依法治藏下的西藏法治政府建設研究*

陶 韜 楊 隆 張 婧

西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000

“法治”這個問題在我國已經提了很多年，從上世紀八十年代開始，我國社會各界包括政府、法學界等對“什么是法治”，“治理國家究竟采用哪種方式”進行了反復激烈的討論和思想碰撞，出現了“法治論”、“法治與人治結合論”這樣的爭論，到了中國共產黨第十八屆全會時，以習近平為總書記的黨中央定下了“全面建設社會主義法治國家”的基調，并且發布了法治政府建設實施綱要，對于法治政府建設的主要任務、具體舉措都做出了明確的要求，基本解決了我國按照怎么樣的方式治理國家的問題。但是法治政府的建設是個任重道遠的過程，沒有快車道，需要踏踏實實從行政的理念上、行政的方式上、行政的問責上進行根本性轉變，任何功利性的、投機取巧性的、形式主義的法治政府建設都是不可取的。相比中央政府統領全局的法治化建設，地方政府由于有著不同的區域性和特殊的鄉土人情，需要結合自身歷史、社會發展水平以及區域特點等因素，本著是實事求是的精神，探索地方政府法治化建設的新實踐；具體到西藏地區，筆者認為政府法治建設的共性必須遵守，同時也需要考慮西藏特殊的地區性和社會矛盾，如西藏地處我國西南邊陲，經濟文化水平相較全國大部分地區都更加落后，該地區的社會矛盾不僅僅是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾；還包括各族人民同以達賴集團為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾；并且西藏民主改革的歷史較短，如何在堅持共產黨的領導下以較短時間完成地方法治政府建設需要我們有針對性、有計劃的提出解決方法，筆者擬在對以上問題探討研究的基礎，摸索出可行的方法，希望對西藏自治區完成法治地方政府建設，按照中央擬定方針實現“兩個一百年”的奮斗目標，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國提供有效幫助和可行建議。

一、什么才是法治政府

(一)人治政府與法治政府的理念差異

法治是一種治國理念，從中國春秋戰國時期的法儒之爭開始，從西方的亞里斯多德跟柏拉圖的人治法治之爭開始，在世界范圍內經歷了長達千年的爭斗，這不僅是治國理念之爭，也是意識之爭；不僅涉及到人類認可的治理國家、社會管理的原則和方式；甚至可以上升到人類看待事物、事件的根本性觀念和方式；人治崇尚“圣人治國”，法治講究“多數人的治理”；兩種不同理念形成的政府對應的就是“人治政府”和“法治政府”，現今社會，特別是文明國家，人治型的政府已不多見，但是人治和法治混合的政府很多，這類政府從表象上是推崇法治的，但是從本質上講還沒有擺脫人治的特性，從內心的意愿上還是崇尚個人英雄主義，由此產生的領導還是帶著“圣人”光環，包打天下；而法治政府從本質上要求靠法律這種透明、穩定的社會規范事先把國家治理、社會管理的行為規范下來，在治理過程中高度重視“民主”，廣泛聽取公眾意見，拒絕任何人格權威。

(二)法治政府的特征

縱觀世界法治理論以及各國政府的法治化狀態，我們通常認為法治政府應該兼具守法、民主和透明這幾個比較鮮明的特征。

1.守法是法治政府的先決要素。法治，在其概念起源和制度構建上均是希望由法律對公權力進行制約。因此，法治政府必然是守法政府，包括在實體和程序上都嚴格遵守法律的適用。守法的政府這一特征所指的內涵是政府權力是否受到法律牢籠的嚴格限制，法律給行政權設定明晰、確定的邊界①。

2.民主是法治政府的本質特征。實現民主、保障公民權利是建設法治的重要價值。法治政府要充分、真實地代表民意而去行使權力，應當成為人民意志的執行者、捍衛者。在進行行政立法和行政決策時要充分尊重人民意愿，不能按照“長官意愿”②。重大決策應采取聽證會、論證會、座談會或者向社會公布草案等方式，有效、廣泛的聽取社會公眾以及利益相關者的合理意見，杜絕“我行我素”的工作作風，實現行政機關與行政相對人之間的良性、有效互動。

3.透明是法治政府的重要內容③。透明的政府是讓權力暴露在陽光下運行的政府，能夠更好地接受社會群眾的監督。透明的政府要求實行政府信息公開。除涉及國家秘密、個人隱私等事項外，政府作出決策的內容、理由、依據均應向公眾公開。

二、西藏法治政府建設進程中取得的成績及存在的問題

西藏構建法治政府的歷程是在落實和推進國家依法治國方略的過程中，是與我國法治政府的建設和民主法治相伴隨的。在2016年7月28日，自治區黨委、政府制定發布的《貫徹落實法治政府建設實施綱要(2015—2020年)的實施意見》中明確法治政府建設的進程中的指導思想、基本原則和目標任務，并對藏區法治政府建設的建設提出了相對應的時間規劃，提出2020年西藏基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。為落實該目標，自治區政府從各高校及知名律所聘請政府法律顧問，由政府入手帶動法治推行，并對各項法治事項建設制定了具體時間表。通過筆者主持的西藏大學法治政府項目調研可知，西藏自治區政府嚴格依照“時間表”開展了系列法治政府構筑的工作，使得地方政府的法治化建設取得了初步成效。

(一)西藏地方法治政府建設的成績

根據調研數據分析，西藏地方政府按照習總書記和黨中央“關于全面推進依法治國”的戰略部署，在地方法治政府建設上取得了很大的成績，對于依法行政、執法效果、便民效率等方面都取得了群眾的認可，這得益于西藏地方政府推行的“便民警務站”建設、“網格化”管理模式等創新型的治理化手段，并且積極引用了內地成熟的社會管理模式和方法，行政執法中加大了管理和監督的力度，并且對于執法人員進行常態化的學習和考試，提高了行政人員行政的規范性和法治的意識，使得社會總體上對于地方政府的法治化程度、依法行政的狀態等均是滿意的。

(二)存在的問題

1.推進法治政府的建設力量、手段單一，缺乏社會參與

依法治藏是中央針對西藏工作的重要要求，鑒于我國法學理論界的權威主要集中在發達地區，很少有學者或者機構專注于依法治藏的理論研究，導致對于依法治藏這一理論的研究還不夠具體和深入，多局限于領導講話精神的研究，而忽視了西藏社會群體對參與依法治藏、建設地方法治政府的需求和熱情。同時西藏地方政府沒有開放足夠的社會群體參與建設法治政府的通道，這些原因導致了推進法治政府的建設力量、手段相對單一，政府是法治政府建設的主要推手，缺少社會群體的參與，這樣的建設是不正常的。

在法治的視角下，政府之所以擁有行政權力、履行行政職能，乃是源于法律的授權。政府是公民通過社會契約讓渡出一部分權利的產物④。因此，政府除了主動遵循“法治”的要求進行自上而下的改革外，也應歡迎社會群體的參與和監督。

2.法治宣傳力度不夠，缺乏深層次的意識形態構建

由于西藏自治區受藏傳佛教的影響深遠，所以在西藏拉薩市的街頭我們經常可以看到各種各樣的法治宣傳和政策講讀，這些法治宣傳和政策講讀一般采用發放宣傳冊的方式進行，雖然部分宣傳冊中含有藏語，但是西藏自治區由于受自然環境、經濟環境的限制，部分人民群眾并未受過教育，更有甚者連基本的文字都不會進行閱讀，所以每次進行法治宣傳和政策講讀的效果不佳，往往流于形式。舉辦這類法治宣傳和政策講讀還有另一個重要的原因就是完成年度考核任務。不少政府機關將法治建設列入了年度考核，但是多是簡單的法治宣傳和政策講讀，真正有深度的法治教育根本沒有，形成的現象是中國人人都知道法，但是怎么講法，法治精神到底有哪些內涵或者深層次的內容，很少有人能講的出來。

更嚴重的是一些公職人員還沒有真正確立權力來源于人民的觀念，“權大于法”的特權思想仍存在，沒有認識到法治政府對經濟社會健康發展的助推作用。自覺守法的意識和能力不強。還有一些群眾有糾紛就上訪，有官司就找關系。法治理念尚未形成普遍共識，普法任務依然任重道遠。應該認識到法治政府的建設不僅僅是普通的法治宣傳和政策講讀，還是一個立體、深層次的意識形態的建設過程，僅僅做法治宣傳和政策講讀遠遠不夠。

3.化解矛盾的方法有所欠缺

管理和服務均是政府的重要職能，也是法治政府建設中的重中之重。包含政府在內的公共機構工作人員必須具備良好的法治意識對公眾進行服務管理，充分運用法律途徑處理民眾的正常訴求。同時對于群眾的訴求也應該正常對待、正常區分，比如“上訪”是群眾反映訴求的方式，各級政府不應害怕上訪，也不應把上訪作為量化當地政府政績考核的一個標準，對于“上訪”的問題和群眾也要進行甄別，不能一味施壓解決，眉毛胡子一把抓，既要解決真正上訪群眾的困難，也要處分居心叵測的假“上訪戶”。同時在解決社會具體矛盾的方式方法上還需要創新和細化，居委會、村委會的社會服務功能不夠具體和仔細，這些基層組織承載著與社會群眾的最直接聯系，承載著社會具體矛盾的化解和排除，工作不細致，不深入群眾，就無法及時準確的把握基層群眾的矛盾和問題，不能有效的解決社會矛盾。

三、西藏地區法治政府建設存在問題的解決路徑

西藏自治區受其獨特地理區位、人文環境、歷史條件、法治發展特點的影響，特別跟內地省份相比，兼具社會矛盾的特殊性，結合上述問題，應采取如下針對性措施：

(一)加強領導干部法治意識，拓寬社會參與方式

1.領導干部帶頭學法、守法、用法

中國社會傳統的“官本位”思想影響深遠，民主的思想根基尚淺，推行政府法治建設，首先得領導干部給自己“洗洗澡”，帶頭深入學習法治理念，比如法律優位、比例原則等，只有領導懂法了，政府以及下屬人員的工作作風才會沿著法治化的軌道進行，不然還是行政權優先。

2.完善政府信息公開制度，鼓勵社會參與

法治政府，必然是公開透明的陽光政府，推行政務公開，也是建設法治政府的一項基本要求。李克強總理曾說“信息公開透明是政府公平公正施政的前提和保障。”政府信息公開是為了保障社會大眾依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，這是政府聯系群眾的重要渠道，是法治政府建設的重要內容。政府必須擺正自己的位置，時刻將自己當作是人民的服務者，在重大社會決策時牢記人民的利益，征求人民的意見，才能得到人民的理解和支持。

(二)從意識形態的高度進行法治政府宣傳

十八大報告強調，“要深入開展法制宣傳，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法遵法守法用法意識。”法治的宣傳意義深遠，但是怎么宣傳得有講究，如果只是不痛不癢的宣傳，可能只會流于形式，在整個社會中不會產生共鳴，結果是人人知道有法，但什么是法，怎么用法，怎么才是守法，心里還是迷茫的。個人認為必須把法治宣傳提高意識形態的高度，從小教育，從根本上教育，使人們看事物，看事情的角度按照法治的視角進行才能真正產生效果。

(三)法治政府建設應同化解自治區具體的社會矛盾并舉

西藏的法治建設與國家的法治建設的大局始終保持一致，但西藏受藏傳佛教的影響深遠，自治區民眾對法律的信仰程度達不到對宗教的信仰程度；西藏社會還存在著各種紛繁復雜的社會矛盾。在這種大環境下，我們更需要清楚的認識到社會矛盾的解決不能與法治政府的建設相對立，應該堅信解決社會矛盾的有力武器就是推進法治建設，當法律的信仰牢記在社會各階層之中，銘記在各級地方政府之中時，那社會的公正就能夠得到彰顯，矛盾就會自然而然的減少。

四、結語

得益于共產黨中央和中央政府對于全面依法治國方略的大力推行和實施，西藏地方政府近年來在法治政府建設上取得了極大的成績和進步；這些成果得到了人民群眾的認可，也獲得了群眾的擁護和支持；法治建設的道路不是一蹴而就的，盡管還存在一定的問題，但是我們相信只要認同法治的理念，人民的政府一定可以帶領我們實現2020年基本建成法治政府的宏偉目標。

[注 釋]

①門建石.淺析法治環境下的法治政府建設[D].第十三屆環渤海區域法治論壇論文集，2018-10-19.

②門建石.淺析法治環境下的法治政府建設[D].第十三屆環渤海區域法治論壇論文集，2018-10-19.

③搜狐網.公開透明是法治政府基本特征[EB/OL].http://www.sohu.com/a/59336530 _ 117622.

④楊海坤.樊響：法治政府：一個概念的簡明史[J].西北政法大學學報，2016.