美國特朗普政府的移民政策及其影響

張文宗

【關鍵詞】美國移民政策;特朗普政府;外交政策

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.010

特朗普政府的移民政策與其經貿政策和外交政策一樣，具有鮮明的本土主義和民粹主義特點，并帶有一定的排外傾向和種族主義色彩。美國歷史上對移民采取嚴厲限制，通常發生在移民大量涌入造成經濟危機和勞動力過剩之后。但特朗普執政時期正值美國經濟走出2008年金融危機持續強勁增長之際，其大幅收緊移民政策具有更深層次的社會原因。

特朗普政府強力推行保守的移民政策

特朗普執政后，受制于激烈的政治斗爭，在共和黨控制白宮和國會兩院的情況下，也沒能通過立法推動系統的移民改革。特朗普政府不得不依靠行政權力推行相關政策，主要有以下幾個方面。

一是嚴格限制部分穆斯林國家的公民入境。2017年是特朗普的執政首年，在國內外的反對聲中，在聯邦地區法院和巡回上訴法院自由派法官的阻撓下，特朗普政府仍連續三次出臺針對伊朗、利比亞、索馬里、也門、敘利亞等穆斯林國家公民的“入境限制令”，并暫停接收敘利亞難民。這三項行政令內容上有所區別，但均強調目的是“阻止外國恐怖分子進入美國”“維護美國國家安全”。[1]被列入名單的這幾個穆斯林國家，或是美國的敵人，或被美國視為經濟困頓、社會失序、伊斯蘭極端主義勢力猖獗的國家。行政令沒有對沙特、阿聯酋、科威特、埃及等國的公民作出特別限制，這并不是美國認為這些國家沒有恐怖分子，而是因為它們是美國的盟友。三項行政令分別在2017年1月、3月和9月推出，大致呈現“由緊到松”的特征。第一項言之鑿鑿，不留余地;第二項刪除了首個行政令中的伊拉克，原因是美國在清剿伊斯蘭極端勢力時仍需與伊拉克政府合作，是美國“講政治”的體現;第三項將朝鮮和委內瑞拉加入限制名單，沖淡了專門針對穆斯林國家的歧視性色彩，算是對國內外批評的一種回應。另外，后兩項行政令還列出了不少例外條款，相關國家的普通公民雖然被限制入境，但那些綠卡持有人、外交官、在美國有直系親屬的人可以申請豁免。

特朗普政府限制部分穆斯林國家的公民入境限令嚴苛、手段極端，與美國的“伊斯蘭恐懼癥”不無關系。推動限令的美國政府高官，如前司法部長塞申斯、前白宮首席戰略師班農、前白宮顧問斯蒂芬·米勒等，都對伊斯蘭教懷有相當偏見，對極端伊斯蘭主義更是深惡痛絕。近20年來，“伊斯蘭恐懼癥”像病毒一樣侵入美國社會，生活在美國的穆斯林備受歧視，入境限令只是這種情緒的一種病態反應。

二是大規模搜捕和遣返拉美非法移民，并力推美墨“邊境墻”建設。美國境內的大規模非法移民是歷史造成的，主因是美國和拉美的移民輸出國經濟和社會發展水平差距太大。自20世紀80年代后期以來，大量來自拉美（尤其是墨西哥）的移民涌入美國，其中的非法移民包括偷渡客和簽證到期后的逾期居留者，后者又以通過探親或“客工”計劃來美者為主。[2]對美國來說，非法移民是雙刃劍。一方面，他們愿意干普通美國人不愿干的苦活和累活，促進了美國經濟的發展，同時因工資和福利要求低，又頗受雇主的喜歡;另一方面，非法移民占用公共設施、對美國中下層勞動者形成沖擊，部分從事走私、人口販賣、毒品交易的非法移民則提高了犯罪率，惡化了美國的社會治安狀況。

2016年大選期間，特朗普及其背后的保守勢力利用選民對非法移民的不滿，高舉恢復“法律和秩序”的旗號。特朗普攻擊墨西哥移民“不是強奸犯就是毒販”，指責他們壓低了美國人的工資、搶奪了美國人的福利，其引發的暴力犯罪還危及美國人的生命安全。這套說辭之所以能夠幫助特朗普擊敗杰布·布什、魯比奧、卡西奇等共和黨總統參選人，繼而幫助其戰勝民主黨總統候選人希拉里，關鍵在于它喚起了美國中下層白人尤其是“鐵銹地帶”中下層白人對外來者的恐懼。執政后的特朗普兌現承諾，以雷霆手段封堵和嚴打非法移民，如強力推動美墨邊境墻的修繕和建設、取消對“庇護城市”的聯邦資助、大規模增派邊境執法力量、加大對非法移民的搜捕和遣返力度等，試圖解決過去歷屆政府和國會在立法上互相推諉、執法部門力量不足等問題。在推動邊境墻建設的過程中，特朗普為迫使國會批準所需的款項，甚至以“進入南部邊境的非法移民對國家安全構成威脅”為由，宣布國家進入緊急狀態，試圖動用軍費建墻。此舉遭到國會兩院的反對，迫使特朗普動用了否決權。[3]最后官司打到最高法院，依靠保守派法官的支持，特朗普才得以動用25億美元的軍費建墻，但這一金額遠未達到其最初要求的80多億美元的年度建墻撥款。

三是試圖改革綠卡抽簽制度及減少合法移民的數量。目前，美國仍是移民輸入大國，每年吸收約110萬合法移民，其中12%是技術移民，66%是“家庭團聚”類移民，22%是難民。2017年8月，特朗普政府宣布擬采用“擇優積分”的制度取代發放綠卡的抽簽制，以取消以家庭團聚為主的“鏈式移民”制度。特朗普聲稱，新舉措的目的是吸引那些英語好、受過良好教育、經濟上能養活自己和家人、掌握對美國發展和科技進步有利的技術的人員。具體辦法是依據上述標準為綠卡申請者打分，分數高的“優先錄取”。特朗普多次表示，美國幾十年來一直沿用“低技能的移民體系”，給低薪移民發放了大量綠卡，而加拿大、澳大利亞和新西蘭等國早已采用了積分制的移民政策。2019年5月16日，特朗普又公布了系統的移民改革計劃，聲稱要“保護美國人的工資和價值觀”，并“吸引世界各地最優秀和最聰明的人”。根據該計劃，57%的綠卡將發給有技能或有工作機會的個人，同時大幅減少家庭團聚人員及難民的綠卡和簽證發放量。[4] 特朗普本來計劃將每年合法移民的數量減半，但這需要國會立法。由于民主黨的反對，相關計劃尚未獲得國會支持。特朗普政府以“積分制”代替“抽簽制”，以移民的“技術能力和自食其力”為標準取代“家屬移民”的規定，試圖改變1965年《移民和歸化法》實施以來美國以家庭團聚為主的移民體系。這實際上是回到美國吸納優秀移民的初衷上來。

海外穆斯林、拉美非法移民、合法移民對特朗普來說都是外來者，其推行的移民政策有極端的一面，并且得到支持者的追捧，這表明相關政策存在社會基礎。從短期看，特朗普政府旨在鞏固中下層白人的支持，以實現2020年大選連任的目標;從長期看，此舉反映了保守派減少外來移民涌入、遏制拉美裔人口增速、維護白人主導地位的意圖。從本質上說，美國不會放棄吸引所需移民的政策。歷史學教授黃安年認為，“自建國以來，美國的移民政策經過多次重大修改，從開門到限制到半開門，但是萬變不離其宗，這個宗就是吸引和借助外部人才來發展美國。它拒絕和排斥的只是它不需要的，而對它真正需要的人，永遠也不會拒之門外。”[5]

特朗普的移民政策加劇美國國內矛盾

與槍支、墮胎等社會議題一樣，移民問題涉及美國人的價值觀、選民利益和黨派利益，很容易引發爭吵，激化矛盾。特朗普政府的移民政策及其過激言論，在美國政壇和社會激起巨大波瀾。兩黨政客為此惡語相向，關于“種族主義”和“愛國主義”的喧囂充斥其間，選民情緒也普遍躁動，社會暴戾之氣濃重，不同種族和族群的命運被裹挾其間。

一是擴大了兩黨分歧，加劇了國內政治斗爭。民主、共和兩黨在移民問題上的分歧，集中體現在對待境內1100多萬非法移民和加強邊境管控的方式上。打擊非法移民、保障本國人民的經濟安全和社會安全本是政府的責任，但美國的非法移民問題和政黨政治糾纏在一起，非常復雜。由于美國拉美裔選民的很多親朋好友是非法移民，他們要求政府在打擊和管控上不要過于嚴厲。民主黨為了鞏固在拉美裔選民中的支持，主張非法移民最終應合法化，并提出了具體的實現路徑，在強化邊境管控上支持建設高科技監控設備和隔離網，反對象征性極強的隔離墻;共和黨則拒不接受給予非法移民合法身份，聲稱這種“變相的大赦”既對合法移民不公平，也會刺激更多非法移民入境。不過冷戰結束以來，共和黨為了從民主黨手中爭取拉美裔的選票，或至少不過于得罪拉美裔選民，在處理非法移民問題上并不積極，要求大規模建設美墨邊境墻的意見沒有成為黨內主流。可以說，兩黨的主張不同，但總體保持著一定的默契，不會把對方逼到墻角。奧巴馬總統任內，為了贏得2012年大選實現連任，加大了對拉美裔的爭取力度。奧巴馬政府通過行政令推動“童年抵美者暫緩遣返”（Deferred Action for Childhood Arrivals， DACA）計劃，2014年中期選舉后又推出“美國公民或永久居民父母暫緩遣返”（Deferred Action for Parental Accountability， DAPA）計劃，這激怒了共和黨，也使特朗普更容易爭取到共和黨選民的支持。

特朗普執政以來，兩黨圍繞“通俄門”調查、反性騷擾的“我也是”運動、槍支和墮胎等問題已斗得不可開交，特朗普以近乎極端的方式嚴打非法移民，又激起民主黨及其選民基本盤的強烈反彈，無異于給日趨白熱化的國內政治斗爭火上澆油。特朗普和民主黨激進派的互相攻訐經媒體的渲染毒化了政治氣氛。例如，針對特朗普推行合法移民“積分制”的計劃，民主黨群起攻之，眾議院民主黨領袖佩洛西指責“積分制拋棄了位于我們價值觀核心位置的家庭”。[6]特朗普政府要求邊境執法人員對入境非法移民采取“零容忍”的政策，后者對成年人和兒童分別關押的做法，被民主黨批評為制造“骨肉分離”，“違背人性”。[7]民主黨參議員桑德斯甚至為此呼吁廢除美國的邊境執法機構。這種極端表態被特朗普反唇相譏為民主黨支持“開放邊境”。在移民后裔出身的奧卡西奧-科爾特斯、奧馬爾等四位少數族裔女議員譴責邊境拘留設施條件惡劣后，特朗普指責這些議員發表的言論“帶著對我們國家的仇恨”，威脅她們“從哪來回哪去”。女議員們則指責特朗普是“種族主義者和排外主義者”，甚至要求對其發起彈劾。民主黨控制的眾議院為此還通過決議，“強烈譴責”特朗普的“種族主義言論”。可以說，移民問題讓美國的極右和極左勢力正面較量、火星四濺，這在20世紀60年代民權運動以來并不多見。

法國歷史學家托克維爾曾表示，美國所有的政治問題最終都會轉化為法律問題。圍繞“禁穆令”、美墨邊境墻建設、“童年抵美者暫緩遣返”等問題，兩黨的斗爭很快蔓延到司法領域。自由派法官和保守派法官從不同的視角出發、使用不同的司法解釋、做出不同的裁決。在這些訴訟中，自由派法官強調憲法規定的“公平與宗教自由原則”“平等保護條款”“國會專屬撥款權”等，保守派法官則突出“國家安全”，認為總統在判定美國利益受危害時“有權在任何時間拒絕任何外國人和集團”入境;“有關團體無權對（建墻）資金分配提出質疑”等。[8] 相關的司法斗爭表明，移民問題讓美國各級法院法官的黨派和意識形態傾向更明顯。此外，在聯邦和州層面，兩黨也圍繞“庇護城市”“禁穆令”等問題爭斗不止，消耗了大量的政治資源。

二是導致與種族相關的仇恨犯罪增多，美國社會更加分裂。為利用移民問題打擊對手、謀取政治私利，特朗普和民主黨議員均通過極端言論調動選民情緒，導致社會持續撕裂。其中，特朗普打破美國“政治正確”的傳統，在夏洛茨維爾騷亂中偏袒白人至上勢力的言行，被質疑煽動了種族仇恨，毒化了社會氛圍。近年來，全美與種族相關的仇恨犯罪率上升，與此密切相關。據美國加州州立大學統計，2009—2018年，全美30個大城市的犯罪率下降，但仇恨犯罪率卻增長9%，其中2015年以來更是連續增長。[9]美國聯邦調查局統計，2017年全美仇恨犯罪案件7100多起，較2016年猛增17%，其中五分之三和種族仇恨有關。[10]近年來不少影響惡劣的槍擊案背后都有種族仇恨的影子。2018年中期選舉前，匹茨堡的猶太教堂槍擊案導致11人死亡，白人嫌犯在行兇時高呼反猶口號。2019年8月得克薩斯州埃爾帕索市的槍擊案造成20人死亡，21歲的白人嫌犯行兇前在匿名網站張貼“宣言書”，指責移民進入美國導致“種族替代”和“種族混雜”，而襲擊是“對拉美裔入侵得克薩斯州的回應”。對此，特朗普也不得不發表聲明，譴責種族主義和白人至上主義。

結 ???語

美國究竟是誰的美國，是白人的美國還是所有人的美國，是先來者的美國還是新移民的美國，這個問題雖然沒有成為政治辯論的話題，但在美國不同的歷史時期，自由派和保守派、白人和少數族群內心會有不同答案。特朗普及其代表的右翼民粹力量，推動美國在本土主義和排外主義的道路上狂飆突進，但受到美國國內很多族群的強力抵制。美國的移民政策可能繼續呈現周期性的特點，與美國政治和經濟的周期性變化相吻合。徹底解決移民問題要靠政治共識和府會共識，而這種國內政治和政策的共識正是美國最稀缺和最需要的資源。

（作者系中國現代國際關系研究院美國研究所副研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] “Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States”， ?https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/27/executive-order-protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states; “Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States”， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states-2/; “Presidential Proclamation Enhancing Vetting Capabilities and Processes for Detecting Attempted Entry Into the United States by Terrorists or Other Public-Safety Threats” ， https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/09/24/enhancing-vetting-capabilities-and-processes-detecting-attempted-entry.

[2] 鄧蜀生：《世代悲歡“美國夢”：美國的移民歷程及種族矛盾（1607-2000）》，北京：中國社會科學出版社，2001年出版，第371-376頁。

[3]“Presidential Proclamation on Declaring a National Emergency Concerning the Southern Border of the United States”， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-declaring-national-emergency-concerning-southern-border-united-states/.

[4] “Remarks by President Trump on Modernizing Our Immigration System for a Stronger America”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-modernizing-immigration-system-stronger-america/.

[5] 黃安年編：《從戰地到史林—鄧蜀生九旬文集》，北京：中國法制出版社，2012年出版，第272-290頁。

[6] John Parkinson and Mariam Khan， “Pelosi condemns merit-based immigration reform as Trump unveils proposal”， https：//abcnews.go.com/Politics/pelosi-condemns-merit-based-immigration-reform-trump-unveils/story？id=63078290.

[7] Miriam Valverde ， “What you need to know about the Trump administrations zero-tolerance immigration policy”， ?https：//www.politifact.com/truth-o-meter/article/2018/jun/06/what-you-need-know-about-trump-administrations-zer/.

[8]姬虹等著：《美國實力變化的社會文化因素》，北京：中國社會科學出版社，2018年版，第39、41頁。

[9] ?“Report to The Nation： 2019 Factbook On Hate & Extremism In The U.S.& Internationally”， https：//csbs.csusb.edu/sites/csusb_csbs/files/CSHE%202019%20Report%20to%20the%20Nation%20FINAL%207.29.19%2011%20PM.pdf.

[10] “FBI Releases 2017 Hate Crime Statistics”， https：//www.justice.gov/hatecrimes/hate-crime-statistics.

[11][美]塞繆爾·亨廷頓著，程克雄譯：《我們是誰？美國國家特性面臨的挑戰》，北京：新華出版社，2005年版，第262-268頁。

[12]張鑫、霍默靜、李漢森：《美國穆斯林，從國家的仇人到普通人》，http：//news.cntv.cn/special/uncommon/11/0909/index.shtml。

[13] Mark Hugo Lopez， Ana Gonzalez-Barrera and Jens Manuel Krogstad， “More Latinos Have Serious Concerns About Their Place in America Under Trump”， https：//www.pewhispanic.org/2018/10/25/more-latinos-have-serious-concerns-about-their-place-in-america-under-trump/.

[14] Richard Wike， Bruce Stokes， etc.， “ Americas International Image Continues to Suffer”， https：//www.pewresearch.org/global/2018/10/01/americas-international-image-continues-to-suffer/.

[15] “Speech of The President of The Republic， Emmanuel Macron， Before The Congress of The United States of America”， ?https：//www.elysee.fr/emmanuel-macron/2018/04/25/speech-by-the-president-of-the-republic-emmanuel-macron-at-the-congress-of-the-united-states-of-america.en.

[16] “US Travel Ban： Arab Reactions”， https：//arabdigest.org/visitors/sample-newsletters/us-travel-ban-arab-reactions/.

[17]在第一次世界大戰前，德國移民和德裔美國人曾試圖通過抗議活動阻止美國與德國開戰，但美國在參戰后掀起愛國主義情緒，大量德語報社和學校被迫關閉，德裔美國人被加速同化。二戰期間，羅斯福總統對日裔美國人采取強制措施，雖然日后美國政府為此道歉，但戰爭的確加速了美國主流社會對日裔美國人的接納。