公開且透明的，金融機構和特定非金融機構在進行客戶盡職調查時，例如銀行為公司開立賬戶或者律師和會計師為公司提供有關服務時，可以通過該登記冊獲取并核實公司受益所有權信息。

（2）海外實體登記冊

2018年7月英國商務、能源與工業戰略部（Department for Business， Energy and Industrial Strategy）向議會提交了海外實體登記草案（Draft Registration of Overseas Entities Bill）并于2019年通過了審查，確定在2021年前完成對海外實體購買房產的受益所有人信息公開登記。該提案提高了海外法人實體的透明度，從而防止其借助合法外衣實施洗錢和其他腐敗活動。

（3）HMRC信托登記冊

2017年7月，英國稅務及海關總署（Her Majestys Revenue and Customs，簡稱HMRC）為英國和外國產生稅收后果的信托設立了受益所有權登記冊，登記冊涵蓋了大約10萬個信托基金，登記冊上的信息是通過核對HMRC數據庫中的220億條記錄（包括稅務信息）來核實的，HMRC數據庫包括了英國產生稅務后果的信托登記冊、稅務信息以及擁有海外銀行賬戶的英國公民信息，該數據庫可由HMRC的執法部門直接訪問，并可根據請求提供給其他執法機構。HMRC登記冊是不公開的，但可供執法機關索取（無須通知有關受托人），這有助于偵查和通過信托中斷犯罪活動。英國稅務及海關總署還與執法機構（Law enforcement agencies ，簡稱LEAs）共同促進該登記冊的使用，確保執法機構了解登記冊的功能，并鼓勵執法機構在檢測到信托登記冊中存在不一致或有其他問題時進行報告。

（4）其他擴大受益所有權信息登記范圍的制度

2018年5月，英國議會通過了一項修正案，要求英國海外領地引入公司“重要控制人”的公開登記制度，在2020年底之前建立公司最終受益所有人登記冊。

3.受益所有權信息維護及交換機制

公司登記處對登記的重要控制人信息進行基本核查并由專職審查員進行核實。2017年7月，公司登記處增加了對重要控制人登記冊的報告功能，鼓勵外部各方自愿向其通報可疑錯誤。從2020年1月起，公司登記處將要求金融機構和特定非金融機構向重要控制人登記冊報告其在客戶盡職調查過程中發現的不準確信息，這大大提高了重要控制人登記冊的準確性，從而使得金融機構和特定非金融機構更為準確地識別受益所有權人。

英國擁有迅速且有效的受益所有權信息國際交換機制。外國當局可以通過重要控制人公共登記獲取受益所有權信息，如果所要求的信息不能在重要控制人登記上公開獲得，外國當局可以發送請求向公司登記處獲取關于法人實體的信息，向英國稅務及海關總署（HMRC）獲取關于信托的信息或向相關的執法機構（LEA）獲取關于金融機構或特定非金融機構（DNFBPs）所持有的信息，公司登記處通常能在24小時內對提供信息的執法要求做出回復，非緊急要求通常能在兩周內收到答復。另外，英國一直以來致力于與外國主管當局及時有效地分享受益所有權信息，并根據雙邊和多邊協定建立有效機制，努力改善國際合作。2013年6月，八國集團峰會通過了《厄恩湖宣言》，英國提議各成員國采取一致行動，建立集中化的企業注冊信息，提高企業受益所有權透明度。2016年4月，英國與德國、法國、意大利和西班牙宣布開展了“關于自動交換受益所有權信息的試點協議”。2017年6月，英國及其屬地與六個海外領地之間的企業受益所有權信息交換機制生效，受益所有權信息在一般情況下24小時內能夠實現共享，緊急情況下1小時內能夠實現共享。

（三）西班牙加強法人/法律安排受益所有權及透明度的經驗

西班牙早在2014年就率先通過了FATF第四輪互評估，西班牙的受益所有權信息登記制度走在世界前列，法人/法律安排透明度較高。

1.立法層面

關于受益所有權的法規主要包括2010年4月28日頒布的《反洗錢反恐怖融資法》（The Act 10/2010，第10/2010號法令）和2010年5月5日第304/2014號皇家法令（Royal Decree 304/2014）。歐盟反洗錢4號令生效后，西班牙部長會議批準了8月31日第11/2018號皇家法令，該法令將歐盟反洗錢4號令納入了西班牙法律，并修訂了第10/2010號法令《反洗錢反恐怖融資法》。

2.受益所有權登記和保存機制

西班牙的受益所有權登記體系主要由公證處、公司登記處等機構組成，公證員（notary）和登記員（registrar）是反洗錢法規定的反洗錢義務主體，扮演著受益人身份識別的看門人。根據第10/2010號法令，企業法人須向與其建立業務關系的反洗錢義務主體提供受益所有權“責任聲明”，所有義務主體必須通過簽署包含“責任聲明”在內的公證契據來識別相應的最終受益所有人。根據西班牙司法部2018年3月21日發布的第319/2018號法令，西班牙公司在向公司登記處提交其年度賬目時，還應通過填寫正式表格提交其識別最終受益所有人的信息。

自2004年1月1日起，公證員收集的所有信息每月兩次上傳到公證數據庫（單一計算機化索引），該數據庫由公證員理事會（OCP）管理。2014年公證人理事會建立了受益所有權數據庫，受益所有權數據庫建立在單一計算機化索引中可用信息的基礎上，包括了兩個層面的信息：一是公證員通過客戶盡職調查獲得的受益所有權信息;二是通過自動處理股份有限責任公司（代表了93%西班牙設立的公司）連續的股份轉讓而獲取的受益所有權信息。受益所有權數據庫于2014年3月開始運行，根據第304/2014號皇家法令，第10/2010號法令《反洗錢反恐怖融資法》規定的義務主體可以訪問該數據庫，從而履行其識別最終受益人的義務。歐盟反洗錢4號令生效后，西班牙當局專門為信貸機構建立了一個受益所有權信息申報系統，要求信貸機構提供財務所有權檔案（financial ownership file），其中包括賬戶持有人（或簽字人）的姓名，以及受益所有人的姓名，該數據庫已于2016年5月投入使用。

3.受益所有權信息維護和共享機制

西班牙最常見的法人實體是股份有限責任公司（SL，占西班牙法人實體的92%）和責任有限公司（SA，占法人實體的7.5%），根據西班牙公司法，股份責任公司（SL）和責任有限公司（SA）都需要維護股東及其所持股份的登記簿，股東名冊由公司本身或托管機構持有，公司董事有責任確保其準確性，并在發生變化時立即更新。證券監督部門（CNMV）關于有意義股東（meaningful shareholders）的信息必須在四天內更新。公證員需要介入企業變更股權及其他信息的變更，法人企業應當每年向其披露管理人員、股東、公司法律形式的變化等。公證員需要對保存在單一計算機化索引中的信息進行驗證和一致性檢查，并在15天內更新企業變更信息。第10/2010號法令《反洗錢反恐怖融資法》要求金融機構和特定非金融機構確保其持有的客戶文件、數據和信息是最新的，受益所有權文件信息必須每月更新。

西班牙主管當局獲取受益所有權信息的渠道包括受益所有權數據庫，公司登記處、稅務機關、證券監督部門（CNMV，持有意義股東或直接或間接控制上市公司投票權（超過3%）的人的信息）以及保存在金融機構和特定非金融機構的客戶檔案信息，各部門在必要情況下要與司法部門或金融情報機構（SEPBLAC）共享受益所有權信息，從而確保西班牙主管當局能夠及時獲取在西班牙設立的各類型法人充分、準確和最新的基本信息和受益所有權信息。

四、我國在受益所有權監管中存在的問題

（一）缺乏保障法人/法律安排透明度的機制

首先，我國《公司法》沒有覆蓋所有類型的法律實體，并未在非自然人客戶層面要求登記或保存受益所有權信息，通過設立空殼公司等方式，非自然人客戶很容易隱藏受益所有權從而遭洗錢濫用。其次，我國《公司法》允許發行不記名股票，對于不記名股票，名義股東和董事沒有任何有效控制措施，雖然股票轉讓一般是通過中國證券登記結算公司（CSDC）進行電子轉讓，但法律上也沒有禁止以其他方式轉讓不記名股票的規定，股權代持和匿名股東情況大量存在，受益所有權信息透明度較低。

（二）缺乏對非自然人客戶登記及變更受益所有權信息的要求

我國反洗錢相關監管規則主要規定了義務機構在受益所有人身份識別中的登記和披露義務，《中國人民銀行關于進一步做好受益所有人身份識別工作有關問題的通知》（銀發〔2018〕164號）要求義務機構應遵循勤勉盡責的工作原則，按照規定做好受益所有人身份的識別、核實以及相關信息、數據或者資料的收集、登記、保存工作，完整保存能夠證明義務機構及其工作人員勤勉盡責的工作記錄以及有關信息、數據或者資料，但未明確要求非自然人客戶在注冊登記提供受益所有權相關聲明，在收益所有權變更時主動向義務機構進行報告，義務機構無法監測非自然人客戶受益所有權的信息變更情況，受益所有權信息的時效性和準確性無法保證。

（三）獲取和核實受益所有權信息的渠道較少

人民銀行及反洗錢義務機構獲取受益所有權信息的渠道主要有三種：一是國家企業信用信息公示系統和第三方的企業公開信息，公開的信息僅限于國家市場監管總局（SAMR）需要收集的信息，主要包括：法人名稱、住所、營業場所、法定代表人、經濟性質、業務范圍、經營方式、注冊資本、雇員人數、經營期限、董事和分支機構名單等，注冊信息本身并不會顯示注冊的法人或股東是否真的是受益所有人，只能以此為基礎穿透獲取受益所有權信息。二是金融機構在進行客戶盡職調查中收集的信息，目前我國反洗錢的義務機構包括了金融機構和特定非金融機構，但以金融機構為主，金融機構主要通過收集企業的公司章程等資料、國家企業信用信息公示系統和第三方企業查詢平臺（企查查、天眼查、啟信寶等）來識別和核實受益所有權信息。在實踐中，部分金融機構對于受益所有權概念的理解停留在受益所有人就是直接/間接持股比例超過25%的股東或法定代表人，對于受益所有人的根本概念并不全面，在需要綜合人事及財務控制權、任免權及經營管理權進行綜合判定受益所有人時無法做出準確判斷。三是執法機構可得的信息。這些渠道目前都存在缺陷。包括信息不全、第三方渠道信息缺乏權威性、義務機構自身盡職調查彈性較大，盡職調查到什么程度才能符合監管要求，義務機構由于人力、費用及意識等因素，開展盡職調查往往難以到位。目前在非自然人客戶收益所有權識別實踐中，義務機構往往是對形成可疑交易的非自然人客戶或上報重點可疑交易報告的非自然人客戶實地開展盡職調查，一般性的非自然人客戶在核實收益所有權識別方面，基本未有較為深入的盡職調查。另外，由于我國尚無集中統一的受益所有權登記和保存機制，監管當局及義務機構無法直接查詢或立即獲取充分、準確和及時的受益所有權信息。

五、進一步加強非自然人客戶受益所有權監管的建議

（一）從立法層面增強非自然人客戶受益所有權信息透明度的規定，要求非自然人客戶對受益所有權信息透明度承擔相應法定義務

針對立法層非自然人客戶受益所有權要求相對薄弱的狀況，借鑒英國和西班牙近年來不斷出臺增強非自然人客戶受益所有權信息透明度的經驗，按照FATA規定，建議我國修訂《公司法》，將受益所有權披露作為非自然人客戶注冊的前置要求，同時增加重要控制人登記冊制度，要求非自然人客戶要獲取并掌握關于“重要控制人”的最新信息并主動披露。在披露內容上，包括但不限于重要控制人的姓名、出生日期、國籍、常住地址、服務/工作地址、成為重要控制人的日期、對法人實體施加控制的說明以及披露重要控制人信息的任何限制。在披露時間上，應實行定期披露和即時披露二種方式，每年非自然人客戶在規定時間內，至少須主動披露一次，但遇到董事會變更等重要規定情形時，須在至多10個工作日之內披露。另外，鑒于無記名股票轉讓追蹤難度較大，洗錢可能性較高，建議國家立法禁止公司不得發行不記名股票，現有持有者則必須在規定時間前將不記名股票轉換成記名股票，并計入公司的股東名冊。我國可以借鑒英國、西班牙等先進國家相關規定，對于非自然人客戶實體不及時披露并保存受益所有權信息的行為進行制裁，從而保障非自然人客戶透明度的提高。

（二）建立非自然人客戶受益所有權信息披露平臺

參照英國重要控制人（PSC）公共登記冊制度，建議由市場監管部門建立統一的非自然人客戶重要控制人（PSC）公共登記冊網絡平臺，或改造現有的注冊平臺，擴大現有注冊平臺功能，增加非自然人客戶重要控制人模塊功能。一是重要控制人有義務將其信息及最新狀態告知非自然人客戶，非自然人客戶須準確錄入并及時更新重要控制人信息，必須每年確認該信息，對重要控制人發生的任何變化必須在至多15天內自行更正。二是平臺設立專職審查員進行錄入信息核實，防止虛假信息進入平臺。平臺同時應設置對重要控制人登記冊的報告功能，鼓勵外部各方自愿向其通報可疑錯誤，非自然人客戶須對通報錯誤進行更正。金融機構和特定非金融機構也可向重要控制人登記冊報告其在客戶盡職調查過程中發現的不準確信息，提高重要控制人登記冊的準確性。三是平臺面向全社會公開且透明，所有人都可以訪問平臺。反洗錢義務機構在進行客戶盡職調查時可以通過該登記冊獲取并核實公司受益所有權信息。四是非自然人客戶公共登記冊同時須保存并及時更新股東登記情況。明確不記名股票持有人和名義股東的受益所有權信息披露義務。

（三）人民銀行建立集中統一的受益所有權信息登記和保存制度及機制

在國家尚未在立法層面建立加強非自然人客戶受益所有權信息透明度法律制度及平臺的情況下，建議人民銀行盡快出臺并開通集中統一的、各反洗錢義務機構均可訪問的非自然人客戶受益所有權及實際控制人的訪問平臺。

一是加快征信平臺下的非自然人客戶收益所有權及實際控制人信息雙向傳寄建設。2017年10月出臺的《中國人民銀行關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》要求“銀行業金融機構應當將登記保存的受益所有人信息保存在中國人民銀行征信中心運營管理的相關信息數據庫，義務機構可以依照相關規定查詢非自然人客戶的受益所有人信息。受益所有人信息登記、查詢、使用及保密辦法，由中國人民銀行另行制定。”但截至目前，但尚未出臺具體的操作辦法，義務機構尚未能上傳客戶盡職調查取得的實際控制人資料和索取非自然人客戶開展客戶身份識別而需取得的實際控制人資料。目前，各義務機構自行對非自然人客戶實際控制人開展識別及分析確定，相互間未有信息共享，一方面造成了重復勞動、資源浪費，另一方面也造成了義務機構個體掌握信息不全面、判斷識別不準確的情況。

二是借助國務院反洗錢聯席會議機制及反洗錢法規定，人民銀行可聯合相關部委建立起人民銀行牽頭的包括非自然人客戶收益所有權及實際控制人客戶信息收集利用機制。2019年6月26日，中國人民銀行、工業和信息化部、國家稅務總局、國家市場監督管理總局四部門召開了企業信息聯網核查系統啟動會，下一步將在全國范圍內逐步推廣該系統，建設非自然人客戶信息共享的基礎，這將有力促進非自然人客戶受益所有權信息共享。建議人民銀行借鑒國外經驗，更多地收集其他行業主管部門掌握的客戶交易信息，反洗錢法也賦予了人民銀行相應的權限，包括客戶涉及資金交易的信息，也包括非資金交易的信息。現階段，應先將其他行業主管部門掌握的客戶資料進行收集，包括公安、稅務、審判、海關、不動產登記及交易、社會保障等方面的信息。在行業上，應先從特定非機構盡早啟動。

（四）盡快修改反洗錢法相關規定，提高協作單位的支持作用

建議將反洗錢法第四條規定調整為國務院有關部門、機構在各自的職責范圍內融入反洗錢要求，國務院有關部門、機構和司法機關應按國務院反洗錢行政主管部門要求的內容、時間，向反洗錢行政主管機關傳遞相關信息。出臺國務院層面落實反洗法部級協作的具體規定和操作規程，使反洗錢法的立法宗旨及作用能更好地發揮和實現。

參考文獻

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責任編輯、校對：王兆華