府際合作背景下行政領導考核機制的優化舉措*

劉葭妮

河北大學政法學院，河北 保定 071000

府際合作成為如今解決社會問題的重要行政方式之一，為保證府際合作的順利開展，需要參與方的共同努力，在這種松散的自主性的合作過程中，更是要充分發揮行政領導的指揮帶動作用，行政領導作為部門的領導核心，在府際合作過程中起到關鍵作用，是合作過程中的主導力量。為了保證這種領導力的長期有效存在，建立有效的行政領導考核機制，使其成為督促行政領導提高自身能力，承擔責任義務的制約手段。探究并完善行政領導考核機制有利于提高行政領導水平，使行政領導者在合作中切實引導，使得府際合作環節得以順利開展，有利于及時解決跨域問題，有利于減少不必要的行政成本，有利于提高行政效率，滿足公眾的利益訴求，從而實現國家治理體系與治理能力的現代化。

一、行政領導考核機制發展的必然性

考核機制構建的本質是通過良性競爭機制的構建，達到提升管理水平和運營效率的目的。考核機制是一種行政機關績效動力機制，它以行政管理目標為導向，以行政責任制為基礎，通過組織定期檢測行政組織或行政人員的工作行為，不斷改進自身行為，努力創造工作佳績的動力源泉。在監督行政領導過程中引入考核機制，是一種客觀、全面的監督手段，也是規范行政權力的重要舉措。

(一)加強對領導權力的監督，防止其亂作為

行政領導考核機制作為一項內部的管理工具，是對行政領導者的一種監督機制，是對行政領導權力行使的一種約束機制。現實情況下，行政領導存在著的亂作為的現象，嚴重阻礙了社會的進步[1]。行政領導的亂作為，是其權力行使下的一種嚴重的弊病，領導權力濫用是一種脫離現實發展狀況的領導行為。中國實行首長負責制，最終決策權往往集中在行政部門領導手中，行政領導權力的不可逆性，使得行政領導的決定往往成為最終的決策，行政決策的科學化合理化會影響到政策的制定和執行的正確性，一旦行政領導為滿足其自身利益而亂作為，行政活動會成為一種必然的錯誤。因此，通過考核機制的實行，使得行政領導權力受到監督，促使領導權力為民所用，為社會穩定發展所用。對不符合考核標準的行政領導加以懲罰，是保證行政領導權力在規范的框架下行使，是要求行政領導的行為要在法律約束下運作，防止行政領導的個人私利成為其領導過程的目標，是將權力關進制度的籠子里的一種現實表現[2]。

(二)提高行政領導行政效率，避免其不作為

行政領導者不作為的情況下，行政領導的權力成為了虛設，無法在現實行政過程中發揮積極的作用，相關的行政部門缺乏指導力和方向力，不利于行政部門統一領導下高效的開展工作，而行政部門的怠政惰政會妨礙社會問題的解決。因此，要保證其決策行為滿足社會發展實踐的需要，保證其行政權力的實際效能的體現而非空中樓閣。中央全面深化改革領導小組第二十一次會議也提出要對敷衍塞責、拖延扯皮、屢推不動的，對重視不夠、研究甚少、貫徹乏力的行為和相關人員，要進行問責。這就需要對各個行政領導的行為有一個綜合的評判，因此建立合理的考核機制。考核機制是對行政領導不作為的一種判定和約束，相應的懲罰機制存在使得行政領導不得不調整自身的工作思路，改進自身的工作狀態，提高自身的工作能力和領導能力，完善自身的工作方式和方法。考核機制會在行政領導者之間產生比較的現象，在這種比較的影響下，會增加行政領導之間的競爭意識，促使其行政行為在下一次考核中能達到更好的水準。

(三)考核結果成為行政領導晉升的依據

考核機制的運行最后要落實在考核結果的呈現上，考核結果可以表現出預期目標要求與現實成果之間的差距。制度化的考核機制較非規范化的評價模式更具有約束力。在對我國行政領導提拔任用前，必須要對其有著一個客觀、全面、科學的評價以及準確的能力界定，才能得知其是否能夠勝任相應的職位，行政領導考核機制成為評判行政領導者多方面條件的重要方式。考核機制能夠從多個角度對行政領導者進行評價，考核結果的客觀性使得對多個行政領導者的評價更具直觀性。因此，在選拔任用過程中能夠選擇最為合適的人員來擔任一定的職務。

二、府際合作背景下考核機制創新的現實性

為保證跨域社會問題全面整體的得到解決，府際合作模式成為一項重點的機制進行設計和執行，而涉及到的地方政府或者行政部門的行政領導之間的合作是關乎行政部門合作能否高效的進行的關鍵因素。因此，就要有一種制約手段來保證行政領導的政治權力在合作治理過程中真正得到有效的應用。

(一)敦促行政領導在合作過程中能力的提升

領導能力是把握組織的使命及動員人們圍繞這個使命奮斗的一種能力，行政領導提高自身的能力，加強自身管理水平能夠帶領行政部門更好提供服務，更有效管理國家社會。考核機制作為一種常態化的機制在行政領導指揮合作活動中發揮作用，促使行政領導必須成為合作治理的積極倡導者和踐行者。考核機制是能夠使其發現自身存在的問題與不足，督促其揚長避短，逐漸提高身為領導者應該具備的能力，更好的引導府際合作來解決復雜多變的問題。

1.增強行政領導的組織指揮能力

府際合作治理多以自發性為主的，這樣的合作是一種簡單的協議為紐帶相互制約并行，沒有一個固定的機構來協調和指揮，需要行政領導之間協調和指揮，才能保障合作的順利進行。考核機制將組織指揮能力、組織協調能力納入進行政領導考核標準體系中，使得行政領導不得不重視在合作過程中提高自身指揮協調能力，保障在府際合作中計劃決策在落實過程中遇到各種因素的干擾情況下，行政領導者能夠精于運用組織力量，合理分配職責權限，科學選才用才，監督運作。能夠堅決、準確、及時地推行計劃決策。

2.加強行政領導重大事項的決策能力

行政領導在府際合作過程中，針對不同復雜多變的跨域問題，要想尋找一個能夠有效的方法，必須要提高其決策能力，才能以最大限度地代表和實現最廣大人民的根本利益為目的和目標。決策能力成為行政領導人員必須具備的領導能力，要求其從實際情況出發做出創造性決策，以科學合理性為依歸，既要目的和目標正確，又要手段和路徑必要、正當、可行。在考核過程中，將行政領導能否滿足社會發展的需要，能否實現公民的利益訴求，以及公民的評價納入考核標準體系，是在督促行政領導所做出的決策必須基于人民的利益愿景。考核機制的存在能夠提高行政領導決策能力，使得行政領導行為滿足經濟社會發展的需要，滿足人民生活水平提高的需要，成為一名合格的行政領導者[3]。

3.提升合作過程的溝通能力

府際合作中需要橫向的溝通，由于工作或業務上的關系，不同組織與人員之間或多或少總是存在某種聯系，因而便產生了橫向溝通。橫向溝通可以互通信息，避免相互之間的誤解、扯皮以及踢皮球現象，有利于互相信任、互相合作，齊心協力為實現共同目標而奮斗。行政領導具有相當的溝通協調能力，善于把任務、部門、人員有機地組合起來，形成默契、步調一致的集體行動。尤其要善于處理人際關系和相關部門關系，領導要善于與其他部門溝通協調，取得更多的理解和支持，化阻力為動力，以利行政管理目標的實現，有效溝通是府際合作順利進行的前提。考核機制過程中將合作目標的實現作為評判標準，合作實現程度能夠影響目標的達成，從而行政領導將自身積極的投入到合作中，協調溝通相互配合，以期望更好的完成合作任務。

4.優化行政領導公共服務能力

在府際合作過程中，最為重要的是要及時滿足社會公眾的合理需求，跨域問題之所以能夠引起眾多的關注，其中最重要的原因就是其解決過程繁瑣，解決的時間長，涉及的領域廣，會影響到更大范圍的公眾利益，在政府緩解沖突，依法行政的過程中，會受到諸多的阻礙，從而不能在短時間內做好為人民服務。當然，其嚴重后果就是大大加深公眾對政府的不滿，降低政府的權威度，尤其是其中的領導者更是容易受到社會各界的指責與質疑，其威信大大削弱，不利于進一步的行政過程。因此，行政領導考核機制的存在就是要提高政府行政領導的公共服務能力，提高服務供給的水平，讓行政領導認識到府際合作過程中社會公眾的重要地位，積極行政，高效行政，依法行政。將府際合作在解決跨域問題的關鍵作用，積極履行職責，提升行政能力，滿足社會的需求，從而，推進社會秩序的穩定，增強社會各界對政府的信任感，在國家治理現代化建設中形成合力，共同實現國家的建設目標。

(二)保障府際合作中行政領導權責一致

行政領導考核機制作為一種客觀的方式來保證公權力的跨域社會問題上能夠有效應用。考核機制存在要求相關的行政部門的領導者必須及時處理面臨的跨域問題，考核機制要求行政領導在面臨跨域問題上要主動擔負責任，不能相互推諉扯皮。問題的解決程度成為考核行政領導行為的重要一環，使得其不能因為社會問題的涉及部門眾廣而推卸其應該履行的責任。

考核機制的存在有利于對謀取私利現象進行遏制，保證資源的公正分配和合理利用。跨域的社會問題往往涉及的范圍廣，需要消耗的資源多，而且難以在短時間內由一方承擔。這就需要政府合作治理的雙方對所需的資源進行聚集、共享，匯集參與方的力量來處理社會問題。資源的利用是關乎社會問題能否有效、合理、科學處理的物質基礎。而資源的龐大性以及涉及的領域較為廣泛，資源的管轄部門也較多，資源管理交叉重疊是需要重視的現實情況。行政領導者的權力的濫用，因為個人私利而將資源據為己有，會損害集體和合作雙方的利益，從而導致社會問題處理產生之后和進程緩慢。考核機制存在成為一項重要制約機制，保證在資源共享過程中，行政領導采取透明、正確的行政領導行為。對行政領導者處理社會資源的公正性、公平性，以及在一定的資源數量下行政領導的行政效率進行考核，其投入與產出的比，產生具體的效益都是評價行政領導者權力運行的重要環節。在考核機制的要求下，行政領導者必須關注資源的利用問題，防止出現資源浪費，降低行政成本，更可以避免資源“私有化”現象的出現。使得行政領導者不得不重視政府間合作治理，防止合作治理成為一個單純的口號，從而更好地治理社會問題。

三、完善行政領導考核機制的創新舉措

基于研究府際合作間行政領導的重要作用，同時也明晰了考核機制的存在能夠作為外部力量敦促行政領導積極、有效、正確的行使權力，因此，要基于考核機制的標準制定、執行過程和結果分析等角度來完善行政領導考核機制，將行政領導的權力行使加以約束，從而能維護行政過程的合法性，以及社會公眾對行政領導、行政部門的信任感。

(一)確定科學、客觀的考核標準

行政考核機制的核心是考核指標體系和評價標準，一個設計良好的行政考核指標體系是全面、正確、有效衡量黨政領導機關和領導干部工作的尺度，能夠清楚地表達領導工作的目的和目標，定義提供的產出和結果，并根據形成的效益定性行政領導的工作能力和水平。

但是，不同于經濟學意義上定量化的績效考核，行政領導考核機制難以通過具體的數字進行量化考核。首先，社會問題的復雜化，行政領導在處理問題是難以通過固定的標準來判斷其行為是否合理有效，行政行為的作用力可能會在諸多方面展示出來，甚至還會有短期成果和長期成果之分。行政目標的多元化，行政活動不單純以效益為唯一的目標，行政領導的行為要考慮多方因素，不能因為固定的標準而限制其行為的靈活性與創新性。另外，尤其是在府際合作中所處理的社會問題涉及利益主體廣泛，關注事項較多，行政領導行為的成果也難以限制在一個特定的范圍內，因而無法根據硬性和直白的數據進行考核，則需要全面、多角度的設計考核標準。

考核標準制定需要有大局觀和整體觀，設計考評指標體系既要考慮領導履行組織職能的基本考評指標，又要有鼓勵領導在處理府際合作問題上的動態考評指標。不僅僅是將其法定的行政范圍內產生的效益作為評價標準，更要從整體上來看相關合作過程中的問題是否得到很好的解決；既要有任免機關和業務主管部門規定的任期考核指標，也要有管理和服務對象的滿意度指標，設置合理的評價體系，要以受眾的訴求為準，尤其是現行社會下公民所得到的利益作為考核的最為直觀的評價依據。府際合作解決的社會問題必然是影響深遠的現實發展問題，解決過程必然會涉及到公民具體利益，而公民所能直觀感受到的變化應是作為評價的重要依據；既要有定性考評指標，也要有定量考評指標，將成本代價要作為考核的標準之一。其具體產出難以預計，但是成本的投入量從另一方面來印證資源利用率。以投入為基礎來考量具體產生的效益，無論這種效益的直接與否，都是有效產出的具體表現。在一定量的成本代價下，必然會有一個相應產出能力，圍繞這一產出能力來評判行政領導的效能具有一定的現實性。綜合以上各種因素，我們認為領導績效考評指標設計應以通用性指標為基礎，以管理職能為依據，以服務社會和服務群眾為導向。

(二)保障考核信息收集的全面、準確

考核信息的重要性體現在考核過程是一個數據信息的分析過程，需要大量的信息來印證在一定時期內行政領導行為所產生的效益和存在的相應問題，考核信息是考核機制運行的重要依據，以此才能分析行政領導行為的正確與否，判斷其能力的高低。在現實操作過程中，考核信息收集、處理等環節存在問題。首先，信息數據的收集往往難以涵蓋行政行為的所有環節，尤其是在府際合作的背景下，行政領導的權力運行不會局限于某一法定邊界內，權力行使會依據問題解決的需要而超出既定的行政區域，單單對行政領導的行為信息收集局限于某一部門或某一環節中，會造成一定程度信息資源的缺失，從而使得考核過程也會存在一定的偏差。其次，考核信息來源單一，將考核信息簡單的定義為相關行政人員的評價。只依靠行政人員反饋的信息作為考核的依據，會存在一定程度的片面化和主觀化，受到行政領導所擁有的權力的影響，所反饋的信息會存在非理性。

保障考核信息來源的多樣化，有利于更全面的了解行政領導的能力。首先，重視客戶反饋，即公眾的意見和評價反饋，這是服務型政府改革下以顧客為導向的要求。另外，通過平行溝通實現考核信息的全面性，整體性、系統性。收集參與合作的行政部門對某一行政領導的評價，有利于避免權力對其信息和評價客觀性、真實性的影響。

(三)依據考核結果構建合理的獎懲機制

考核結果是一項重要的數據，是了解行政領導行為的有利證明，然而許多被考核者往往不重視考核結果。首先，考核的目的是為了判斷行政領導人員的行政行為是否符合要求，考核結果作為評判行政領導過程的重要數據存在，是不可避免存在對行政領導行為的批評與質疑。在收到考核結果后，從個人意愿上來說，行政領導常常不愿意接受考核結果對自己所做出的評價，忽視考核結果中的意見或建議，不能及時整改自身的行為。其次，考核結果不能成為評價行政領導的最重要的標準，對行政領導的評價往往還局限于主觀上的評判，局限于上級部門和領導對其的評價，使得考核過程成為了形式。

為保證考核過程系統整體性以及考核結果能夠督促行政領導的行政行為，需要構建合理的考核獎懲機制。依據考核結果進行或獎勵或處罰，有利于保證考核結果的有效性、監督性和制約性的有效發揮。獎懲機制存在促使行政領導必須重視考核機制的存在，認識到有權必有責，權責統一。對不能客觀、公正、依法行使權力，履行責任的行政領導，懲處是必不可少的。對做出巨大貢獻的相關人員，在一定程度上進行獎勵，也是對其的一種激勵手段。因此，能夠督促行政領導者依法行政，科學合理高效的行使權力和履行責任，這也是防止考核機制流于形式的一種保障。

由此看來，府際合作間的行政領導的考核是敦促行政領導有所作為的重要機制，是減少府際合作過程中摩擦和沖突的有益經驗。完善行政領導考核機制能夠在區域發展過程中提高行政效率，更好解決跨域問題的重要手段，也是推進國家治理現代化的重要環節，有利于推進社會穩定，加快經濟穩步發展，實現政治社會的科學化與民主化。因此在府際合作中重視這一領域機制體制的優化就顯得極其重要。