農(nóng)村環(huán)境保護法律問題研究*

李月紅 張迎慧 秦曉麗

太原工業(yè)學院，山西 太原 030008

近些年來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷擴大，農(nóng)村環(huán)境污染也在日益加劇。農(nóng)村環(huán)境問題主要包括農(nóng)村環(huán)境自生生產(chǎn)、生活存在的污染、污染轉移帶來的污染和生態(tài)環(huán)境方面存在的環(huán)境問題。

一、農(nóng)村環(huán)境保護現(xiàn)狀

首先是農(nóng)村自身生活、生產(chǎn)存在的污染。隨著農(nóng)村居民生活方式的轉變，居民在日常生活中產(chǎn)生的垃圾種類也在增加。在農(nóng)村許多居民會隨意丟棄垃圾，傾倒生活污水、廢水，造成水污染和環(huán)境污染。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)藥化肥的使用會造成大氣污染，并且會破壞土壤的營養(yǎng)成分，進而造成水污染，地膜的使用率也在日益上升。地膜難以回收，并且難以降解，廣泛使用會殘留在土壤中，造成白色污染。

其次是污染轉移引發(fā)的污染問題。針對城市所產(chǎn)生的垃圾問題，仍是運往城鄉(xiāng)結合部和農(nóng)村地區(qū)進行填埋或者堆放，浪費土地資源，又對周圍的水質和空氣造成了一定的污染。[1]

二、農(nóng)村環(huán)境保護不足的法律原因分析

筆者通過大量的資料收集和整理，結合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定發(fā)現(xiàn)有關農(nóng)村環(huán)境保護方面存在諸多的問題。詳述如下：

(一)農(nóng)村環(huán)境保護在立法方面的不足

我國現(xiàn)已形成了以《憲法》為基礎，《環(huán)境保護法》為主，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《進出境動植物檢疫法》等為輔的環(huán)境保護體系。[2]《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)在第九條對自然資源進行了規(guī)定，第二十六條態(tài)環(huán)境作出了規(guī)定。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中對農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)定非常少，并且到目前為止我國還沒有制定出一套專門規(guī)定農(nóng)村環(huán)境的法律。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護在執(zhí)法方面的不足

在農(nóng)村環(huán)境保護方面，我國采用的是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境負責的環(huán)境管理體制，并且已經(jīng)形成了“環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管，各部門分工負責”的管理體制。農(nóng)村環(huán)境污染防治工作分散在各個部門，每個部門都追求自己的利益，在行使職能時就會出現(xiàn)沖突。[3]另外，在一些領域由于分工不明確，就會出現(xiàn)多頭管理或者監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。此外，基層環(huán)保部門在執(zhí)法時往往受到上級政府的約束，如果污染企業(yè)促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，就會存在執(zhí)法不嚴，違法不究的現(xiàn)象。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設立環(huán)保部門或者雖設立環(huán)保部門，但環(huán)保執(zhí)法人員不足也是造成執(zhí)法不嚴的重要原因。

(三)農(nóng)村環(huán)境保護在司法方面的不足

在農(nóng)村環(huán)境訴訟的方式主要有兩種，一是農(nóng)民作為訴訟主體參與環(huán)境訴訟。比如說一些養(yǎng)殖戶污染環(huán)境嚴重，執(zhí)法人員給予警告或者罰款后仍不改善或者拒不執(zhí)行處罰措施時，執(zhí)法部門會選擇通過訴訟的方式來更好地履行職能。二是農(nóng)民因生活環(huán)境受到污染而提起訴訟。主要是指污染受害者為了維護自己合法權益而提起的訴訟。但在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民法律意識淡薄，維權成本較高等種種因素導致了農(nóng)民在遇到環(huán)境侵權時不會選擇通過訴訟的方式維護自己的合法權益。在2012的《民事訴訟法》中新增加了環(huán)境公益訴訟，但由于訴訟主體雙方權利不對等，原告通常情況下都會敗訴，久而久之，農(nóng)民在遇到環(huán)境受到污染時，就會選擇忍受，在此情況下就會加劇環(huán)境的污染。即使原告勝訴，可是在訴訟賠償方面也難以執(zhí)行。[4]

三、完善農(nóng)村環(huán)境保護的法律建議

目前有關環(huán)境保護的法律法規(guī)主要針對的是城市和工業(yè)企業(yè)，涉及到農(nóng)村環(huán)境保護的法條很少，甚至在有些問題上還處于空白狀態(tài)，因此有必要完善立法，制定一部專門針對農(nóng)村環(huán)境保護的專門性法律或者法規(guī)。

(一)農(nóng)村環(huán)境保護立法制度的完善

農(nóng)村環(huán)境自生存在的污染較多，在立法方面也需要對不同的方面制定相應的法律法規(guī)，可以從以下幾方面入手：

對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染的防治，《水污染防治法》在條文中規(guī)定排放污染物應當符合國家規(guī)定的標準，但是這不是禁止性規(guī)定。因此應對排放污染物應制定禁止性規(guī)定，對超過規(guī)定的行為人要進行相應的處罰。在《水污染防治法》法律責任一章中，只是對城市和企業(yè)的污染行為制定了處罰措施，而沒有對造成污染農(nóng)村環(huán)境的行為進行規(guī)定，因此應對造成農(nóng)村環(huán)境污染的行為制定處罰措施，明確承擔責任的主體和責任承擔的方式，預防污染行為的再次發(fā)生。[5]

對于畜牧業(yè)污染的防治，《中華人民共和國畜牧法》在第四十六條中規(guī)定了污染物應達標排放，防止污染環(huán)境，但是并沒有規(guī)定排放標準，因此在出現(xiàn)污染行為時，因為沒有具體標準而不能進行相應的處罰，對此應制定嚴格的標準，并且在發(fā)生污染時嚴格執(zhí)行此標準，對超標者進行處罰。對于不合理使用農(nóng)藥化肥造成的污染，《農(nóng)業(yè)法》只是在第五十八條規(guī)定農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應合理使用農(nóng)藥化肥，對違反規(guī)定者沒有規(guī)定處罰措施。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法制度的完善

建立健全相應的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機制是必不可少的環(huán)節(jié)。為了能有效解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，加強環(huán)境保護的監(jiān)管體系建設是不二選擇。結合農(nóng)村的群眾自治組織，構建以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為監(jiān)管主體的環(huán)保宣傳和監(jiān)督責任制度。環(huán)保部門可以在轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立相應的派出機構，來進一步加大對農(nóng)村環(huán)保的執(zhí)法力度，建立政府環(huán)境質量是否達標的問責制度，同時建立不定期開展農(nóng)村環(huán)境污染普查工作和定期的政府信息公開，逐步完善群眾監(jiān)督舉報的獎勵體系，讓政府機構監(jiān)督和公眾監(jiān)督相結合成為常態(tài)化。同時堅持重點監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)，堅決取締一些對環(huán)境污染嚴重的企業(yè)，提高完善農(nóng)村環(huán)境準入機制，淘汰環(huán)境污染嚴重的企業(yè)、設備或工藝等，加大農(nóng)村環(huán)境保護的監(jiān)管力度。[6]

(三)農(nóng)村環(huán)境保護司法制度的完善

首先完善環(huán)境公益訴訟制度。主要在舉證方面，對于環(huán)境污染實行的是舉證責任倒置原則，但是該原則規(guī)定被告只是對部分事實承擔舉證責任，并沒有做出詳細的規(guī)定。原告相對于違法者來說，一般處于弱勢地位，對于證據(jù)的收集存在困難，因此應對舉證責任倒置原則進一步明確。[7]

其次建立農(nóng)民環(huán)境訴訟法律援助制度。當遇到農(nóng)民的環(huán)境權受到侵犯時，農(nóng)民法律意識淡薄，尋找證據(jù)困難，并且對于家庭收入較少的居民也會面臨負擔不起訴訟費用的困難，因此在環(huán)保機構中，可以設立法律援助部門，在自己的職責范圍內(nèi)盡最大的努力為農(nóng)民提供相應的法律援助，保護農(nóng)民的環(huán)境權。環(huán)境部門可以定期舉辦法制宣傳教育活動，不僅僅從法律知識和環(huán)保意識方面改變農(nóng)民的思想觀念，還可以提供法律支持，兩全其美。[8]

農(nóng)村環(huán)境問題非常復雜，在治理農(nóng)村環(huán)境時會面臨很大的困難。我國農(nóng)村環(huán)保基礎設施和技術條件比較落后，在立法方面也不完善，因此需要建立一套完善的農(nóng)村環(huán)境保護法律體系，加強農(nóng)村環(huán)境保護。治理農(nóng)村環(huán)境，需要社會各界的共同努力。