論準確把握依規治黨的科學內涵*
——依照共產黨執政規律來治黨

付文科

1.中共杭州市委黨校政法教研部，浙江 杭州 310024； 2.中國社會科學院馬克思主義學院，北京 102488

2016年年底，習近平總書記就黨的十八大以來關于加強黨內法規制度建設的情況作出重要指示，強調“我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設?！盵1]在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步強調“堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一。”[2]梳理黨的十八大以來全面從嚴治黨的實踐突破與理論創新，筆者認為“制度治黨、依規治黨”是理解以習近平總書記為核心的黨中央推進全面從嚴治黨思想的關鍵核心所在。同時，筆者認為，只有準確把握依規治黨的科學內涵，才能全面、準確、深刻領會黨中央全面從嚴治黨思想的理論創新基點和精髓要義。

一、依規治黨之“規”的意涵分析

辦好中國的事情，關鍵在黨。就必須要把治黨與治國二者統一起來，做到統籌推進、一體建設，這就是中國共產黨領導人民建設國家的“黨建國家”結構模式。那么在這一結構模式中，治國，如何治？就是要全面依法治國。治黨，怎么治？就是要加強黨內法規制度建設，依靠制度治黨、依規治黨，實現全面從嚴治黨。

黨的十八大以來，“依規治黨”已深入黨心、民心。但對“規”的理解，則見仁見智。有學者對此做了學術梳理，認為“規”在“當前較為一致的看法是指黨內法規，即以黨章為根本，包括準則、條例、規則、規定、辦法、細則等在內的行為規范，而不應包括不成文的慣例、基層黨組織的內部規定等?！盵3]當前，在學界較為一致的看法是：“規”就是指黨內法規，簡稱黨規，但不包括不成文的慣例等黨的規矩。而中共中央辦公廳法規局副局長宋功德教授則認為，“定義黨規概念屬于認知范疇，人們可以根據自己的理解完成這個任務，可以樸素地將其定義為‘黨內規矩’，也可以比較專業地將其定義為‘黨內行為規范’?！盵4]顯然，在這里，宋教授把黨規與規矩及規范等概念聯系在一起了。無獨有偶，2016年12月20日，由國家語言資源監測與研究中心、商務印書館、人民網主辦的“漢語盤點2016”揭曉，最終“規”字當選2016中國年度漢字。商務印書館黨委書記肖啟明解讀道，最終當選的年度國內漢字“規”體現出中華傳統與時代需求的融合。規矩，方圓之至也。老規矩是民族的立身之本，取其精華、去其糟粕，該堅守的還要堅守；新規矩是新時代新要求，體察民生、追蹤民情，方能不斷匡正。[5]

上述關于對“依規治黨”之“規”的相關研究成果，筆者都基本認同。但，筆者認為，當前這些對“規”的研究討論，還遠未把握“規”的科學內涵。在筆者看來，依規治黨的“規”至少有三層含義，一是指規律，即在宏觀上要依照遵循共產黨執政規律或黨建規律來治黨；二是指規則，即在中觀層面上要依照遵循黨內法規制度來治黨；三是指規矩，即微觀層面上要讓所有黨員干部都要講規矩，養成規矩意識，從而實現全面從嚴治黨。筆者之所以這樣認為，是因為早在2003年2月，時任浙江省委書記的習近平在討論《中共浙江省委議事規則》(討論稿)時就講到講規律，講規則，講規矩的重要性。[6]黨的十七屆四中全會首次明確向全黨提出了“提高黨的建設科學化水平”這個重大命題，黨的建設科學化水平應該可以用講規律、講規則、講規矩等三個層面的協調推進程度來評判。如著名學者中科院院士王渝生教授曾說：“‘科學化’的‘科學’，就是要講事實依據，講實事實證，講實事求是；就是要講規律，講規則，講規矩?！幝?、規則、規矩的東西，必須要制度化、規范化、程序化。”[7]所以，全面從嚴治黨思想的實踐進路之一就是遵循講規律、講規則、講規矩三個層面的統一而展開，這與推進黨的建設制度化規范化程序化也是高度統一契合的。當前，世情、國情、黨情正在發生深刻變化，三者相互影響、相互滲透、相互作用的特點更加突出。在這樣的背景下，要全面提高黨的建設科學化水平，全面從嚴治黨就必須堅持把講規律，講規則，講規矩統一起來。限于篇幅，本文僅對“依規治黨”宏觀層面的講規律——共產黨執政規律進行討論。

二、依規治黨要求必須依照政黨執政規律來治黨

綜觀全球政黨政治的發展脈絡，各國政黨執政的環境都發生了前所未有的巨大變化，深刻地影響了政黨政治的運作方式及其影響力。譬如，社會階級階層關系新變化和社會信息化日益影響社會生活的方方面面，公共行政管理模式變革也給執政活動提出了新的要求，世界政治局勢和政黨格局也發生了巨大變化，等等。面對執政環境的深刻變化，各國的執政黨紛紛更新執政理念、充實執政內容、改進執政方式，充分把握、遵循政黨的執政規律。

(一)要遵循民心向背的政黨執政規律

“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心”。古今中外，歷代思想家和政治家，都十分重視“民心”，強調“以百姓之心為心”，把民心向背看成是國家興亡和政權興衰的關鍵。這就是所謂的民心向背的政黨執政規律，即政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。就是任何一個政黨，要想執好政、長期執政就必須做到始終唯民意、民心是從。對于民心向背的執政規律，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上深刻指出：“得民心者得天下，失民心者失天下，人民擁護和支持是黨執政最牢固的根基。人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴治黨必須依靠人民?！盵8]所以，民心向背問題，對于一個執政黨來說，是一個根本問題。要贏得民心，執政者就必須堅持以人為本的執政理念，在政治實踐活動中實施保民重民而惠及民生的若干方針政策。

執政黨要贏得民心，就必須要處理好“以黨為本”還是“以民為本”的關系。換言之，就是說一個政黨究竟應不應該有自己的私利？如果有，那么它與民眾的利益是一種什么關系？就政治常識而言，作為一個整體，政黨的利益主要體現為政治利益。但如果政黨也和其他利益集團一樣，只為自身的集團利益甚至為了攫取經濟利益而存在，那這個執政黨就從根本上失去執掌公權力的資格。因此，“政黨與公權力的結合只有在致力于社會公益的基礎上才能永續發展。”[9]這就決定了“以黨為本”與“以民為本”是不矛盾的，“以黨為本”必須通過“以民為本”來實現，而以“以民為本”又必定包含在“以黨為本”里。

(二)要遵循政黨必須嚴明政治紀律與規矩的政黨執政規律

中國社科院辛向陽研究員認為：“一個政黨，不嚴明政治紀律，就會分崩離析，這就是一個基本規律?！盵10]此所謂嚴明政治紀律與規矩的政黨執政規律?？v觀近代以來政黨政治的發展歷程，無論是東方國家的政黨還是西方國家的政黨，都對其黨員有嚴明的紀律要求。

在西方發達國家，政黨紀律直接關系到政黨的組織性、行動力和統一性，進而關系到政黨的生命力。如愛德蒙·伯克就此評論道：“在不排斥其他黨派的前提下，他們必須在所有的事情中，優先考慮本黨的利益；決不能私打算盤，在本黨之全體被拒之于權力的門外時，卻接受他黨提供的位置；也不能在公務中，或會商時，任由那些反對本黨之基本原則的人、甚至反對每一正派的聯合賴以存在的基礎者，去引導他們，控制他們，或力量超過他們?！盵11]因此，在西方發達國家，政黨制定嚴格的紀律，其本意就是保證黨員不違背黨的意志自行其是、各自為政，或者避免黨內精英破壞黨的整體形象而給政黨造成損害。

(三)要把握政黨團結尤其是高層團結才能執好政的政黨執政規律

馬克思恩格斯號召“全世界無產著，聯合起來！”。保證黨內團結統一，是黨的一個基本原則。1872年馬克思在《關于海牙代表大會》一文中指出：“革命應當是團結的，巴黎公社的偉大經驗這樣教導我們。”[12]列寧強調黨的團結和統一是建立在馬克思主義原則基礎之上的，思想一致才有行動一致。列寧強調說：“必須使一切覺悟的工人都清楚地認識到，任何派別活動都是有害的，都是不能容許的，因為即令個別集團的代表人物滿心想要保持黨的統一，派別活動事實上也必然會削弱齊心協力的工作，使混進執政黨內來的敵人不斷加緊活動來加深黨的分裂，并利用這種分裂來達到反革命的目的?！盵13]這就是所謂的政黨團結尤其是高層團結才能執好政的政黨執政規律。

中國共產黨人強調必須加強和維護黨在馬克思主義基礎上的團結和統一。維護黨的集中團結統一，是我黨執政發展的根本所在，黨內分裂、不團結是政治隱患、危機之源。我們黨在革命、建設、改革的各個時期，歷次困境的根源之一即是我們黨內部出現不團結的力量，甚至是搞分裂黨的政治勾當。黨中央嚴肅查處周永康、令計劃違紀違法案件，消除了黨內重大政治隱患，原因之一即是他們破壞黨內統一團結。

黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的實踐中，為了維護黨的集中、團結和統一，習近平總書記對于黨的高級干部提出過許多明確要求，具有十分重要的理論和現實意義。習近平總書記在第十八屆中紀委第七次全體會議上的講話中強調，黨的高級干部“要自覺經常同黨中央對表，校準自己的思想和行動。各級領導干部要自覺站在黨和國家大局上想問題、辦事情，把黨中央大政方針不折不扣落實到位?！盵14]當前，我國的改革已進入攻堅期和深水區，面臨經濟發展新常態，面對波詭云譎的國際局勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，全黨必須增強看齊意識，自覺維護黨的團結和統一，堅決落實中央重大部署，為實現黨的新的奮斗目標貢獻力量。

三、依規治黨要求必須依照共產黨執政規律來治黨

縱觀世界百年共運興衰沉浮史，可以總結出共產黨若要實現長期執好政，那就必須遵循共產黨不能有自己的特殊利益的規律。

(一)始終堅持人民利益至上

恩格斯在《〈法蘭西內戰〉導言》指出：無產階級在打碎舊的國家機器，建立無產階級專政后，要“防止國家和國家機關由社會公仆變成社會主人”，要防止政府的工作人員由負責的勤務員變成具有“令人傾心的官職、金錢和權勢”的官員[15]。在黨與人民群眾的關系上，馬克思恩格斯強調，“在無產階級和資產階級的斗爭所經歷的各個發展階段上，共產黨人始終代表整個運動的利益?！盵16]列寧在十月革命勝利后，非常擔心取得政權后的黨和國家機關工作人員出現脫離群眾的官僚主義，一旦執政黨脫離群眾走向官僚主義，那么這個執政黨必然會慢慢走向與民爭利的利益集團化。因此，列寧強調說：“對于一個人數不多的共產黨來說，對于一個作為工人階級的先鋒隊來領導一個大國向社會主義過渡的共產黨來說，最嚴重最可怕的危險之一，就是脫離群眾?！盵17]列寧在《工會新經濟政策條件下的作用和任務》的提綱要點“聯系群眾”部份中簡要表達了他終身遵循的政治領導守則：聯系群眾、深入群眾、了解情緒、了解一切、理解群眾，善于接近群眾，贏得群眾的信任。即共產黨在取得政權執政過程中，必須始終堅持人民利益至上的原則。

(二)依規治黨必須遵循共產黨執政規律

黨的十八大以來，黨中央嚴肅查處了一系列影響深遠的貪腐案件，消除了黨內重大政治隱患。這些貪腐案件涉及的“老虎”們，都帶有與人民為敵的利益集團化性質，他們不僅在政治上“立山頭”“搞團伙”、而且大肆攫取巨額經濟利益、道德上敗壞墮落、將商品交換原則帶入黨內政治生活嚴重破壞政治生態。這些腐敗集團如果不嚴肅查處，勢必坐大形成寡頭政治，社會主義必將改旗易幟。中國共產黨必須認真汲取其深刻教訓，堅決反對部分黨的高級干部利用手中權力撈取巨額利益從而形成一個權貴特權階層。為此，習近平總書記深刻指出：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出來。黨內不能存在形形色色的政治利益集團，也不能存在黨內同黨外相互勾結、權錢交易的政治利益集團?！盵18]政黨是由若干黨員個體組成的，每個黨員應該有且可以有自己正當的個人利益，但絕不能從作為個體黨員有正當利益就推導出作為集體的中國共產黨有自己的特殊利益。這正是依規治黨要求必須依照共產黨執政規律——共產黨沒有自己特殊的利益要求來治黨的。

四、依規治黨要求必須遵循中國共產黨執政規律來治黨

中共在近70年的執政過程中已漸趨成熟，我黨已經認識到，要執好政既要始終遵循政黨執政的一般規律與共產黨執政的普遍規律，也要始終遵循中國共產黨執政的特殊規律——全面從嚴治黨規律。之所以是特殊規律，就在于我們黨處于新的歷史方位，影響從嚴治黨的因素更趨復雜，提出了許多新的歷史課題。在市場經濟條件下和對外開放環境中，我們黨目前既面臨著“四大考驗”，又面臨著“四大危險”。我們一定要深入總結管黨治黨的實踐經驗，從而有效把握管黨治黨的本質，進而深化對全面從嚴治黨規律的認識與把握。

(一)我黨對全面從嚴治黨規律的認識與把握不斷深入

2014年10月，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上強調：“從嚴治黨有其自身規律，對我們這樣一個老黨大黨來說，從嚴治黨更有其自身規律?！盵19]并針對新形勢新要求新任務提出了從嚴治黨的“八點要求”。2014年12月，在江蘇調研時，習近平總書記進一步強調：“協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階”。黨中央把全面從嚴治黨納入治國理政的戰略布局，并把全面從嚴治黨作為實現其他“三個全面”的重要保障和根基，具有重大的戰略指導意義。此時，從嚴治黨規律就上升為全面從嚴治黨規律。

黨的十九大對新形勢下加強黨的建設做出新的重大部署，對全面從嚴治黨規律有了新的認識。提出“以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發力，統籌推進黨的各項建設，抓住‘關鍵少數’，堅持‘三嚴三實’，堅持民主集中制，嚴肅黨內政治生活，嚴明黨的紀律，強化黨內監督，發展積極健康的黨內政治文化，全面凈化黨內政治生態，堅決糾正各種不正之風，以零容忍態度懲治腐敗，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。”[20]

(二)要繼續深化對在市場經濟條件和改革開放環境中全面從嚴治黨規律的把握

市場經濟條件下，一些干部信奉凡事可“拿錢開路”、“有錢能使鬼推磨”，認為沒有什么事情是拿錢搞不定的。有的干部八面玲瓏，左右逢源，為了鉆營向上“前進一步”，見人就送錢；有的干部一邊送錢一邊收禮，即便在中央的高壓態勢下，也不收斂、不收手；一些黨員干部無視黨紀國法，濫用公權大搞權錢交易、權色交易、買官賣官大搞“權力兌現”，如此等等。在一些地方和部門，市場等價交換原則代替黨性原則，嚴重敗壞了黨風政風，廣大群眾反映十分強烈。對此，我們必須把握在市場經濟條件下、在改革開放環境中對全面從嚴治黨規律的認識與深化，確保公權力姓公、確保執政為民。

針對一些地方和部門出現的市場等價交換原則代替黨性原則的不良趨勢，習近平總書記以政治家極具洞察力地眼光、清醒地判斷道：“不可否認的是，在發展社會主義市場經濟條件下，商品交換原則必然會滲透到黨內生活中來，這是不以人的意志為轉移的?！盵21]改革開放四十年來，中國在社會大轉型的過程中，政治活動中的權力與市場經濟活動中的資本可以說是一對孿生姐妹。如果公權力與資本結盟，其結果必定損害市場經濟的公平性，更會葬送社會主義事業。黨性原則與商品交換原則是涇渭分明的。黨性原則追求的是如何保持黨的先進性和純潔性，如何為人民服好務；而商品交換原則追求的是市場主體的利益最大化。解決商品交換原則滲入黨內政治生活的問題，必須要強化監督、嚴格要求、嚴肅問責；切實把制度治黨、依規治黨落到實處，要以“規”治權、以“規”束行、以“規”治政、以“規”正人，不斷增強“四個意識”、持續正風肅紀，營造風清氣正的良好政治生態。

(三)要從思想建黨和制度治黨緊密結合中把握全面從嚴治黨規律

習近平總書記強調，“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。”[22]這一新的重要論斷，是對我黨90多年來建設歷程的經驗總結，既看到了思想建黨與制度治黨各自的優勢與不足，又找到了繼續發揮各自優勢、克服各自不足的方法手段，使思想建黨成為制度治黨的過程，制度治黨成為思想建黨的過程，使二者互促互進，以達到“同向發力、同時發力”的良好效果。習近平總書記的這一重要科學論斷，科學回答了我黨處在新的世情黨情國情的歷史方位下，如何有效從嚴治黨的重大問題，豐富發展了馬克思主義黨建學說，具有重大的理論與實踐指導意義。

繼續推進全面從嚴治黨新的偉大工程，遵循中國共產黨執政的特殊規律——把握全面從嚴治黨規律，筆者認為，必須堅持以下五點：

第一，要更加具有系統性。推進全面從嚴治黨要以提高黨的執政能力和先進性、純潔性、戰斗性、革命性建設為中心，要以科學系統的方法，推動黨的“五大建設”相互促進，形成系統合力，使新的偉大工程達到最優化。

第二，要更加強化主體性。黨要管黨，首先是黨委要管黨、黨委書記要管黨，如何落實好黨委主體責任做好第一責任人，必須要更加強化黨委角色的主體性發揮。

第三，要更加突出針對性。全面從嚴治黨的核心是加強黨的全面領導，必須針對那些削弱黨的領導的因素做堅決斗爭，必須花大力氣有針對性的補齊加強黨的全面領導的短板。

第四，要更具有可持續性。全面從嚴治黨必須花大力氣探索思想建黨與制度治黨互促互進、相互融合的手段方法路徑，才能真正實現管黨治黨的長效性與可持續性。

第五，要更加注重黨性和人性的統一。在互聯網時代，人們的價值觀多元化、生活方式多樣化的背景下，如何把黨性修養的崇高性與人性生活的世俗性有機統一起來，在某種程度上，這將決定全面從嚴治黨的有效性。