“行刑交叉”案件行政公益訴訟的可訴性研究

邢小川 梁 俠

1.安徽省人民檢察院，安徽 合肥 230022；2.安徽省宿州市埇橋區人民檢察院，安徽 宿州 234000

案情簡介：孫某在未辦理林木采伐許可證的情況下，擅自砍伐為退耕還林所栽種的林木482棵，被一審法院以濫伐林木罪判處有期徒刑一年，緩刑一年，罰金一萬元(已繳納)。

同級檢察院在履行職責中發現，刑事判決生效后，孫某一直未對被濫伐的樹木予以補種，該縣林業局對此既未作出行政處罰，也未采取有效措施予以應對致使被濫伐的森林資源未能得到及時有效恢復；因此，向林業局發出檢察建議書，督促該局依法履行森林資源保護監管職責。

該縣林業局函復檢察機關稱，根據安徽省森林公安局森公法[2017]42號文件，“一案雙辦”不僅違反辦案程序更有損林業主管部門及森林公安機關的執法形象，孫某濫伐林木案已追究刑事責任，不應再對其進行行政處罰。

對已受刑事法律評價的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等四大領域的刑事案件，是否還需要行政法律規范調整？行政處罰是否必須等待刑事裁決？行政機關對已受刑事評價的案件違法行使職權或者怠于行使職權的，檢察機關能否提起行政公益訴訟？“行刑交叉”案件行政公益訴訟的可訴性研究，必須對以上三個問題展開思考。

一、“行刑交叉”案件行政公益訴訟可訴性的概念

(一)“行刑交叉”案件

“行刑交叉”案件是指由于同一法律事實而發生或者一個法律事實導致后一個法律事實的發生，從而產生行政法律關系和刑事法律關系相互交織和沖突的案件?！靶行探徊妗卑讣婕暗念I域很大，例如侵犯人身權、財產權、破壞經濟、社會秩序等行為，情節輕微的違法行為僅受行政法律規范調整，達到刑事立案標準的違法行為則上升為犯罪行為，接受刑事法律規范調整。這類案件經常出現相互轉換的狀況，如在行政執法或者行政訴訟的過程中發現犯罪線索的移送或刑事案件中出現未達犯罪標準而移送行政處理。

(二)“行刑交叉”案件行政公益訴訟

本文主要探討的是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域的“行刑交叉”案件?！靶行探徊妗卑讣男姓嬖V訟是指對已受刑事法律評價的上述四大領域的刑事案件，負有監管職責的行政機關違法行使職權或根本不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，檢察機關督促其依法履職后，兩個月內仍未履職的，檢察機關依法向人民法院提起的行政公益訴訟。

(三)可訴性的內涵

可訴性涵蓋糾紛可訴性和法律規范可訴性兩個方面。所謂法律規范可訴性，是指對法律規范所具備的判斷社會糾紛是與非的標準有異議，從而使糾紛主體訴求于法院進行合法性判斷的屬性，具有兩個特征：一是可爭訴性，即任何人均可將法律作為起訴和辯護的根據；二是可裁判性，即可作為裁判的依據和標準。目前，我國學術界對法律可訴性的研究還沒有形成完整的理論體系，但一般情況下，如果法律規范本身是可訴的，那么由該法律調整的社會關系出現的糾紛也是可訴的。

在上述案例中，孫某濫伐林木造成森林資源和生態環境破壞的違法犯罪行為，同時觸犯了行政法律規范和刑事法律規范；案發后，孫某因犯濫伐林木罪被追究刑事責任，但針對該違法事實，當地林業局始終未依據《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》《安徽省林地保護管理條例》等相關規定給予行政處罰。刑事處罰與行政處罰兩者性質不同，不能互相替代。當地檢察院發現后，向林業局發出檢察建議書建議其依法履職，但該單位始終怠于履行職責，社會公共利益持續處于受侵害狀態?；诖耍鶕吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款、《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條等規定，檢察機關可依法提起行政公益訴訟。

二、對已受刑事評價行刑交叉案件能否再給予行政處罰

能否針對同一法律事實既從行政法角度給予行政處罰又從刑事評價角度給予刑事處罰，法律責任競合時應如何選擇適用？司法實務中存在不同觀點。一種觀點認為，不同的法律責任(刑事、行政、民事)之間互不沖突，違法行為的法律責任發生競合時，應當根據不同的法律承擔不同的法律責任。持相反觀點的認為，針對同一違法行為，不應同時追究不同的法律責任，否則就違反“一事不再罰”原則。

(一)“一事不再罰”原則分析

“行刑交叉”案件具有行政違法和刑事違法雙重屬性，常常涉及“一事不再罰”、“禁止重復評價”等原則的理解和適用。

“一事不再罰”在學理上通常被認為是一項行政處罰原則，即對行為人的同一違法行為，行政機關不得根據同一事實和同一理由進行兩次以上的處罰；即對于行政相對人的同一個違法事實，同一個行政主體不得對相對人作出兩個以上的處罰決定；兩個以上的行政主體不能同時分別以各自的理由作出處罰；當一個違法行為同時違反多個行政法律規范，不僅有一個行政主體有權處罰時，由最先立案的行政機關實施行政處罰；當行政主體立案后，發現行政相對人的同一個違法行為違反多個行政法律規范時，應當擇重進行處罰。

我國行政處罰法第二十四條規定，“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”；該條文明確了“一事不再罰”原則僅適用于行政法領域，處理兩個以上的行政處罰關系。而在刑事司法領域，行政處罰的前科或針對本次涉案行為的行政處罰影響刑事案件的定罪量刑；側面體現了“一事不再罰”原則不適用于刑事司法活動。

因此，即便對已受刑事處罰的孫某的濫發林木的行為再給予行政處罰，也不違反“一事不再罰”原則的要義。

(二)行政處罰與刑事處罰能合并適用

合并適用，即同時適用刑事處罰和行政處罰。行政處罰的手段主要有自由罰、行為罰、財產罰、申誡罰等多種形式。而刑事處罰則主要包括資格刑、財產刑、自由刑、生命刑。自由罰與自由刑均是限制人身自由，財產罰與財產刑均是經濟制裁，屬同質罰。自由刑與財產罰、申誡罰目的和內容不同，屬不同質罰。

行政處罰和刑事處罰在內容和實質上存在著區別，因此，這兩種處罰在合并適用時可以相互彌補彼此的缺陷，以達到犯罪的懲戒目標；同時實施行政處罰和刑事處罰有相關的法律根據。例如，對孫某濫伐特殊林木的行為除了要定罪量刑外，根據《中華人民共和國森林法》第十三條、第三十九條第二款、《中華人民共和國森林法實施條例》第三十九條第二款等規定，為保護森林資源和生態環境，鞏固退耕還林成果，林業局還應當對孫某作出行政處罰，責令其補種一定數量的樹木、恢復森林植被等。

三、行政責任與刑事責任競合時的適用程序

同一違法行為既違反行政法，又觸犯刑事法時，就會出現行政責任與刑事責任競合的情形。司法適用中需要一個用以確定行政處罰和刑事處罰如何適用的機制。

(一)“刑事優先”原則下的適用程序

1.“刑事優先”原則的界定與適用

“刑事優先”原則，通常是指在同一法律事實導致刑事程序和民事程序交叉并存時，優先進行刑事程序，待其終結后再進行民事程序。該原則也適用于解決“行刑交叉”案件。當同一違法行為既違反了行政法律規范同時又違法了刑事法律規范，應當追究法律責任時，原則上應優先適用刑事訴訟程序解決刑事責任問題，再由行政機關依行政程序解決行為人的行政責任問題，嚴禁以罰代刑。

2.“先刑后罰”的處理

在“先刑后罰(行政)”情形下，采取同質罰不得再次處罰、不同罰或免刑后則可再處罰的處理機制。

(1)同質罰不得再次處罰。同質罰不得再次處罰體現在以下幾個方面：第一，審判機關已經判處限制人身自由的主刑時，行政機關不得針對同一違法犯罪行為再適用限制人身自由的行政處罰。第二，審判機關已經判處管制的，行政機關一般不再處以限制人身自由的行政處罰，確有必要時可由行政機關再行處理。第三，審判機關已經判處罰金的，行政機關不應再處以罰款。

(2)不同質罰則可予再處罰。如果予以刑事處罰尚不能挽回犯罪給國家、社會造成的損失，那么有關行政機關必須依照法律規定進行不同質處罰；否則不足以消除犯罪行為給社會造成的危害、不能起到預防犯罪的作用。

第一，對刑罰已經處以管制、拘役、有期徒刑或罰金等限制人身自由刑和財產刑的，行政機關認為仍有必要時可對其進行資格罰和行為罰。其次，對于刑罰沒有判處罰金的，如果認為有必要，行政機關還可依法另行予以罰款。再次，法人或其他組織有違法行為但尚未達到犯罪程度，審判機關只能追究直接責任人員的刑事責任情況下，行政機關還可對該法人或其他組織依法適用行政處罰。

(3)免于刑事處罰后可再予以行政處罰。對于有些犯罪情節輕微，法律規定可以免予刑事處罰，檢察機關依法作出不起訴決定的或者人民法院根據案情依法免予刑事處罰的，行政機關有權依法給予行為人相應的行政處罰。例如，有些醉駕案件雖然被不起訴或免予刑事處罰，但是公安機關仍應當根據道路交通安全法的有關規定吊銷行為人的駕駛證且五年內不得重新取得駕駛證。

(二)“刑事優先”原則例外情形的適用機制

1.“刑事優先”原則的例外情形

“刑事優先”原則只是解決行政責任和刑事責任競合適用的一般原則。其例外情形主要表現在兩個方面：一是針對某一違法行為無法認定是否構成犯罪時，行政機關可先對其行政追責。例如，對于多次盜竊行為構成犯罪的前期盜竊行為的處理，對于查獲的涉嫌醉酒駕駛犯罪駕駛證的處理，行政機關可依法先作出行政處罰。對行政機關已經做出行政處罰、后期可確定該行為已構成刑事犯罪的行為，行政機關應立即將該案移送有管轄權的司法機關進行處理。二是對于依照法律規定無論是否構成刑事犯罪均應當依法作出的行政處罰，如責令停產、停業，吊銷許可證、執照，警告等行政處罰，可以在追究其刑事責任前予以決定。實施剝奪行為人的資格或能力處罰，能夠預防犯罪后果的擴大影響，例如，行為人醉酒駕駛機動車，吊銷其駕駛證的行政處罰，有利于防范在刑事訴訟過程中其違法駕駛機動車產生其他嚴重危害社會的后果。

2.“先罰后刑”情形下的處理

通說認為，“先罰(行政)后刑”情形下，后期介入處理的司法機關適用同質罰相折抵、不同罰則各自適用的處理機制。

(1)同質罰相折抵。與先刑后罰不同，在先罰后刑情況下同種處罰能夠相互折抵。相比較之下，行政處罰在力度、強度、影響力等方面均比刑事處罰較弱，不能與刑事處罰相對稱。如果對一個既違反行政法又違反刑法的人僅僅追究行政責任，那么對其處理明顯過輕，有違罪責刑相適應的刑法原則之嫌。

折抵之一：以行政罰款折抵刑事罰金。對行政機關已經給予行政罰款的，審判機關在后期刑事判決中仍然可以依照刑事法律對行為人科以罰金；同時，根據我國行政處罰法第二十八條第二款規定，審判機關對達到犯罪程度的違法行為判處罰金時，針對行政機關已經給予行為人罰款的，應當折抵相應罰金。

折抵之二：以行政拘留折抵相應刑期。對行政機關已經給予行政拘留的，審判機關在后期刑事判決中仍然可以依照刑事法律對行為人科以自由刑；同時，根據我國行政處罰法第二十八條第一款規定，審判機關對達到犯罪程度的違法行為判處拘役或者有期徒刑時，針對行政機關已經給予行為人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。

(2)不同質罰合并適用。適用與刑事處罰性質不同的行政處罰，如行為罰、申誡罰，與刑罰并不沖突，兩者在功能上具有互補性，可以合并適用?！缎姓谭C關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十一條第二款規定，行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作的警告，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定，不停止執行。以上是行政規章層面的規定，法律層面的規范散見于相關部門法。

在行政公益訴訟的四大領域內，行為人的違法行為同時觸犯刑事法律規范和行政法律規范的，負有監督管理職責的行政機關、司法機關應當各行其是，依法分別追究其行政責任、刑事責任。在“先刑后罰”情形下，采取同質罰不得再次處罰、不同罰或免于刑事處罰則可再處罰的處理機制。“先罰后刑”的情形下，適用同質罰相折抵、不同罰則分別適用的處理機制。

基于以上分析，檢察機關可以對以已追究刑事責任為由違法履職或怠于履職致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，且在檢察機關督促后仍不整改的行政機關，提起行政公益訴訟；這是從法律及法理層面推導出行政公益訴訟的可訴性。