因氣候變化導致海平面上升的國際環境法問題研究
——以保護小島嶼國家中心為例

KOO JIYOUNG

上海交通大學法學院，上海 200240

一、引言

《巴黎氣候變化協定》于2016年11月4日生效，這成為全球應對氣候變化的里程碑。“氣候變化”這個詞匯已經不再陌生，它已成為引領21世紀最具影響力的內容。聯合國政府間氣候變化專門委員會預測稱：如果氣候變化繼續加劇的話，到2100年，地球海平面將上升98cm。如果IPCC預測是正確的話，不到100年，位于低洼地帶的圖瓦盧、馬爾代夫等小島嶼國家的領土將沉沒至海平面以下。由此可見，氣候變化對小島嶼國家、低地帶沿岸國家的影響遠大于工業發達國家。然而，具有諷刺意味的是，由于氣候變化而面臨生存威脅的小島嶼國家對氣候變化產生的影響還不到全體的1%，非常微小。雖然工業國家才是引發氣候變化的主要原因——很多國家都享受到了工業化帶來的實惠，但是他們并沒有因此而關注小島嶼國家所面對的海平面上升的問題。因此，為了解決小島嶼國家所經歷的“氣候不平等”現象，本文首先查閱了由于氣候變化而導致海平面上升的國際環境相關法律，并探究對應的措施。

二、海平面上升對小島嶼國家的影響

(一)海洋管轄權的縮小

自《聯合國海洋法公約》生效，沿海國家獲得一定的海洋管轄權之后，確保海洋管轄權是國家生存的必要條件。小島嶼國家也不例外。問題是，隨著時間的推移，海平面不斷上升，小島嶼國家的陸地逐漸被淹沒，這將導致海洋管轄區縮小或消失。海洋管轄權是根據《聯合國海洋法公約》中基線(baseline)制度制定的，因此，從理論上講，陸地縮小會引發海洋管轄區縮小的問題。

(二)國家消失的可能性

據1993年《蒙特維多國家權利義務公約》第一條，國家必須擁有“固定的居民(permanent population)”、“一定界限的領土(defined territory)”、“有效的政府(government)”和“與他國交往的能力(capacity to enter into relations with other nations)”。據此，因海平面上升導致小島嶼國家的消失，這意味著國家的消亡。

(三)氣候難民的出現

依據1951年《關于難民地位的公約》，現在被國際法認可的難民僅限于受到種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或政治見解壓迫的人。因此，因極端氣候變化引起的難民將得不到保護。實際上目前已經出現因海平面上升導致島嶼消失和居民移居的現象。但是在國內外很難找到賦予這些移民“氣候難民”法律地位的條例。

三、國際環境法的解決方向

(一)強調共同但有區別的責任

1992年在巴西舉行的《聯合國環境與發展會議》上通過的《里約宣言》第七條首次闡明了“共同但有區別的責任”原則。這一原則包含兩個概念，一個是“共同責任”，指的是所有當事國對惡化地球環境的共同責任；另一個是“有區別的責任”，指的是各國承擔的責任不是一概而論的，而是根據各國的社會、經濟、生態環境等狀況，各自承擔不同的責任。

不可否認，全球變暖是氣候變化的主要原因,它促進了海平面上升。但是，海平面上升的最大受害者是小島嶼國家，然而這些小島嶼國家對引起海平面上升中所占的因素非常小。因此，依據CBDR原則，筆者認為對于小島嶼國家應采取與一般國家不同的特殊待遇。筆者提出以下三種可用于小島嶼國家的公平性內容。

第一，維持代際完整性。小島嶼國家應維持現在和未來各世代間的領土、文化一體化。為此，應制定方案，維持小島嶼國家的國家性質。第二，保持合理和持續地接觸海洋資源。為確保小島嶼國家持續擁有海洋管轄權，維持漁業、旅游等主要產業，應確保海洋資源的合理性和可持續開發性。第三，保障利益均衡分配。工業化是加速氣候變化的主要原因之一，因此應均衡分配目前享有的國際社會的經濟利益。為此，國際社會有必要將國際基金等援助方案制度化，以便使小島嶼國家建立應對氣候變化和海平面上升的財政基礎。

(二)具體問題的解決方案

1.認可海洋管轄權

一般來說，小島嶼國家的陸地面積比內陸國家小很多。小島嶼國家在比陸地面積更廣闊的專屬經濟水域，通過漁業等利用海洋資源的方式享有經濟利益。而結果是，海平面上升導致海洋管轄權縮小，這將導致這些小島嶼國家喪失在經濟上享有的經濟利益。

這里不涉及與《聯合國海洋法公約》等有關的復雜問題，而是要求各方依據“共同擔憂區別的責任”，只討論根本方向。與自身責任無關，在因氣候變化引起海平面上升，由此導致海洋管轄權縮小的情況下，應考慮到它們的特殊情況，應批準在小島嶼國家建造人工島或人工建筑物。為此，有必要擴大相關法律定義，來維持人工島嶼海洋管轄權或成為維護國家地位的手段。

小島嶼國家幾乎沒有排出導致海平面上升的溫室氣體。但這些國家卻因海平面上升正面臨著許多問題，而排放大量溫室氣體的發達國家卻因日益擴大的公海而享有更大的利益，這是非常不平等的。因此，應依據“共同但有區別的責任”，確保小島嶼國家在海平面上升的同時仍能維持目前享有的海洋管轄權。

2.承認無領土地國家

一般來說，小島嶼國家因海平面上升導致其領土完全消失時，國家成立要素中的一部分將處于缺失狀態。因此，從傳統的理論上看，國家將會消失。當新國家成立時，傳統意義上的國家認證意味著要被現有的國家承認，這其實是已經存在的政治統一體宣布或承認取得國際法上國家資格的單方面行為。然而，小島嶼國家本來就被承認為國家，氣候變化與他們的責任是無關的，由于氣候變化導致海平面上升，使得小島嶼國家在之后缺乏成立國家的條件。因此，對于已經成立國家后再缺乏國家成立條件的國家來說，筆者認為不出現以國家成立為前提的傳統國家認證問題才是妥當的。

3.保護氣候難民

通過擴大《難民公約》中難民的概念，將氣候變化和海平面上升引起的移民作為氣候難民或環境難民進行保護，目前這樣的討論越來越激烈。然而氣候難民概念與《難民公約》無關，擴大難民概念可能會破壞旨在保護其他難民的國際法制度。因此，考慮到氣候變化和海平面上升這一特殊的環境要素，筆者認為更加現實的方法是針對移民和流離失所的人簽訂包含具體保護內容的新公約。新公約的簽訂要著眼于氣候變化和海平面上升這一“環境”及對“人類生活”的廣泛影響，這一點在統合《國際環境法》和《國際人權法》上有著重要意義。

四、結論

隨著認識到全球變暖帶來氣候變化的危險性，國際社會應對這個問題的方式也多種多樣。但是，氣候變化問題并沒有得到改善，而仍然是威脅人類生存的緊急而重大的課題之一。在這種情況下，國際社會面臨著新的挑戰，即氣候變化、海平面上升以及由此引發的小島嶼國家可能消失等一系列無法預料的問題。問題是，在引發氣候變化的責任中，最自由的主體——小島嶼國家遭受的損失最大。因此，為減少這一損失，我們有必要依據《國際環境法》最基本的原則“共同但有區別的責任”，解決這一問題。特別是，海平面上升引發的問題，與環境、人權、難民、海洋管轄權等其他國際法領域有著很深的關聯。因此，為解決這一問題，有必要與《國際環境法》以及具有不同基礎的相關國際法進行協調，共同推進。