基于政府管理視角的河池市生態旅游發展對策研究

□ 韋榮鋒

（中共河池市委黨校、河池市行政學院，廣西 河池 547000）

河池市地處廣西西北邊陲、云貴高原南麓，喀斯特地貌發育典型，自然生態資源和人文生態資源豐富奇異，是一塊全國難得的生態旅游資源富集區，發展生態旅游具有獨特優勢。經過多年努力，目前河池市發展生態旅游已經具備一定基礎，但仍然面臨許多問題和挑戰。政府是生態旅游發展的引導者、管理者和服務提供者，當前如何從政府管理的視角正確評估河池市生態旅游發展面臨的主要挑戰，明確加快發展的措施，是一個值得深入研究的重要課題。

一、河池市大力發展生態旅游的先天優勢和條件

從資源稟賦來看，河池市具有大力發展生態旅游的先天優勢和條件。

其一，河池擁有大量高等級品位的自然生態資源。河池境內東蘭、巴馬、鳳山、大化、都安、天峨、環江、羅城等8縣被劃為國家重點生態功能區，現有木論、九萬山2個國家級自然保護區，有鳳山世界地質公園和環江喀斯特世界自然遺產地，有龍灘大峽谷國家森林公園，有都安澄江、東蘭坡豪湖、南丹拉希3個國家濕地公園，有鳳山巖溶、大化七百弄、宜州水上石林、都安地下河、羅城喀斯特、東蘭喀斯特6個國家地質公園。作為我國南方喀斯特地貌的典型代表，河池境內天坑、天窗、洞穴、天生橋、豎井、峰叢、峰林、巖溶洼地等巖溶奇觀薈萃，風貌絕倫，可供開發形成諸多高端生態旅游景區。比如，鳳山世界地質公園是世界上擁有大型洞穴廳堂數量最多的地質公園，以峰從、洼地、谷地、地下河、洞穴、天窗、天坑、豎井、穿洞、天生橋、巖溶泉等地下、半地下、地面地質遺跡景觀為主要特色，被譽為“巖溶之冠，洞穴之城”。鳳山三門海是目前世界洞穴協會確認的世界上唯一的水上天坑，旅游觀賞價值極高。巴馬水晶宮號稱“廣西第一洞”，被《中國國家地理》列為中國七大最美的旅游洞穴之一。環江喀斯特世界自然遺產地屬于亞熱帶溶巖森林生態系統錐狀（峰叢）喀斯特地貌，是世界上喀斯特地貌區幸存連片面積最大、完好性保存最佳、原始性最強的喀斯特林區。大化七百弄是世界上喀斯特高峰叢、深洼地發育最典型的地區，具有“世界自然遺產等級”，有“天下第一弄”之稱。都安地下河是世界上已發現的最大地下河體系，有堪稱世界第一的地下河天窗群和堪稱水中大熊貓活化石的“桃花水母”。天峨喀斯特天生橋是世界上跨度最大的天然石拱橋，氣勢雄偉，絕景天成。珠江干流、廣西母親河紅水河穿過全市6縣，可以打造成具有較高品級的沿河生態旅游觀光帶。

其二，河池擁有大量高等級品位的人文生態資源。河池是全國最有名的長壽之鄉之一。2016年8月河池市通過國際人口老齡化長壽化專家委員會認證為世界長壽市，正式成為中國首個地級世界長壽市。同時，鳳山縣被認證為國際長壽養生基地。目前河池11個縣（區）中已有6個縣（區）被中國老年學學會評定為“中國長壽之鄉”，這是目前為止我國擁有“中國長壽之鄉”縣份最多的地級市。巴馬縣作為被國際自然醫學會較早認定的長壽之鄉，早在20多年前就引起世界關注。巴馬命河是世界上唯一形狀酷似“命”字的河流，彰顯了巴馬長壽的自然神奇。河池舉世罕見的人口長壽現象，對海內外游客具有強大的吸引力。近年來，河池長壽養生旅游風生水起，在全國率先掀起了長壽養生旅游的熱潮。此外，河池還具有壯、瑤、漢、仫佬、毛南等多姿多彩的原生態民族文化和全國知名的紅色文化。

二、河池市大力發展生態旅游面臨的現實挑戰

（一）對生態旅游缺乏正確認知

生態旅游是一種以自然生態環境為基礎，以學習、研究、欣賞、享受自然風景和野生動植物為目的、對環境保護負有責任的旅游活動。發展生態旅游的目的是通過這樣的旅游活動促進旅游地經濟、社會、生態環境的可持續發展。這是一種對旅游者和旅游開發者素質要求很高的高層次的旅游活動和旅游開發模式，有別于傳統的大眾旅游和自然旅游模式。然而，由于缺乏有效宣傳和引導，截至目前市內人員無論是政府官員、旅游者還是旅游經營者，對生態旅游的內涵和外延還是知之甚少，他們仍把生態旅游簡單等同于傳統的自然旅游或大眾旅游，只強調生態旅游的經濟意義，對環境教育、綠色節能、文化保護、社區群眾重視不夠。

（二）外部同質性競爭壓力大

河池市由于特殊的地質地貌、高度的森林覆蓋率和神奇的長壽養生條件，發展生態旅游有很多優勢和條件。但是，河池要大力發展生態旅游，面臨的資源同質化競爭也是比較突出的。從內部來看，河池市下轄11個縣區，都屬于喀斯特地貌區，有著大量同類生態旅游資源，如喀斯特山岳、山弄、溶洞、天坑、江河、溪流、湖泊、動植物等，部分旅游產品相同或相近。當然，河池市最有力的同質化競爭主要來自于外部，如果開發得不夠好，很容易被其他地方的相同旅游產品所淹沒或替代。

就目前而言，河池比較具有優勢的生態旅游資源和產品集中體現在長壽之鄉、地質公園、世界自然遺產地、國家自然保護區、國家森林公園。如就長壽之鄉而言，河池市是首個獲得認定為“世界長壽之鄉”的地級市，河池市巴馬瑤族自治縣在全球較早享有“長壽之鄉”盛名，人口長壽的自然和人文條件可以說是河池市發展生態旅游的拳頭性資源。但截止目前，國內獲各種不同機構認定為“世界長壽之鄉”的地級市或縣份就達到12個，這些市縣的意圖也是借此大力發展長壽生態旅游，對河池構成競爭態勢。就地質公園而言，目前全球獲認定為世界地質公園的就有140處，我國獲認定為世界地質公園的也達到37處；獲認定為國家地質公園的就達238處。就世界自然遺產地而言，我國現有世界自然遺產地12項23處，屬于喀斯特類型的就有7處，分布在廣西、云南、貴州、重慶等省區。可見，河池市發展生態旅游，面臨很強的同質性生態旅游資源和產品的競爭性或替代性威脅，不利于爭取更多的游客資源。

（三）缺乏高旅游熱點輻射帶動

河池市生態旅游發展起步較晚，發展規模小，國內外知名度低。實踐表明，旅游資源豐富、品位突出而后發展的地區，如果有高旅游熱點的輻射帶動，能夠獲得更快更好的發展。如眾所周知的北京故宮、八達嶺長城、杭州西湖、蘇州園林、安徽黃山、三亞海灘等等，有力地輻射了本市其他其他景區景點的開發或者臨近城市旅游景區景點的開發，形成了很強的旅游輻射帶動效應。而環顧河池周邊，目前幾乎沒有一個在全國有較大知名度和美譽度的旅游熱點。廣西的桂林山水、北海銀灘雖然也在全國具有一定的知名度，可算全國的旅游熱點之一，尤其是“桂林山水甲天下”的聲譽在國內幾乎老少皆知，在國外也有很大知名度。然而桂林和北海距離河池都還比較遠，而且桂林和河池同屬喀斯特地貌，在旅游吸引上具有很強的可替代性，由于距離較遠和交通不便，很難有游客游完桂林之后產生再到河池一游的沖動。

（四）缺乏高發展投入帶動

一般而言，高發展需要高投入。河池市生態旅游發展投入不足，主要體現在兩方面：一是政府公共投入能力明顯微弱。河池是革命老區、少數民族地區，是全國深度貧困地區，經濟發展水平不高。由于政府資金投入能力嚴重不足，使旅游交通基礎設施建設、優質旅游行政管理人才引進、對外公益性旅游宣傳、生態旅游發展鼓勵引導資金投入等都將面臨極大的困難，嚴重制約了生態旅游開發的水平。二是缺乏足夠強的大企業投資帶動。目前河池市生態旅游開發投入與全區、全國其他很多地區比較，還存在很大的差距。招商引資困難、項目落地難，依然是困擾河池市生態旅游發展的瓶頸所在。由于缺乏一批足夠強的企業的投資，不僅限制了河池生態旅游項目的建設層次和水平，也限制了高水平高素質旅游人才的引進。

（五）生態旅游管理工作滯后

河池市提出發展生態旅游已經有近10年的歷史，但生態旅游管理的實踐依舊滯后。一是管理體制沒有理順。生態旅游涉及的對象類型多樣，分屬不同部門管理。比如，森林公園和濕地公園歸林業部門管理，地質公園歸國土部門管理，自然保護區歸環保部門管理，世界自然遺產歸住建部門管理，河流湖泊歸水利部門管理，風景園林歸園林部門管理，生態休閑農業歸農業部門管理，等等。部門林立，歸口不一，管理分散。而且這些部門的工作重心不在相關生態旅游項目，作為平級機構，旅游部門也難以協調它們。由于沒有統一的管理，各個部門設置又有著不同的功能和社會責任，較少地同其他部門溝通、協調，均從自己的利益出發，各自為政，以致難以產生協同的整體效應，一旦發生問題，又相互推諉，客觀上造成了生態旅游管理的效率低下[1]。二是缺乏專門的專業規劃。目前，河池市還沒有出臺有關本市生態旅游發展規劃。由于缺乏專門規劃，發展生態旅游無據可依，使得河池市近年來的生態旅游資源開發一直只是處于大眾旅游開發階段，開發方式較粗放。有的部門在開發生態旅游資源時，缺乏深入的調查研究和全面系統的科學論證、評估與規劃，導致盲目建設和開發[2]。

三、加快河池生態旅游發展的政府管理對策

（一）在發展思路上匡正認識

要大力發展生態旅游，必須要著眼于生態旅游的內涵和要求，自覺摒棄把生態旅游內涵泛化、借生態旅游之名不干生態旅游之實、只顧眼前不顧長遠、只顧經濟效益不顧社會和生態效益以及其他低層次粗放式開發的做法，從思想上牢固樹立生態旅游的正確觀念。

要注意從以下四個方面匡正大家對生態旅游的認識：一是要在全市范圍內加強宣傳教育活動。要通過媒體、講座、墻體廣告、街頭標語、景區提示語、宣傳冊等等多種途徑，盡可能地宣傳生態旅游的理念、知識和信息，樹立社會各界對生態旅游的正確認知，自覺抵制破壞生態旅游環境的旅游開發行為和旅游活動。二是要加強旅游專業人才引進特別是生態旅游專業人才引進。要著力引進一批具有寬闊視野、懂得生態旅游、善于經營生態旅游的企業經營管理人才到河池投資興業，引進一批了解和熟悉生態旅游的專門人才充實到市縣兩級旅游行政管理隊伍之中，切實做到讓專業的人管專業的事。三是要加強專業化培訓指導。要通過引進師資、外出培訓等多種途徑，加強對現有與全市生態旅游開發有關的人員，如旅游行政管理人員、企業經營管理人員、導游人員及其他重點景區工作人員進行生態旅游培訓，全面提高這些重點人員群對生態旅游的認識。對于重點生態旅游景區景點，要堅持依照資格持證上崗制度，提高生態旅游質量。四是要通過內外結合培養好旅游專門人才。著力辦好河池巴馬國際養生旅游學校，大量培養好本地需要的旅游專門人才；要加強與河池學院、桂林旅游學院、廣西大學、廣西民族大學等市內外大學合作，著力培養符合河池生態旅游發展需要的各類人才，以專業的頭腦干專業的事情。通過這些措施，切實把全市生態旅游開發回歸到生態旅游的本質上來，突出生態旅游開發的環境責任和社會責任，提高全市生態旅游開發的整體水平，促進開發商獲利、社區居民受益、生態環境得到有效保護、地方經濟社會長足發展。

（二）在宣傳營銷上做足文章

現代旅游業發展向來重視宣傳營銷。

一是要明確宣傳營銷主題和受眾。要著力打造“生態長壽地·三姐文化城”的城市品牌形象，并以這個總定位為指導，廣泛開展“中國首個地級世界長壽市”“中國生態旅游基地”“世界長壽之鄉”“世界地質公園”“世界自然遺產地”“中國最佳生態旅游城市”等主題宣傳，使之成為全世界人民向往的生態旅游目的地。在宣傳營銷對象的選擇上，應根據資源開發的程度、游客流量、游客承載量分階段不斷擴大宣傳營銷規模和不同區域的對象群體。要堅持“立足大西南、主攻粵港澳臺、輻射全中國、延伸東南亞、拓展日韓歐美”的總體思路，近期主要拓展廣西周邊省區市場，中期主要拓展國內其他大中城市特別是華北東北等冬春氣候寒冷地區中老年游客市場以及東南亞國家市場，遠期再進一步拓展日韓和歐美等發達國家市場，形成全球知名的長壽養生生態旅游目的地。

二是要創新機制加大宣傳營銷投入。旅游宣傳營銷具有公共性和外溢性，河池市由于地處大石山區招商引資較困難，因此在宣傳營銷中突出政府的投入主導作用是十分必要的。面對市外特別是其他省區的大額投入與激烈競爭，今后市縣兩級財政還需要逐年加大這方面的投入，形成逐年增長的投入機制。

三是要采取更加有效的宣傳營銷策略。宣傳營銷活動中要強化整體策劃和包裝，著力完善政府主導、企業主體、部門配合、區域聯動的宣傳營銷工作機制。要主動加強與國際國內旅游組織、旅游客源地行業主管部門、主要旅行商、新聞媒體和中介機構的聯系，建立和發展旅游營銷聯盟，實現區域大聯合，共同培育生態旅游大市場，克服自身能力財力短板。要建立廣播、電視、短信、多媒體等傳統渠道和互聯網、微博、微信等新媒體渠道相融合的全媒體信息傳播機制，深入統籌舉辦“一縣一節”文化旅游節慶活動和各類生態旅游研討會，主動參加國內外舉辦的旅游博覽會、旅游交易會、旅游專題推介會等各種旅游推介活動，全方位多層面推廣河池生態旅游。要加大運用市內媒介開展宣傳營銷力度，著力督促河池日報社、河池電視臺、河池廣播電臺等本市新聞單位不間斷開辟本市旅游宣傳專欄（專題），充分運用本市機場、主要車站、城市出入口和重要的公共場所投放旅游公益形象廣告，運用市縣兩級政府網站和旅游發展委員會網站持續開展本市縣生態旅游資源、生態旅游產品、生態旅游活動的圖片文字或視頻宣傳，減少宣傳營銷成本。四是要建立宣傳營銷工作長效機制。切實將旅游宣傳營銷納入市縣兩級政府的年度工作計劃，列入相關領導年度和任期工作績效問責和考核。同時，市縣兩級旅游發展委員會要設立專門的旅游宣傳營銷工作機構，確保旅游宣傳營銷工作長效開展。

（三）在招商引資上下硬功夫

河池市生態旅游發展落后，不是因為資源優勢不突出，而是因為旅游發展投入明顯不足，特別是招商引資困難，缺乏足夠強的大企業投資帶動，旅游招商引資工作還需要長期下更大的功夫。

首先是要突出抓好生態旅游招商引資項目庫建設。項目是有目的地招商引資的基礎，項目庫的開發是開展招商引資的前期工作。要嚴格落實黨政“一把手”負責制，實行“一個項目、一名領導、一個班子、一套措施、一抓到底”的工作機制，促進項目的招商引資工作落到實處。

其次是要大力營造親商愛商的招商引資軟環境，打造比其他地區更優質的營商環境。一是要下決心優化政務環境。進一步加大“放管服”改革力度，變被動服務為主動服務，降低制度性交易成本，增強到河池投資興業企業的獲得感。二是要出實招改善政策環境，強化財政、稅收、土地等優惠措施，完善相關政策落實機制，保證到河池投資生態旅游企業切切實實獲得應得利益。三是要揮重拳打造信用環境。誠信是金，政府誠信是社會信用的“定盤星”，也是招商引資的金字招牌[3]，杜絕“新官不理舊政”等情況的發生。

再次是要突出重點招大商引強商。2017年以來，河池市先后引進了新奧集團、太平洋建設集團等強優投資企業到河池投資開發生態旅游產業，預計總投資達600多億元。如果這些項目能夠全部落地的話必將有力帶動河池市生態旅游產業的發展，形成巨大的發展效應。今后，河池市生態旅游招商引資應當進一步在招大商引強商上下功夫，推動河池生態旅游項目的高水平開發。

（四）在用活政策上下大力氣

河池市屬老、少、邊、山、窮地區，河池市生態旅游產業發展能夠同時享受到革命老區振興、少數民族地區發展、貧困地區扶貧開發等多重國家扶持政策。比如在革命老區振興方面，2015年3月，國家發展改革委就發布了《左右江革命老區振興規劃》（2015-2025年），明確河池市作為右江革命老區的重點城市，能夠在生態環保型有色金屬產業示范基地、繭絲綢產業基地、長壽養生旅游目的地、生態環保健康產業城、交通基礎設施等方面建設能獲得國家大力支持，促進河池革命老區振興。在少數民族地區發展方面，河池市內有巴馬、都安、大化等三個瑤族自治縣和環江、羅城等全國唯一的毛南族自治縣和仫佬族自治縣，少數民族人口超過85%，河池在基礎設施建設、產業發展、財政稅收、教育衛生、政治參與等各個方面能夠享有黨和國家賦予的各項民族區域自治政策和其他少數民族地區發展政策。在扶貧開發方面，河池作為全國典型的深度貧困地區，作為全國脫貧攻堅的主戰場之一，長期以來得到黨和國家扶貧開發政策扶持。另外，河池市屬于國家劃定的西部大開發地區，享有國家規定的西部大開發政策。最近幾年，國家和廣西自治區層面均相繼出臺了一系列支持生態旅游發展的政策性文件，甚至直接部署了河池要重點打造哪些生態旅游線路，發展哪些生態旅游產品。政策支持來自多個系統多個層面，支持的力度和強度前所未有。河池市應當加強對以上各類政策的運用研究，為爭取到更多的資金、政策、人才支持河池生態旅游業發展服務。同時，要充分利用國家賦予的地方立法權和民族區域自治權，制定出臺本地生態旅游發展的政策和法規，促進全市生態旅游快速健康發展。

（五）在組織管理上強化保障

發展生態旅游是一項系統工程，需要政府在組織管理上強化保障。

一是要加強組織領導工作。要充分發揮市縣兩級黨委和政府對旅游產業的組織領導作用，將發揮資源優勢加快河池生態旅游發展列入重要工作日程。要在河池市旅游產業發展指導委員會的領導下，實行旅游工作“政府一把手”工程，形成主要領導負總責、親自抓，班子成員具體抓的工作機制。建議在河池市旅游發展委員會下設立生態旅游發展指導科，推動河池市生態旅游更好發展。

二是要理順行政管理體制。生態旅游是一項綜合性活動，涉及諸多部門和領域[4]。在傳統的部門管理模式下，生態旅游資源的管理權被歸屬到多個政府部門，可謂政出多門，勢必造成生態旅游管理的分散與混亂，而且部門之間因管理角度的不同常會發生分歧[5]。因此，理順管理體制非常關鍵。建議參照2018年中央和國家機關機構改革做法，統一將自然保護區、地質公園、世界自然遺產地、森林公園的管理劃歸林業部門管理。要在上級黨委政府和旅游產業發展指導委員會的領導下，充分發揮旅游發展委員會統籌協調和旅游管理的職能，形成對生態旅游統一領導、統一規劃、統一管理、統一協調的綜合管理體制。要在旅游發展委員會的牽頭下，加強各有關部門之間的聯動與合作，推動資源整合和產業融合，打造良好的投資和發展環境，形成一體化的生態旅游發展管理機制。生態旅游景區的管理，實行所有權和經營權分離的原則，引進具有特許經營權的國有、集體或私營企業來經營管理。

三是要制定生態旅游規劃。沒有規劃，開發便無章可循。當務之急是要在全市旅游業發展規劃的指導下，根據生態旅游的內涵、理念、原則和要求，根據全市生態旅游資源的分布、特點和開發前景，制定明晰的生態旅游發展專項規劃，指導全市的生態旅游開發。

四是推進生態旅游立法。建議河池市立法部門加快制定出臺《河池市生態旅游資源開發管理辦法》，對河池市生態旅游開發中的旅游區審批和劃定、旅游產品開發、資源補償費用的收取和運用、景區動植物保護、社區群眾參與、相關方權利義務和責任、基礎設施建設、政策優惠、過程管理和監督、環境和社會影響評估、違規處罰等等作出明確具體的規定，促進生態旅游可持續開展。

五是加強生態旅游監管。生態旅游是一種對生態環境保護和社區群眾參與有特殊要求的旅游活動。政府相關部門要切實履行好監督管理職能，加強日常監督管理，保證生態旅游區生產經營企業依法依規開展生產經營活動。要充分發揮各級媒體和廣大群眾的有效監督作用，形成全方位的監督管理機制。要加強與相關技術部門、環保部門、科研機構通力合作，在生態旅游區建立生態環境檢測系統，加強生態環境綜合執法，確保生態環境不受破壞。