完善人民幣社會化清分監管研究

袁方

摘? ?要：近些年，我國人民幣現鈔社會化清分以其專業化、集約化優勢得到迅猛發展。本文在分析我國現鈔清分監管問題并借鑒國際經驗的基礎上，探索提出“央行監管+監管協作+行業自律”的一體兩翼監管框架，以期促進現鈔清分行業的健康持續發展。

關鍵詞：人民幣現鈔;社會化清分;監管框架

一、引言與文獻綜述

人民幣是國家的名片和主權的象征，提高流通中人民幣現鈔整潔度，與國家的形象、尊嚴及人民群眾的切身利益相關。人民銀行始終高度重視現鈔整潔度問題并不斷加大工作力度，提高流通中現鈔質量，要求銀行業金融機構對回收現金實現全額清分，確保不對外支付假幣和殘損幣等。近年來，不斷壯大的金融服務承包商迎合了商業銀行清分外包需要，解決了商業銀行清分能力有限、清分效率較低的局面。基于此，人民銀行與商業銀行的“二元現金清分”格局被打破，但同時也給相關監管提出了新挑戰，探索建立較為完善的現鈔社會化清分監管框架顯得尤為重要。

近年來，現金清分相關研究主要為美國、英國等現金清分管理先進經驗借鑒，以及國內區域現金全額清分社會化探析。國外現金清分模式借鑒方面，翟立榮（2018）梳理了美國、英國等現金清分模式，并對我國現金清分存在問題提出建議。王亮（2017）分析了澳大利亞現金質量激勵機制及對我國現金清分管理的經驗借鑒。蘇利亞（2012）系統分析了德國央行現金管理及現鈔清分工作，為我國現金清分工作提出了建設性思路。國內社會化現金清分方面，胡菊英（2016）立足九江市銀行現金清分業務現狀，并在分析存在問題與制約因素的基礎上，從規范清分機具行業標準、推進現金清分社會化等方面提出工作建議。張鵠（2015）以湖南省社會化現金清分為視角，針對性提出出臺相關管理辦法、明確清分質量標準等一系列工作措施。劉瑛（2014）基于隴南市銀行清分現狀，進行社會化現金清分研究。劉莽（2016）立足湖南省現金全額清分現狀，通過分析全額清分工作存在的問題，提出建立人民銀行、銀行業金融機構和社會公眾多方參與的立體監督網等工作建議。

二、現鈔清分的國際經驗

（一）現鈔清分的國際監管經驗

美聯儲根據《聯邦儲備法》制定了《適宜流通貨幣指導意見》，對每一種券別的鈔票制定了適宜流通的標準，并公布了區分適宜流通和不適宜流通鈔票的準則，對鈔票質量提出了檢測框架，同時嚴格防范假鈔流通的風險。歐洲中央銀行于2004年頒布《金融機構和專業現金處理機構假幣檢測和歐洲清分工作框架》，該框架旨在為歐元區各國制定統一的現鈔清分標準，對于不宜流通鈔票的誤判率不得超過5%。歐央行要求鈔票處理機構對收到的現鈔必須按照標準和要求進行嚴格檢查，防止假幣和殘損幣繼續流通;明確規定鈔票處理設備達標標準與檢測程序，公布檢測合格設備名單，同時要求現鈔處理機構只可使用名單中公布設備;每年檢測各類清分機、鈔票回收機、點鈔機、自動售貨機等現鈔處理的機具設備。此外，規定對商業機構上繳殘損幣按照比例進行抽檢。

（二）現鈔清分的主要模式

歐美發達國家現鈔清分主要包括三種模式：一是以中央銀行為主導的清分模式，即由中央銀行承擔主要的現金清分職責，將清分后的現鈔配送給商業銀行，由商業銀行投放市場;二是中央銀行和商業銀行聯合清分模式，即由中央銀行和商業銀行聯合投資設立鈔票處理中心，共同承擔現鈔清分的職責及費用;三是社會化清分模式，即在中央銀行監管下，商業銀行以外包或通過購買清分產品的形式與社會化機構合作進行現金清分工作。

以德國、美國為代表的央行主導的現鈔清分模式，優點是統一管理，便于監管;缺點是清分效率低，清分能力難以滿足清分需要，且清分成本和運輸費用高。以英國為代表的中央銀行和商業銀行聯合清分模式，優點是增加了商業銀行的清分力量后，較好地彌補了央行清分能力不足的問題，清分效率有所提高，因監管對象僅為四家大型商業銀行，監管也比較便利;缺點是商業銀行對現鈔清分積極性不高，重視程度不夠，清分效率也有待提高。以瑞典為代表的社會化清分模式，優點是清分效率高、質量有保障，能夠滿足對清分能力和質量的要求，減輕了商業銀行負擔，降低了管理費用和人工成本;缺點是央行監管難度大，對央行監管提出了新挑戰。

歐美國家成功的現鈔清分實踐表明，盡管各國選擇了不同的清分模式，但都具有明確的監管法規，中央銀行均責無旁貸地擔負起監管職責，制定統一的行業標準，強化對清分機構和機具的監管，嚴格檢查、嚴厲處罰違規機構。

三、建立我國“一體兩翼”的現鈔清分監管體系

為創造現鈔社會化清分發展的良好環境，建議通過搭建“央行監管+監管協作+行業自律”的一體兩翼監管框架，完善現鈔清分監管體系，促進社會化清分行業健康持續發展。

（一）強化央行監管主導地位

“管理人民幣流通”是《中國人民銀行法》賦予人民銀行的法定職責，建議加快修訂《人民幣管理條例》、《現金管理暫行條例》，明確人民銀行為人民幣社會化清分業務的歸口監管部門，賦予人民銀行現鈔清分社會化監管的具體手段與監管方法，實現社會化清分監管方式從行政化管理向健全完善的法律制度約束的轉變。同時，強化人民銀行監管職能。一是建立清分進退制度。基于現鈔清分的公共性顯著特點，通過建立注冊制或審批制，準許符合資格審查條件或履行報批手續的高資質社會化清分機構進入市場，將資質不夠的社會化機構剔除市場或排除在市場之外，保證社會化清分的供給和質量。二是規范清分行業標準，制定統一的清分質量標準體系，如人員上崗資質標準、場地建設標準、設備配備及檢測標準、業務操作標準、安全設施標準、機構考核標準等，特別要規范現鈔處理設備的閾值范圍和運行參數，以確保清分質量。三是加強清分日常監管，配備充實的監管力量，通過現場非現場方式，定期不定期對清分機構的內部控制、業務操作情況、安全防護制度等進行檢查、考核、評估、通報，促進各項監管措施落實到位。

（二）建立完善監管協作機制

為增強對社會化清分行業的監管合力，促進各監管部門之間協調配合、有序監管，避免監管真空或重復監管，有必要建立完善央行主導、職責明確、協同配合的社會化清分行業監管協作機制。

一是央行主導。鑒于人民幣特殊商品的屬性、清分機構的管理沿革及經驗積累，特別是“管理人民幣流通”的法定職責，人民銀行無疑在監管協作機制中居于核心主導地位，應該發揮牽頭作用。

二是職責明確。人民銀行作為現鈔收付業務的管理者和清分外包業務的指導者，應牽頭制定監管協作機制規則，組織制定行業發展規劃與目標，制定行業標準，明確監管權利邊界，協同監管行為;工商、公安、質檢等相關監管部門，在人民銀行的協調下，夯實自身監管責任，落實相關行業標準，加強條線日常監管。

三是協同配合。建立主監管和聯合行動制度，落實主監管部門的條線監管責任，協調解決跨監管部門的業務監管標準和監管措施，并協同監管行為，避免監管空白和重復監管;建立監管信息交流共享制度，實現監管信息的有效交流和充分共享，消除信息不對稱制約，進一步提高監管效率和水平。

（三）充分發揮行業自律作用

作為外部監管的積極補充和有效延伸，行業自律機制有助于自律機制成員單位的自我約束、自我監督、自我管理，增強成員公平有序競爭效能，實現行業規范健康發展。建議盡快建立包括商業銀行、社會化清分機構在內的清分行業自律機制。自律機制在人民銀行指導推動下建立，通過制定機制章程和自律公約，充分發揮機制在自我約束、自我監督、自我管理方面的作用。在自我約束方面，通過自我承諾+機制約束，增強成員單位依法經營、規范運作的思想自覺和行為自覺。在自我監督方面，通過警告、業內通報批評、公開譴責等行業制裁手段，維護成員間公平競爭和正當權益，促使成員單位公平有序競爭、嚴格依法經營。在自我管理方面，可從清分機構落實監管責任、嚴格內部管理、履行成員義務等維度，建立清分行業自律管理評價指標體系，定期對清分機構進行量化評估和結果通報，增強行業管理約束力，提高行業規范化水平。

參考文獻

[1]胡菊英.對銀行業金融機構現金清分工作的觀察與思考[J].當代經濟.2016，（05）：44-45.

[2]劉莽.新形勢下做好人民幣全額清分工作的思考——以湖南省為例[J].當代經濟，2016，（35）：18-19.

[3]劉瑛.對隴南市商業銀行現金清分社會化問題的思考[J].時代金融.2014，（30）：68-69.

[4]蘇利亞.德國央行貨幣發行及現金管理啟示與借鑒[J].河北金融，2012，（07） ：62-65.

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[7]張鵠.湖南轄內人民幣社會化清分工作開展情況的調查與思考[J].金融經濟，2015，（06）：216-218.

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責任編輯、校對：高錦