俄羅斯重返非洲：進程、動因和困境

李新

【關鍵詞】俄羅斯與非洲國家峰會;俄非關系;俄羅斯對非政策

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.005

2019年10月23—24日，俄羅斯在索契舉辦了歷史上首屆俄羅斯與非洲國家峰會，非洲大陸54個國家中有43個國家的元首和政府首腦、11個國家的部長級代表應邀出席。此次峰會框架內共設有30個分論壇，在經濟合作主旋律下涉及政治、安全、人文、衛生等各領域，參會人數約1萬人，包括2000家俄羅斯和其他國家的公司代表。俄羅斯總統普京在峰會開幕式上宣布，“俄羅斯積極參與非洲減債倡議并通過各種渠道免除了非洲國家200多億美元的債務”，“俄羅斯投入了6000萬美元為非洲研制成功了世界上最好的埃博拉病毒疫苗”。他還表示，“過去五年來俄非貿易額翻了一番達到200億美元”，“今后四到五年至少再翻一番”。為此，他提議剛剛生效的“非洲大陸自貿區與歐亞經濟聯盟加強合作，同時啟動利用債務資金作為大型項目的融資計劃”。[1]普京利用此次論壇高調宣布了俄羅斯重返非洲的計劃。

歷史進程中的俄羅斯與非洲關系

一個世紀前，十月革命后的蘇俄就在“世界革命”的口號下提出了將非洲從殖民主義統治下完全解放出來的任務。在世界范圍內社會主義和資本主義兩大體系對抗時期，為了盡可能地爭取更多的盟友并最大限度削弱敵人，蘇聯在政治、經濟和軍事方面對非洲民族解放運動給予了大力支持。1960年，蘇聯發起并推動聯合國大會通過了《給予殖民地國家和人民獨立宣言》，有力支持了非洲17個國家爭取獨立的運動。20世紀六七十年代，蘇聯和蘇共最高領導人相繼訪問非洲，加強與非洲的聯系，到1984年時蘇聯已與當時50多個非洲國家中的46個保持著穩定的外交關系。[2]

這一時期，蘇聯與非洲國家的關系主要集中在以下三個方面：一是維護非洲國家在各種國際組織特別是聯合國及其安理會的利益。二是給予非洲大陸新近獨立的國家大量軍事援助，幫助它們建立安全體系、抵御外部威脅和消除國內武裝沖突。至20世紀80年代中期，非洲國家武裝力量中70%的坦克、40%的飛機、35%的直升機都是蘇聯生產的。三是對非洲國家提供大量經濟援助，包括無償或低息貸款援助，培養科學和技術人才，組織并提供資金落實大型經濟項目等。到20世紀80年代，蘇聯已與35個非洲國家建立了廣泛的經貿關系，與非洲國家的貿易額也達到50億美元。

20世紀80年代中期，蘇聯領導人戈爾巴喬夫提出所謂的“新思維”，在經濟、政治、意識形態等領域開展激進改革，開始向西方靠攏，試圖與西方共建從大西洋到太平洋的“共同的歐洲大廈”。在這一地緣政治突變背景下，非洲在蘇聯意識形態和對外政策方面的地位隨之大幅降低，蘇聯對非洲的經濟援助也由于財政困難而萎縮。蘇聯解體初期，俄羅斯一度奉行“加入西方文明”的方針，認為俄羅斯不再需要在非洲與西方對抗，從而放棄了對非洲大陸的戰略并“凍結”了大量與非洲的經濟合作項目。1992年俄羅斯關閉了9個駐非洲大使館和4個領事館以及大部分貿易代表處和文化中心。

俄羅斯重返非洲的現狀

20世紀90年代中期之后，隨著國際形勢和地緣政治格局的變化，俄羅斯開始意識到“從非洲退出”不利于國家利益，不僅失去了許多盟友，而且降低了自身影響國際事務的能力。因此，俄羅斯在2000年發布的《俄羅斯聯邦對外政策構想》中，重新將非洲納入了外交優先方向并逐漸強化對非政策，俄非關系開始“復興”。

一、俄非政治合作日趨緊密

進入21世紀后，俄羅斯與非洲國家的政治合作日趨緊密，主要體現在高層訪問和在國際組織中的相互支持上。2006年，俄羅斯總統普京歷史性地對南非和摩洛哥進行了國事訪問，期間與南非簽署了《兩國友好和伙伴關系條約》，這是俄羅斯國家領導人時隔45年首次訪問非洲，標志著俄羅斯重返非洲進程的正式開啟。隨后，2007年3月，時任俄羅斯政府總理弗拉德科夫訪問了安哥拉、納米比亞和南非，第二年又訪問了利比亞。2009年俄羅斯政府總理梅德韋杰夫訪問了安哥拉、埃及、納米比亞和尼日利亞。2013年3月，普京借金磚國家峰會再次訪問南非，兩國在金磚國家和G20框架內保持緊密合作。2015和2017年普京兩次訪問埃及，俄埃兩國簽署了包括核能在內的多項合作文件。2018年7月，南非金磚國家峰會期間普京分別與南非、安哥拉、贊比亞、多哥等非洲國家領導人舉行了雙邊會見。俄羅斯與非洲的相互支持則主要體現在聯合國框架內，非洲國家擁有聯合國大會近三分之一的投票權，對俄羅斯來說是龐大的政治資源。俄羅斯和非洲國家在聯合國、國際金融機構改革等方面積極合作，2005年非盟通過的有關安理會改革的《埃祖爾韋尼共識》也得到了俄羅斯的支持。2014年聯合國在表決通過關于譴責俄羅斯歸并克里米亞的聲明問題上，58國代表投了棄權票，其中包括許多非洲國家，如埃及、南非等國。

二、俄非經貿合作水平大幅攀升

俄羅斯與非洲的經貿合作發展迅速，主要體現在貨物貿易、投資和金融合作領域。俄羅斯與非洲國家貨物貿易迅速擴大。1995年俄羅斯對非洲的進出口總額僅為9.8億美元，2002年增加了一倍，2010年突破50億美元，2014年超過100億美元，2018年達到204億美元。[3]2018年，俄羅斯在非洲的主要貿易伙伴有埃及、阿爾及利亞、摩洛哥、南非和突尼斯，[4]這五個國家占俄羅斯與整個非洲貿易規模的80%，其中埃及獨占40%。俄羅斯向非洲出口的優勢產品有鐵路、農業、交通領域機械設備。俄羅斯在非洲投資迅速擴展，2015年在非投資達150億美元，比2006年增加了7倍，涉及礦業、能源、基礎設施、通信、金融等領域。其中，礦業投資占據俄羅斯對非投資的70%，如俄羅斯鋁業公司收購了尼日利亞鋁業公司（Alscon）77.5%的股權、對幾內亞鋁土礦投資15億美元;俄羅斯對外經濟銀行等金融機構在津巴布韋投資30億美元，開采大型白金礦“達爾文德”（可采儲量達19噸）;俄羅斯鉆石開采公司與安哥拉國家鉆石公司（Endiama）成立合資企業，共同勘探和開采鉆石。俄羅斯盧克石油公司在幾內亞灣沿海國家尼日利亞、加納、科特迪瓦、塞拉利昂、喀麥隆等獲得了11個油氣許可采區的開采權，投資總額達25億美元。俄羅斯通信技術公司積極參與非洲衛星電子通信系統的建設，在電子軟件產品領域設立了一系列合資或獨資企業。在金融領域，俄羅斯對外貿易銀行、對外經濟銀行對非洲投入大量資金，并在非洲大陸，特別是安哥拉、納米比亞和南非等國設立了很多分支機構。

2019年10月23—24日，俄羅斯在索契舉辦了歷史上首屆俄羅斯與非洲國家峰會，非洲大陸54個國家中有43個國家的元首和政府首腦、11個國家的部長級代表應邀出席。隨著非洲影響力和戰略地位在全球范圍持續提升，俄羅斯加強對非關系的意愿不斷增強，俄借此峰會也向外界釋放了“重返非洲”的強烈信號。圖為2019年10月24日在俄羅斯索契拍攝的首屆俄羅斯與非洲國家峰會現場。

三、軍事技術合作是俄非關系的重要支柱

近年來，非洲國家為消除恐怖主義威脅和鞏固國家主權，對現代武器和軍事裝備的需求大幅增加。因此，俄羅斯擴大了對非洲武器的出口，并且俄制武器在非洲大陸具有性價比優勢，更適應非洲客戶的需要與財力。2000—2015年，俄羅斯對非洲國家武器出口總額約為120.7億美元，占其武器出口總額的13%。這一時期，阿爾及利亞是非洲國家中俄制武器的最大買家，購買額超過76億美元，占其武器進口總額的80%，超過整個非洲大陸俄制武器進口總額的60%;埃及則是俄制武器的第二大買家，購買額約為14億美元。[5]此外，俄羅斯還積極提供武器裝備售后服務，在非洲建立了直升機、坦克、裝甲車等服務與改造中心，為非洲大陸俄產直升機、坦克和裝甲車提供維修服務。2019年9月26日，俄羅斯外長拉夫羅夫在聯合國大會高調宣布，“俄羅斯將在國際法框架下積極參與非洲和平與安全建設，高度重視為非洲國家培養維和人才，并繼續落實雙邊軍事人員和執法人員培訓計劃，給予軍事技術援助”。[6]瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所認為，由于俄羅斯武器在敘利亞戰場上的出色表現，俄對非武器出口大幅增加并成為對非洲最大武器出口國（市場占有率約為35%）。近四年來，俄羅斯與非洲國家簽署了約20份軍事合作協定。

四、俄非人文領域合作走向深入

人文合作也是俄非關系的一個重要方面，2019年俄羅斯與非洲國家峰會專門設立了“人文和社會領域合作”專題會議。早在2007年，普京就批準了《俄羅斯參與國際開發構想》，對外援助的資金總額不低于國民生產總值的0.7%，其中主要的援助對象就是非洲國家。俄羅斯向非洲提供了廣泛的人道主義援助，以應對自然災害、洪水泛濫、干旱或流行病如埃博拉病毒的傳播。目前，俄羅斯單獨或通過聯合國向非洲提供的人道主義援助價值總額每年約5000萬到1億美元;在俄羅斯留學的非洲學生約2萬人;俄羅斯還在非洲設立了7個科學和文化中心。

俄羅斯重返非洲的動因

近年來，俄羅斯與西方地緣政治關系不斷惡化，亟須拓展生存空間。與此同時，非洲在國際社會中政治和經濟地位不斷上升，俄羅斯在非洲的利益隨之凸顯。多重因素共同促使俄羅斯作出重返非洲的重大決定。

一、拓展生存空間的需要

20世紀90年代初，甫從蘇聯獨立的俄羅斯試圖改善與西方國家的關系，采取了一些向西方示好的政策。然而，經過短暫的“蜜月期”，被徹底削弱了經濟和軍事實力的俄羅斯面對北約東擴只能忍氣吞聲。進入21世紀，歐盟更是將手伸向后蘇聯空間，相繼祭出“歐洲鄰國政策”和“東方伙伴關系計劃”，謀求以經濟利益誘使烏克蘭、格魯吉亞等6個后蘇聯空間國家加入其中;西方國家還在后蘇聯空間國家策劃了一系列“顏色革命”，謀求在俄羅斯傳統勢力范圍內扶持親西方政權，導致俄生存空間被大大壓縮。起始于“烏克蘭危機”的西方對俄全面制裁，迫使俄羅斯對外政策向東轉，除了向包括中國、印度、伊朗在內的亞洲國家尋求廣泛合作外，還試圖從廣大的非洲發展中國家獲得政治和經濟支持。

進入21世紀特別是非統向非盟轉型后，非洲越來越成為世界政治經濟格局中具有影響力的獨立集團，并且已成為探索建立國際新秩序的積極參與者，其堅持國際關系多元化的訴求也正在上升。非洲54個國家在聯合國大會上占據近三分之一的選票，在全球治理體系改革、國際關系規則制定等方面的影響力越來越大。俄羅斯逐漸認識到，抵御新的全球威脅，解決現實的地緣政治和經濟問題離不開非洲國家的參與。因此，增強與非洲的政治、經濟和文化聯系，對俄羅斯拓展生存空間、保障自身在該地區以及整個國際舞臺上的利益至關重要。

二、政治合作的需要

西方對俄羅斯的制裁在很大程度上迫使其將注意力轉向新伙伴，其中就包括非洲國家。俄羅斯與非洲國家的利益、立場和取向具有很多共同特點，其在聯合國投票的立場與非洲國家一致或相近的概率高達70%—80%。因此，俄羅斯在非洲的主要政治任務是擴大與非洲國家在立場相近的問題上的合作，保障俄羅斯在國際事務中的話語權，鞏固俄羅斯作為世界政治中心之一的地位。俄羅斯在其關切的傳統安全和打擊恐怖主義、犯罪以及應對氣候變化等非傳統安全問題上也需要非洲國家的支持。金磚國家峰會也是俄羅斯與非洲國家加強政治協作的重要平臺：普京通過2013年和2018年兩次在南非舉行的金磚國家峰會，與非盟主席和部分非洲國家領導人舉行對話會，并借此加強同非盟和非洲國家的關系。此外，在烏克蘭問題上，非洲國家也給予了俄羅斯支持，如埃及、南非、津巴布韋等國領導人就曾頂住西方壓力參加了2017年俄羅斯反法西斯戰爭勝利紀念活動。2019年6月，俄羅斯總理梅德韋杰夫在非洲進出口銀行股東大會和理事會會議上對此表示感謝，并稱將繼續奉行加強與非洲國家關系的方針，促進雙方在聯合國和其他平臺上的合作與協調。[7]

三、經濟發展的需要

隨著非洲在世界經濟中的地位不斷上升，其對俄羅斯經濟發展的影響也越來越大。一方面，非洲自然資源豐富且開采方便，與俄羅斯能夠形成優勢互補;另一方面，非洲國家經濟實力快速增長，已成為俄羅斯產品出口的一大目的地。

第一，非洲礦產資源豐富且開采便利，彌補了俄羅斯礦產原料不足的缺陷。近年來，俄羅斯部分礦產原料可采儲量枯竭，新礦床一般位于高緯度地區，地質條件不穩定且缺乏必要基礎設施，開采需要投入大量資金，從而抬升了礦產原料成本。而與非洲國家合作開采礦產原料則很好地彌補了這一缺陷。俄羅斯極度短缺的礦產原料有11種，其中錳、鈾、鉻、鈦和鋁土礦的短缺程度分別為97%、82%、88%、59%和55%。而非洲集中了世界錳礦開采量的34%，鉻礦的50%—70%，鈷礦的37%，釩礦的80%，鋁土礦的15%，鈦礦的15%。尼日爾和納米比亞高質量鈾資源占世界鈾資源總量的比例超過12%，南非及其鄰國集中了世界上70%—80%的鉻資源，南非和加蓬的錳礦占世界的40%。俄羅斯與非洲國家合作開采和生產這些礦產原料可以大大降低生產成本，并在國際市場占據優勢地位。此外，非洲大陸石油資源約有400億噸，約占世界石油資源的7.2%。[8]天然氣可采儲量14—15萬億立方米，占世界儲量的7.8%。俄羅斯也是石油和天然氣出口大國，兩者合作，足以對國際能源市場產生重大影響。

第二，非洲國家經濟發展水平進一步提高，已成為世界上發展最快的地區之一。2004—2007年，撒哈拉以南非洲地區GDP年均增速超過6%;2008—2018年，在全球經濟危機背景下，這一數據仍達到4.1%，高于世界平均水平。[9]2018年埃塞俄比亞、科特迪瓦、盧旺達和塞內加爾經濟增長率高達7%，加納、貝寧、肯尼亞、烏干達、布基納法索和幾內亞也接近或超過6%。[10]按照購買力平價計算，非洲國家人均GDP在2014年則已經接近5000美元，其中11國超過1萬美元。它們當中將會形成類似“亞洲四虎”的“非洲雄獅”。預計2050年非洲國家GDP總量將達到29萬億美元，人均GDP逼近1萬美元。[11]隨著經濟的發展，非洲具有支付能力的需求正在穩步上升。據南非新世界財富研究所2017年發布的資料，非洲大陸資產總額10億美元以上的富豪從2010年的10萬人增加到2016年的14萬人，主要集中在南非、尼日利亞、摩洛哥和科特迪瓦。[12]

對俄羅斯產品而言，經濟實力快速增長的非洲大陸是一個巨大的消費市場。俄羅斯生產的軍事裝備、衛星通信設備以及能源開采和地質勘探裝備等均是非洲目前最亟需的工業產品;而由于性價比較高，俄羅斯生產的冶金產品、建筑機械、化肥、機電產品、武器等工業產品在非洲廣受歡迎;與非洲國家開展核能領域合作，也將成為俄羅斯工業發展的重要動力，帶動俄對非技術和服務出口。撒哈拉以南非洲是世界最具發展潛力的市場之一，而俄在該地區武器供應方面穩居第一位。此外，俄羅斯還不斷增加向非洲出口小麥，滿足非洲國家的糧食需求。

俄羅斯重返非洲面臨的困境

2019年7月，俄羅斯國家杜馬主席沃洛金在俄羅斯—非洲議會相關會議上表示，俄羅斯將與非洲國家開展全方位合作。[13]而普京也在2019年俄羅斯與非洲國家峰會上高調宣示了俄羅斯重返非洲，預示著俄羅斯重返非洲的步伐將進一步加大。俄羅斯重返非洲的優勢在于其繼承了蘇聯時期經營非洲的歷史經驗，以及當年在蘇聯接受高等教育的大量非洲知識人才中許多人如今已成為本國的精英，其中一些人已成為總統或部長級高官。然而，進入21世紀以來，中國、美國、歐盟、印度、日本、韓國等都多次舉辦與非洲國家的元首峰會，此次俄非峰會實際上已遲到了20多年。俄羅斯重返非洲開局良好，但進展緩慢且面臨諸多困難。

第一，俄羅斯與非洲經貿合作規模小，且遭遇激烈競爭。目前俄羅斯與非洲的貿易額只有200億美元，對非洲的累計投資總額也不超過200億美元。而歐盟和非盟國家2017年的貿易額超過3000億美元。2018年中國與非洲貿易額也超過2000億美元，連續10年成為非洲第一大貿易伙伴國;同年，中國對非全行業直接投資存量超過460億美元，并在中非合作論壇北京峰會上承諾向非洲提供600億美元的投資、貸款和無償援助。此外，美國、日本、印度、韓國等與非洲也存在密切的經貿合作，與之相比，俄非經濟聯系還存在差距。雖然俄羅斯總統發言人佩斯科夫在回答記者提問時表示，“俄羅斯與非洲國家峰會并不意味著俄羅斯準備與歐洲和中國在這一大陸進行競爭，而是希望開展相互合作”，[14]但美國、英國、法國等原非洲殖民宗主國在非洲政界、軍界、商界培養了大批精英，這些人形成支持美國等西方國家的強大利益集團，對俄羅斯重返非洲構成挑戰。

第二，俄羅斯經濟實力支撐其在非洲的擴展面臨考驗。根據國際貨幣基金組織數據，2018年俄羅斯GDP總量僅為1.3萬億美元，在世界范圍內排名第13位，僅相當于美國的6.6%和中國的10.3%。21世紀前8年俄羅斯經濟借力國際能源價格高漲實現了年均近7%的高速增長，但在全球金融危機嚴重沖擊后持續走低，特別是受到西方制裁連續3年徘徊在零增長甚至負增長。2017和2018年俄羅斯經濟增長率在2%上下徘徊;2019年前8個月，俄羅斯經濟增長率僅為1.1%。[15]此外，與競爭對手相比，俄羅斯財政能力有限，對本國企業在非洲的投資項目難以給予足夠的支持。經濟增長乏力將嚴重限制俄羅斯在非拓展影響的空間。

第三，俄羅斯在滿足非洲最“急需”的大型基礎設施建設的能力方面落后于其他大國。對俄羅斯政府和企業來說，目前沒有足夠的資金等方面實力來實施這些基礎設施建設項目。同時，俄羅斯還不能滿足非洲國家對高新技術的需求。俄羅斯對非洲的高新技術產品出口主要集中在武器和軍事裝備以及對蘇聯時期提供的大型工業項目的技術維修。此外，在發展援助領域，普京在此次峰會上宣布，俄羅斯已免除非洲200億美元的債務，但并未表述將來會向非洲提供多少援助和投資。提供發展援助是大國增強與非洲關系、擴大在非洲影響的重要手段，但這對于當前的俄羅斯而言是薄弱環節。

結 ??語

進入21世紀后，隨著俄羅斯與西方地緣政治關系的逐漸惡化，以及非洲在國際社會中政治和經濟地位不斷上升，俄羅斯出于多重因素考慮開啟了重返非洲的進程。2019年俄羅斯與非洲國家峰會的召開，為俄非合作規劃了方向和綱要，推進了俄羅斯加大與非洲在政治、經濟和安全領域的合作力度。然而，俄羅斯重返非洲不僅遇到歐、美傳統的強勁競爭對手，而且還受到本國經濟、技術實力的掣肘，其重返非洲仍面臨諸多考驗和困難。

（作者系上海國際問題研究院世界經濟研究所所長、研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] “Пленарное заседание экономического форума Россия – Африка”，www.kremlin.ru/events/president/news/61880. 23 октября 2019 года.

[2] 1990年納米比亞共和國獨立，1993年厄立特里亞國獨立，2011年南蘇丹共和國獨立。

[3] 相關數據來源于俄羅斯科學院非洲研究所于2019年2月27日舉辦的第二屆俄非研討會，https：//www.inafran.ru/node/1858。