亞太經合組織30年：亞太區域經濟合作進程回顧與展望

劉晨陽

【關鍵詞】APEC;亞太區域經濟合作;區域一體化

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.001

APEC于1989年成立，2019年適逢其成立30周年。目前，其被公認為亞太地區規模和影響力最大、級別最高的區域經濟合作組織。多年以來，APEC框架下的亞太區域經濟合作取得了全方位的進展，其發展趨勢和前景備受關注。中國于1991年成為APEC成員。作為中國加入的第一個區域經濟合作組織，APEC為拓展和深化中國與亞太地區各成員的經濟和政治關系發揮了難以替代的重要作用。新形勢下，習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平外交思想為中國推進構建國際經濟治理體系新格局指明了方向，為中國參與APEC合作賦予了新的戰略內涵。因此，對APEC框架下的亞太區域經濟合作進程進行全面、客觀總結和前瞻分析，具有重要理論和現實意義。

亞太區域經濟合作進程中的APEC

APEC的成立使浩瀚的太平洋不再是地理上的阻隔，而成為聯結亞太地區眾多經濟體的紐帶。但是，APEC成員數量眾多，經濟發展水平差異巨大，在社會制度、文化、歷史等方面具有顯著的多樣性，這在客觀上給APEC帶來了諸多挑戰。面對上述現實問題，APEC是如何在區域經濟合作進程中取得顯著成效的呢？

第一，獨特的運行方式和指導原則為APEC合作提供了充足的制度空間。基于亞太區域經濟合作的多元化特征，APEC在運行方式上強調靈活性和漸進性，遵循平等互利、協商一致和自主自愿原則，鼓勵各成員在集體行動計劃的目標指引下，根據各自不同的情況實施單邊行動計劃。從性質來看，“APEC方式”以磋商代替談判，以各成員領導人的承諾代替協定，從而避免了高度的機制化和約束性對早期的亞太區域經濟合作進程造成阻礙。與此同時，APEC還積極倡導和實施“開放的地區主義”，其內涵包括：以經濟活動為中心，注重成員之間的經濟互補性;堅持貿易投資自由化合作的非歧視性;在推進區域經濟一體化的同時支持多邊貿易自由化進程。“開放的地區主義”不僅進一步拓寬了APEC合作的制度空間，同時也為傳統區域合作機制的創新作出了有益的嘗試。

APEC于1989年成立，2019年適逢其成立30周年。目前，APEC被公認為亞太地區規模和影響力最大、級別最高的區域經濟合作組織。多年以來，APEC框架下的亞太區域經濟合作取得了全方位的進展，其發展趨勢和前景備受關注。圖為2019年8月23日，亞太經合組織第五屆糧食安全部長級會議23日在智利南部城市巴拉斯港舉行。

第二，貿易投資自由化、便利化與經濟技術合作并行使APEC各成員的利益訴求得到了有效平衡，從而為推進亞太區域經濟合作注入了新動力。鑒于各成員經濟發展水平的巨大差異，APEC認識到片面注重貿易投資自由化和便利化合作是不夠的，必須將各成員經濟發展的多樣性轉變為互補性，促進均衡增長和可持續發展，才能實現亞太地區的共同繁榮。因此，APEC在成立之初就確立了貿易投資自由化、貿易投資便利化和經濟技術合作三大支柱領域，并取得了全方位的進展。

在貿易投資自由化領域，APEC的旗幟性倡議是1994年設立的“茂物目標”，即APEC發達成員和發展中成員分別力爭在2010年和2020年實現貿易投資自由化。在“茂物目標”的引領下，APEC各成員采取多元化措施削減貿易投資壁壘，APEC地區的最惠國平均關稅水平從1989年的17%下降到2018年的5.3%，地區內的貨物和服務貿易總額在1989—2018年期間增長了約7倍，[1]年平均增長速度遠高于世界其他地區。

在貿易投資便利化方面，APEC在海關程序、標準與一致化、商務人員流動等重點領域的合作取得了顯著進展。例如，隨著2009年《APEC營商便利化行動計劃》的實施，APEC地區企業辦理初創手續所需的平均時間從2009年的28.5天減少到了2018年的10.8天，開辦企業的平均成本下降了約2.7%。[2]

在經濟技術合作方面，APEC自1994年起在人力資源開發、產業科技合作、中小企業發展、自然資源開發和環境保護等重點領域實施了約2400項合作項目，項目內容和形式日趨多樣化，為促進亞太地區共同繁榮作出了積極貢獻。APEC地區的人均收入從1989年的8500美元提高到了2018年的16600美元。[3]

第三，與時俱進和不斷拓展的合作框架為APEC進程注入了活力。近年來，APEC針對全球和地區經濟環境的變化，以及適應亞太區域經濟一體化進程新趨勢的客觀需要，制定了經濟增長新戰略，力求實現亞太地區經濟的平衡、包容、可持續、創新和安全增長，在供應鏈連接、環境保護、能源和糧食安全、綠色經濟和藍色經濟等領域開展了多種形式的合作，從而使APEC合作框架在廣度和深度上得到了全方位的拓展。

第四，不斷完善的組織機構建設為APEC合作進程提供了機制保障。通過領導人非正式會議、部長級會議、高官會、委員會和工作組、秘書處等自上而下的機構設置，APEC的各項倡議和行動計劃可以得到有效地實施。始于1993年的APEC領導人年度會晤機制為各成員開展多邊和雙邊外交，討論國際和亞太地區重大事務提供了一個最高層次的交流平臺。此外，通過APEC工商咨詢理事會、APEC研究中心聯席會議等機構，APEC還為企業界和學術界人士參與APEC活動提供了暢通的渠道，有效促進了“官產學”三方合作機制的發展。

國際格局調整對APEC合作進程的影響

近30年來，亞太地區始終是世界范圍內經濟增長最具活力的地區，在國際政治經濟版圖中的地位不斷提升，世界從未像現在這樣需要一個和平、穩定、繁榮的亞太。但是，隨著國際和亞太地區政治經濟格局的加速演變，各種內部和外部因素的疊加給APEC合作進程帶來了新的機遇和挑戰。

從國際層面來看，“逆全球化”思潮和多邊貿易體制發展遇阻使APEC合作進程面臨的外部環境發生了變化。近年來，世界經濟在國際金融危機的深層次影響下緩慢復蘇，但主要的結構性問題并未得到根治，主要發達國家和新興國家的經濟增速普遍放緩。受此影響，“逆全球化”論調開始在一些國家和地區蔓延，并由此引發了單邊主義和貿易保護主義的抬頭，使原本就舉步維艱的WTO多邊貿易體制陷入更深困境。事實上，經濟全球化和區域經濟一體化之間始終存在相輔相成、相互促進的關系，APEC所倡導的貿易投資自由化和便利化合作進程充分受益于WTO所構建的開放的國際貿易投資環境。同時，作為WTO的堅定支持者，APEC曾在加速烏拉圭回合談判的結束、發起和促成WTO《貿易便利化協定》和《環境產品協定》談判等方面起到了關鍵作用。鑒于亞太經濟在世界經濟版圖中的重要地位，國際社會期待APEC能夠進一步深化亞太區域經濟一體化合作，為繼續推進經濟全球化和WTO多邊貿易體制發展發揮更加突出的引擎作用。

從亞太地區層面來看，地緣政治因素、自由貿易區（FTA）的衍生和全球價值鏈的深度發展都對APEC合作產生了深遠影響。

第一，地緣政治因素使亞太區域經濟合作面臨的地區環境趨于復雜。近年來，亞太地區大國博弈的色彩日漸濃厚，并促使其他成員對原有的區域經濟合作戰略作出了相應的調整。其結果是，在亞太區域合作的發展進程中，地緣政治和地緣戰略因素所產生的驅動力明顯上升，源于經濟和市場因素的驅動力有所下降，[4]APEC各成員的利益取向日趨多元化。如何進一步凝聚各成員的共識，保持APEC在亞太區域經濟合作整體格局中的主渠道地位，成為事關APEC未來發展的重大現實問題。

第二，不斷衍生的自由貿易區（FTA）給APEC框架下的亞太貿易投資自由化進程帶來了多方面的影響。1989年APEC成立時，亞太地區僅有8個FTA，到2018年迅速增加到180余個。諸多APEC成員熱衷于加入FTA，既是WTO多邊貿易體制遇阻情況下推進國際經貿合作的次優選擇，也是競爭性自由化所產生的“多米諾骨牌效應”的直接體現。客觀而言，大量FTA的建立有助于在部分APEC成員之間削減貿易投資壁壘，提升亞太地區經濟的活躍度。但與此同時，由于數量眾多的FTA在規則和標準上存在較大差異，在成員組成上也存在交叉或重合，從而給亞太區域經濟合作的總體格局帶來了“碎片化”的隱憂。近幾年來，以全面且先進的跨太平洋伙伴關系協定（CPTTP）、區域全面經濟伙伴關系（RCEP）為代表的大型FTA的進展尤為值得關注。[5]這些大型FTA能否并行推進，繼而相互融合和對接，避免成為惡性競爭的封閉貿易集團，關系到亞太區域經濟一體化的前景和APEC各成員的切身利益。有鑒于此，APEC應從亞太地區貿易投資自由化進程的大局出發，在協調FTA的發展方面發揮更加積極的作用。

第三，全球價值鏈的深度發展使亞太地區的產業分工和國際貿易呈現出新的格局，APEC應在推進亞太區域經濟一體化的進程中更好地順應這一趨勢。近年來，全球價值鏈的形成使世界范圍內的生產體系出現了前所未有的垂直分離和重構，分工的細化使各經濟體之間的比較優勢更多地體現為全球價值鏈上某一特定環節的優勢，而非傳統的最終產品優勢。這一趨勢也極大地改變了國際貿易格局，具體表現為各經濟體融入全球價值鏈的程度越高，其出口就越多地依賴進口。事實上，在大部分APEC成員的對外貿易中，在國外獲得的增值部分均超過其出口總額的三分之一甚至一半以上。與此同時，全球價值鏈的發展也加大了國際經貿體系發生系統性風險的可能，某些產業部門或經濟體發生的個體事件如果應對不當，甚至會引發整個價值鏈體系的連鎖反應。APEC所在的亞太地區是全球價值鏈連接最為密集的地區，這一事實進一步提升了APEC加強全球價值鏈合作的必要性，也形成了APEC推進亞太區域經濟一體化進程的又一內部驅動力。

APEC合作進程的未來發展方向

2019年APEC成立30周年，2020年“茂物目標”到期，這兩個重要時間節點的相繼到來意味著APEC將站在新的歷史起點上。基于對自身所面臨的機遇和挑戰的認識，APEC需要抓住時機，本著積極務實、循序漸進的原則，在不斷完善自身機制建設基礎上，為未來一個階段的亞太區域經濟合作進程制定新的頂層設計和整體規劃，從而為自身發展注入新的活力和驅動力。

需要指出的是，雖然APEC加強機制建設和改革勢在必行，但不能脫離亞太地區的基本現實。APEC成員在經濟發展水平、政治制度以及文化傳統上的巨大差異在短期內還難以改變，試圖過早地將APEC變為具有強約束力的一體化組織，不僅與APEC成立時的初衷和宗旨相違背，而且在實踐中獲得成功的可能性也很小。因此，就合作方式和指導原則而言，今后一段時期在總體上繼續維護以自主自愿、協商一致、靈活漸進為核心特征的“APEC方式”依然具有很強的現實意義。在此基礎上，未來的APEC合作進程還應加強包容性和開放性，并把增強實效性放在突出位置，將切實提升本地區的經濟發展水平和民眾福利水平作為根本目標，力爭不斷取得實質性成果。

在2020年“茂物目標”到期之后，APEC需要為亞太區域經濟一體化合作進程設立一個兼具引導性、可行性和較高水平的清晰目標，在貿易投資自由化便利化層面與“茂物目標”之間形成緊密的承接關系。綜合考慮區域經濟一體化的發展路徑和亞太地區各方面的現實條件，應將推進建立亞太自由貿易區（FTAAP）作為承接“茂物目標”的新藍圖。FTAAP的設想最初于2004年由學術界提出，此后多年來得到了APEC領導人的高度肯定和持續推動，也獲得了工商界的歡迎和支持。2014年在北京舉行的APEC領導人非正式會議通過了《APEC推動實現亞太自由貿易區路線圖》，在FTAAP未來發展的一系列重大問題上進一步凝聚了各成員的共識。2016年，APEC完成了FTAAP的官方聯合戰略研究，為后續行動奠定了重要基礎。APEC多年來在“茂物目標”引領下所取得的貿易投資自由化合作成果為FTAAP留下了豐富的“歷史遺產”，亞太地區現有的或正在推進的大型FTA也形成了通向FTAAP的可選路徑。如果FTAAP能夠建成，將成為世界范圍內規模最大的自由貿易區，為深化亞太區域經濟一體化提供一個完整、高效的制度框架。

同時，APEC還應本著繼承、發揚、開拓、創新、互利共贏的理念，進一步凝聚各成員共識，努力促進亞太經濟高質量和可持續增長，使該地區民眾能夠更加充分、平等地從APEC合作中獲益。以此為目標，APEC應對現有的整體合作框架進行調整和拓展，明確新的優先領域，開展更加適應亞太區域經濟合作新特點和新趨勢、更具成果導向性的多元化合作。具體而言，APEC應通過加強綠色增長、應對氣候變化、防災減災、衛生防疫、能源安全、農業等領域的合作，為亞太經濟高質量和可持續增長創造更好的自然環境和資源環境;通過加強教育和人力資源開發、改善醫療條件、促進旅游和文化交流、完善勞動力市場、為婦女和殘疾人創造平等就業機會、加強社會保障等領域的合作，創造更具包容性的人文環境和社會環境;通過積極推進全方位互聯互通合作，為亞太經濟的高質量和可持續增長提供更加良好的基礎條件;通過發展數字經濟、鼓勵創新和新技術研發與應用、推進規制改革等領域的合作，不斷為亞太經濟高質量和可持續發展注入新的驅動力。

APEC功能的新定位與中國的角色

中國于1991年加入APEC，主要是為了適應新一輪區域經濟一體化浪潮的興起，并滿足以經濟建設為中心和加快推進市場經濟改革的國內任務需要。作為APEC最大的發展中成員，中國始終積極參與該組織各領域合作，并在2001年和2014年兩次成功主辦APEC會議，為推動APEC整體合作進程作出了重要貢獻。

同時，APEC也在經濟和政治層面給中國這樣一個正全面崛起的發展中大國帶來了諸多收益，主要體現在以下幾個方面：APEC為中國順應經濟全球化趨勢，積極融入亞太區域經濟一體化合作進程打開了一扇大門，具有里程碑意義;APEC為中國加入WTO發揮了“探路者”的作用，也為“入世”之后實施更大范圍和力度的市場開放積累了經驗;APEC框架下的貿易投資自由化合作全面深化了中國與各成員的經貿關系，從而為中國此后與澳大利亞、新西蘭、新加坡、韓國、智利、秘魯等多個APEC成員簽署FTA奠定了堅實的基礎;APEC合作平臺有助于中國更好地融入國際社會，推動建立更加公平合理的國際經濟新秩序，也為中國開展首腦外交、大國外交、周邊外交和經濟外交開辟了多種渠道;APEC為中國工商界“走出去”，深度參與亞太區域經濟合作創造了條件。

中國是一個具有世界影響力的亞太大國，應將深化亞太區域經濟合作視為延長中國戰略機遇期、向世界大國目標邁進的重要舉措，積極參與APEC在新時期的機制建設，不斷強化引領能力，使自身的利益訴求更好地融入亞太區域合作的整體進程之中。

黨的十九大報告指出，中國將堅持和平發展道路，推動構建人類命運共同體;堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設，積極促進“一帶一路”國際合作，努力實現政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發展新動力。同時，中國支持多邊貿易體制，推動經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展;促進貿易和投資自由化便利化和自由貿易區建設，推動建設開放型世界經濟。[6]APEC作為重要的區域合作組織，可以為中國實現上述戰略目標發揮多重功能。新形勢下，APEC的角色和定位應有新的發展。

第一，APEC是打造新型國際關系和人類命運共同體的有效平臺。在今后相當長的一段時期內，亞太地區將是中國政治和經濟利益最為集中的地區，在該地區借助APEC平臺推動構建新型國際關系和人類命運共同體具有重大意義。新型國際關系和人類命運共同體相輔相成，二者既是對亞太區域經濟一體化合作發展新形勢和新特點的高度總結，也是基于現實和面向未來的理性選擇。中國應與相關國家一道努力將這兩大理念所倡導的“開放、包容、共贏”的核心要素融入APEC合作進程，即以深化對內開放和擴大對外開放為導向，防止亞太區域經濟一體化的封閉化和碎片化;以合作為動力，共同搭建平臺，共同制定規則;以共享為目標，倡導平等參與，分享發展成果。

第二，利用APEC框架下的亞太區域經濟合作進程推動構建開放型世界經濟。目前，作為世界上最大的區域經濟合作組織之一，APEC 21個成員的人口總量、經濟總量和貿易總量分別約占世界的38%、60%和48%。[7]近年來，APEC與二十國集團、金磚國家合作機制等多邊機制在合作議題上的交叉與互動越來越明顯，這表明APEC框架下的亞太區域經濟合作與開放型世界經濟的構建存在密切的聯動關系。因此，中國應與各國利用APEC平臺加強全球價值鏈合作，推進WTO改革，為全球經濟治理貢獻更多的公共產品。

第三，推進APEC互聯互通合作與“一帶一路”建設的相互促進。APEC框架下的全方位互聯互通合作涵蓋基礎設施建設、人員流動便利化以及區域規制協調與融合，合作前景廣闊。2014年北京會議通過的《亞太經合組織互聯互通藍圖2015—2025》充分體現了各成員對加強互聯互通合作的共識。事實上，APEC的互聯互通合作和“一帶一路”倡議理念相容、機制相連、領域相通。具體而言，“一帶一路”建設遵循的是開放、包容、均衡、普惠、互利共贏的原則，這與APEC的合作方式有著較強的一致性。“一帶一路”建設的核心目標是促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構，這與APEC合作的導向高度一致。此外，“一帶一路”建設的重點合作領域包括基礎設施、貿易、產業投資、能源資源、金融、生態環保、人文和海洋等，這些領域在APEC合作框架下均有所涉及并取得一定的成果。事實上，APEC也希望發揮協調作用，在亞太地區不同的互聯互通合作機制之間建立有機的聯系。因此，中國可順勢而為，使二者形成相輔相成、相互對接、相互促進的良好效果。

第四，APEC是中國參與制定國際經貿新規則的重要領域。近一段時期以來，國際社會對WTO進行改革的呼聲日漸高漲，以CPTTP為代表的高水平區域貿易安排的進展也非常引人關注，這表明中國在多邊和區域層面所面臨的國際貿易環境正在發生結構性的變化，其根本動因在于國際經貿規則體系的重構。事實上，各國圍繞國際經貿新規則進行博弈的重點已從關稅、非關稅壁壘等“邊界上”措施轉移到勞工和環境標準、知識產權、國有企業、技術轉移、數字貿易和跨境數據流等“邊界后”措施。面對這一趨勢，中國應著眼于長遠和大局，以開放的姿態積極參與國際經貿新規則的制定。APEC框架下自主自愿、靈活漸進的貿易投資自由化進程曾經為中國加入WTO和全面實施FTA戰略積累了寶貴的經驗。因此，在中國參與制定國際經貿新規則的未來進程中，APEC可以繼續發揮先行先試的作用，為中國參與更高水平的區域經濟合作和全球經濟治理作出新的貢獻。