流域治理機制改革中河長制的探索實踐
——以浙江省長興縣為例

□ 俞慧斐

（中共長興縣委黨校，浙江 長興 313100）

流域科層治理碎片化長期以來是我國流域管理體制的特征之一，它不僅表現為河流各上、下游行政區域之間權利、責任和利益界限的模糊性，還表現為同一行政區域內的水資源管理和水污染防治相互分離等缺陷。由此而引發出江河流域出現亂倒亂排、亂建亂占、亂采亂截等現象，對河流水質的健康帶來嚴重的影響。流域科層治理體制的現實短板進一步顯示了整體性治理的實踐價值。河長制是對水環境治理的一種新的嘗試，是在我國嚴峻的水環境污染情況下，針對我國長期的“九龍治水、群龍無首”等管理制度的一種創新。河長制治水改革采取了縱向行政分包、橫向跨部門資源整合、區際協調，引導社會和公民參與等一系列具體措施，其實質是我國流域生態環境治理中的整體性治理的一種探索實踐。河長制起源于長興，成長于太湖，壯大于浙江，花開于全國。河長制來源于地方治水的經驗，因此，深入剖析先行試點地區河長制運行機制及經驗做法，在總結地方經驗的基礎上探尋流域治理實踐中可復制、可推廣的有效模式，以此來完善流域治理機制，是當前生態文明體制改革的重要內容。

一、問題的提出

地表水和地下水自然匯聚的區域稱為流域。水資源按流域構成一個個統一體，是一個具有整體功能和一定層次結構的復合系統。流域水循環不僅構成了社會經濟發展的資源基礎，同時也是諸多生態問題的共同癥結所在。以流域為單位的水資源和水環境統一管理已成為國內外公認的科學原理[1]。流域管理一般是指以流域整體利益為考量，以政府主導、社會協同和公眾參與為基礎的多主體互動與合作的多中心治理模式[2]。在流域治理中，關于河長制的研究，當前學術界主要有兩種趨向：一種是闡述各個地方政府的實踐探索模式，目前這類文獻占大多數。另一種是從學術的角度去探討、考證河長制的實際效果，這類文獻為數不多。比較突出的有任敏的《我國流域公共治理的碎片化現象及成因分析》及王書明和蔡萌萌的《基于新制度經濟學視角的“河長制”評析》等文章。河長制從出現伊始就在學術界引發爭議。當前，學界普遍認為，河長制的本質是一種責任制，即環境保護目標責任制。熊燁（2017）認為“河長制”解決了跨域河流治理中的“權威缺失”問題，通過“組織權威”和“職位權威”雙重疊加效用，使得跨域河流治理中的整合力和執行力得到了極大程度的提高。在各流域河長的統一指揮下，河湖治理實踐以問題為導向，打破常規科層組織分工，重組稀缺行政資源，再造政府運作流程，實現了跨層級、跨區際、跨部門全員性參與的合力式治理[3]。盡管“河長制”治理模式極大地優化了環保治理的剛性化流程，顯著提升了水環境治理質量。然而，隨著河長制治理模式的不斷推進，尚未經過科學化和系統化的理論論證和實證檢驗的河長制亦暴露乃至衍生出一部分治理困境，如人治化、短期效應，被動式治理等[4]。因此，有必要探究河長制這一現階段的制度創新，在普遍意義上是否有效且可行，在此基礎上，河長制又應當如何進行本地化的治理創新與實踐改革。為此，本文以浙江最早實行河長制的長興縣為研究對象，在深入剖析“河長制”內在運作邏輯的基礎上，厘清地方“河長制”模式的治理限度，以期助推跨域水環境的長效性治理。

二、河長制在流域生態治理中的長興實踐

浙江以治水為突破口，倒逼轉型升級，鐵腕治水開全國的先河，提出了省—市—縣—鄉—村五級聯動的河長制創新模式。河長制的實施把河流的水質改善治理中的具體職責落實到具體的人，完善了水資源管理的日常監管巡查制度，成為了浙江“五水共治”關鍵性的基礎制度，被全省上下全面推廣實施。截至2016年底，浙江共配備各級河長6.1萬余名，五級河長體系已覆蓋全省，并將河長制向小微水體延伸，推出了渠長、塘長、湖長等等。浙江的河長制始于長興，2008年起陸續推行到多地。近10年來，長興縣不斷深化“河長制”工作，實現了縣域水環境質量的持續改善，形成了全民治水護水良好格局，推動了“河長制”邁向“河長治”。截至2016年11月底，長興縣縣控以上交接斷面水質達標率100%，垃圾河、黑臭河全面被清除。長興的先行先試，為“河長制”在全國的推行積累了寶貴經驗。

（一）長興河長制溯源

長興縣位于太湖之濱，縣域內河網密布，水系發達。轄區內有規模河流547條，水庫35座，山塘386座，水域總面積88.8平方公里。獨特的水資源稟賦造就了長興因水而生、因水而美、因水而興的山水文化特質。20世紀末，傳統發展方式在創造經濟增長奇跡的同時也逐漸積累了許多環境問題，長興陸續在衛生責任片區管理、道路管理、街道管理中推出了片長、路長、里弄長等管理機制。2003年10月，長興將長期的成功經驗延伸到河道管護上，率先在全國試行“河長制”。由此，河長制在長興大地上落地生根。

（二） 長興河長制發展歷程

長興河長制的歷程主要有四個階段：分別是萌芽期、發展期、成熟期、深化期。

1.萌芽期（2003年）。2003年，長興在“國家衛生縣城”創建中實行路長制，城區每條道路落實專門“路長”，負責日常管護的監督和協調工作，地面保潔取得顯著改善，順利通過“國家衛生縣城”創建。當年10月，鑒于城區的護城河、壇家橋港河道出現臟、亂、差等問題，借鑒路長制管理經驗，縣里決定對這兩條河道實行“河長制”管理，由此出臺了最早的河長制任命文件，河長分別由時任水利局、環衛處負責人擔任，負責河道的清淤、保潔等管護工作。

2.發展期（2004年—2008年）。這一階段，初步形成了縣、鎮、村三級河長體系。2005年，為切實改善包漾河飲用水源水質，由時任水口鄉鄉長擔任包漾河及上游水口港河道河長，負責做好噴水織機整治、水面保潔、清淤疏浚、河岸綠化等工作，出現了全縣第一個鎮級河長，治理范圍向飲用水源河道延伸。2005—2007年，河長制向村級河道下延，全縣對包漾河周邊渚山港、夾山港、七百畝斗港等支流實行河長制管理，由行政村干部擔任河長，開展噴水織機污染整治、工業污染治理、河道清淤保潔、農業面源污染治理、水土保持治理修復等工作，誕生了第一批村級河長。2008年8月，河長制治理開始向縣級河道提升。長興縣下發了（長委辦發[2008]147號）文件，決定開展“清水入湖”專項行動，由4位副縣長分別擔任4條入太湖河道的河長，負責協調開展工業污染治理、農業面源污染治理、河道綜合整治等治理工作。由此，全國第一批縣級河長誕生。

3.成熟期（2009年—2013年）。這一階段，全面構建了三級河長架構，實現了河道河長全覆蓋，并在浙江省全面鋪開。2009至2012年由鄉鎮班子成員擔任轄區內的河道河長，落實河道管護主體責任，實現了鎮級河道全覆蓋。2013年9月6日，中共長興縣委下發（長委發[2013]36號）文件，開展“讓長興的水秀起來”水環境綜合治理專項行動，對全縣所有河道全面實行河長制。當年，浙江省在總結長興實行河長制取得良好成效的基礎上，在全省提出推行河長制工作，河長制工作開始在浙江大地上全面推開。

4.深化期（2014—至今）。2014年以來，長興先后出臺《基層河長巡查工作細則》《關于全面深化落實“河長制”工作的十條實施意見》《長興縣河長制工作制度》《全面深化落實河長制實施意見》等文件，不斷深化完善河長制各項工作，河長制工作進入制度化、規范化管理。

（三）河長制的長興模式

長興縣從2003年率先在全國探索河長制，以河長制為載體，踐行“美麗中國”建設?？h里成立了由四套班子領導為組長的領導小組并下設縣河長辦，由縣河長辦統籌鄉鎮河長辦和部門河長辦；建立健全縣、鎮、村三級河長組織體系?？h級河長牽頭負責，制訂河道水環境綜合治理方案和年度計劃，并將目標任務分解落實到下級河長和有關責任單位；鎮級河長具體領辦，負責或協助責任部門實施上級河長下達的各項治理任務及重點工程項目，做好上級督辦及下級河長上報問題的整改落實；負責對村級河長的管理和考核；村級河長日常管護，重點做好河道及小微水體的巡查和保潔工作，定期開展河道巡查，對巡查中發現的保潔問題及時妥善處理，對在職責范圍內無法解決的問題，及時向上級河長報告；牽頭部門協調推進，負責做好信息溝通、關系協調、制度建設、任務分解、跟蹤落實等工作，協助河長全面掌握包干河道水質和污染源狀況，制訂“一河一策”治理方案。2016年，各級河長以中辦、國辦下發的《關于全面推行河長制的意見》文件提出的“六大”任務為基礎，以“五水共治”為重點開展治水工作。

1.延伸河長觸角，實現“體系升級”。一是全面落實河長制。全縣547條、1659公里河道均納入“河長制”管理范圍，其中省級河長河道1條、市級河長河道5條、縣級河長河道25條、鎮級河長河道159條、村級河長河道357條，共落實各級河長528名，其中縣級34名、鎮級156名、村級338名。二是率先推行湖長制。2017年，縣里出臺《關于全面落實湖長制工作的實施方案》，完成長興縣湖長制擴面工作，新增湖長118人作為包干湖泊治理“第一責任人”。三是推廣“小微河長”。在全面構建縣、鎮、村三級河長工作體系的基礎上，結合剿滅劣V類水工作，將管理觸角延伸至小微水體。通過試點推廣，根據不同形態水域分別設立了片長、河長、塘長、渠長，實行立體化、網格式管理。四是拓展“民間河長”。依托組織部、教育局、工青婦和民間組織，形成了“黨員河長”“青年河長”、“巾幗河長”“紅領巾河長”“企業河長”等一批“民間河長”，作為“行政河長”的補充力量，有效加強了治水工作的多元性、互動性、廣泛性。其中，工業企業主擔任65條河道的河長，并注資200余萬元助力剿劣治水工作。五是配齊“河道警長”。依托公安部門“河道警長”，與水利、環保、建設、監察、綜合執法等部門開展聯合執法，嚴厲打擊涉河湖違法行為，清理整治非法排污、設障、捕撈、養殖、采砂、圍墾、侵占水域岸線等活動，全程護航“河長制”工作。目前，共有河道警長486人，實現了河長和河道警長雙長全配套、河道河段全覆蓋。

2.完善河長機制，實現“制度升級”。一是突出制度常態化。根據近年來“河長制”工作實踐，建立健全定期巡查、投訴舉報受理、重點項目協調推進、督查指導、例會報告、信息化管理、信息公開、河長培訓、河長述職、考核獎懲等10項工作制度，對各項工作的頻次頻率和時間節點予以明確，確保水體巡查、項目協調、信息報告、業務培訓等工作能定期開展；確保投訴舉報受理、問題整改、述職等工作能按時完成，促成河長制工作常態化開展。二是突出制度公開化。通過制度加強監督公開、項目公開、信息公開，確?！昂娱L制”工作公信力。公開投訴舉報電話、“長興河長制”微信公眾號等，主動接受廣大群眾對治水工作、“河長制”工作的投訴舉報監督；公開年度治水重點項目信息，廣泛接受社會監督；公開各級河長和河道警長信息、責任河道信息、縣級以上河長制年度工作目標，信息有變動的在7天內完成更新。三是突出制度實效化。通過制度促進問題整改、項目推進，確保河長制工作取得實效。巡河基本情況、發現問題整改情況、投訴舉報處理情況等須匯總并形成報告上報；對日常保潔、截污納管、違法排污、涉水違建等督查發現的問題須跟蹤整改并納入考核；對河長履職、項目推進、水質變化改善、河長制工作制度執行情況等進行考核并實施獎懲，多位河長由于履職不到位被約談。

3.創新工作方式，實現“手段升級”。一是運用“河長APP”反饋信息。積極引入“互聯網+治水”理念，通過導入全縣治水基礎信息數據，建設完成河長制信息化系統及河長制智慧平臺。為各級河長配發終端528臺，并安裝終端軟件“河長APP”。河長巡河發現的問題，以“文字+圖片”形式通過該APP及時上傳到“河長制”信息化系統平臺，平臺管理員對上傳的信息進行分類整理后將問題轉至相關鄉鎮（街道、園區）和責任部門落實解決，提高工作效率。按照縣級河長每月巡查2次、鎮級河長每月巡查3次、村級河長每月巡查4次的要求，2017年應完成巡河48036次，實際完成巡河66036余次。通過“河長APP”，上報各類涉水事件71起并已全部整改完成。二是采用無人機航拍巡河。切實落實對全縣河道的長效保潔，在投入人力的同時，通過購買第三方服務的形式，引入無人機定期航拍巡河，確保高效率、廣覆蓋，有效解決部分河道因環境復雜無法駛入巡查車、巡查船的問題，實現全方位保潔。去年以來，已利用無人機巡河2500余公里，發現并整改問題91個。三是構建社會化參與平臺。實行河道企業認領，實現企業角色由旁觀者到守護者的轉變；發布河長制微信公眾號，構建社會各界參與河長制工作的平臺；建設河長制展示館，為河長制的社會宣教提供專門場所。強化社會監督，拓寬監督途徑，比如聘請釣魚協會會員擔任義務監督員、設立河長公示牌、增加媒體曝光力度等，廣泛動員公眾力量參與監督。

（四）河長制的長興成效

通過全面推行河長制，深入實施“五水共治”，工作成效在長興大地隨處可見：一是水更秀了。長興近幾年縣控及縣控以上斷面水質達標率保持在100%，功能區達標率為100%。二是景更美了。長興在深化落實河長制的同時，修復了一批古石橋、古石板路、古碼頭遺跡，新建了一批親水平臺、游步道、生態河道等水景觀，成為了周邊百姓和游客休閑游玩的好去處。三是業更興了。太湖龍之夢樂園等一批“大好高”項目相繼落戶長興，正是得益于近年來長興生態環境的顯著改善。綠色發展、休閑養生、生態旅游、低碳運動等成為長興的一張張新名片。四是民更富了。近年來，長興充分利用治水紅利，發掘山、林、茶、田、水、村、藥、遺址、非遺、特產等資源優勢，大力培育和發展休閑運動、生態旅游、養生養老等新興產業，城鄉居民人均可支配收入逐年邁上新臺階。

三、河長制在流域生態治理中的作用機理

實踐證明，河長制的推行成效卓著。2015年，浙江省共完成黑惡臭河流治理5106公里，錢塘江所有省控斷面水質達到或優于Ⅲ類，浦陽江流域出境斷面由此前的劣Ⅴ類改善為2014年Ⅳ類和2015年Ⅲ類。2016年1—9月，浙江省地表水省控斷面中，Ⅲ類以上水質斷面占77.4%，比2010年提升16.3個百分點，劣Ⅴ類占3.6%，比2010年減少了13.1個百分點[5]。

流域生態治理涉及到生產、生活的方方面面，牽涉眾多領域。河長制把地方黨政領導推到了治水第一責任人的位置，目的在于通過職位權威調度整合各級行政力量，加強部門間協調合作，形成治理水資源的合力。具體來說，河長制的作用機理主要有三個方面：一是嚴格的追責效應，即通過明確的職責分工和嚴格的責任追究保障治水的權威性；二是有效的協同效應，即通過合理的資源配置和積極的協同作戰保障治水的效率性；三是有力的執行效應，即通過科學的目標設計和有力的執行措施保障治水的有效性[6]。具有包干性質的河長制，其最大優勢是從制度上解決了激勵問題[7]。正是基于河長制能很好化解治水難題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年12月11日印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求全國各?。ㄗ灾螀^、市）在2018年年底前全面建立河長制。

四、河長制對流域生態治理的經驗啟示

2015年，習近平總書記在主持召開中央財經領導小組會議時指出：“保障水安全，關鍵要轉變治水思路。”[8]總結河長制先試先行的經驗，我們認為抓好流域生態的治理，協同治理是成功的關鍵，整體性治理是必然的途徑，社會參與是優化的方向。

（一）協同治理是成功的關鍵

跨界性是流域治理中最為典型的特征之一，通過水這條紐帶把不同公共組織聯結在一起，不同涉水機構產生了相互無法分離的關系。流域治理中的科層式政府協同機制主要包括來自上級機關的協同、流域機構的專門協同以及地區及部門間的橫向協同三大類[7]。河長制縱向上從省、市、縣（區）、鎮、村，形成各級“河長”治水“首長責任鏈”；橫向上，發改、水利、財稅、農業、國土、交通、環保、住建、公安及監察、組織等部門各有分工、各司其職、各有使命。橫向組織間網絡協調機制及縱向責任制鏈條整合機制等協同的努力使得流域生態治理的碎片化現狀得到了一定程度上的改善，形成了區域范圍內一盤棋治水的良好格局。

（二）整體性治理是必然的途徑

“河長治河”整合了“省—市—縣（區）—鄉（鎮）—村”上下聯動治理的整合效力，本質上體現了流域水環境治理的一種整合方案。在河長制中，由當地黨政主要負責人擔任“河長”，實現了涉水相關職能部門的資源有效整合，很好地緩解了部門間的利益沖突，使流域生態治理短期內得到極大的改善。這樣的制度設計最大程度地整合了各級政府的執行權力，通過力量的協調分配，對流域水環境中的各個層面進行了有力管理，有效降低了分散管理中的管理成本和難度，整合協調了涉多個水資源管理部門的資源，在流域水資源流動不可分割的自然生態規律中很好地實行協調統一，管理效率明顯增強，體現了整體性、系統性發展的思維方式和工作方法。

（三）社會參與是優化的方向

西方早期生態治理實踐表明，主張以發揮政府至上權威的“霍布斯主義方法”難以從根本上遏制生態環境問題日趨嚴重的現實困境。當綠色環保運動席卷西方各國，社會成為生態環境保護的重要力量時，西方國家生態環境才逐漸發生改善。作為國家治理體系的重要組成部分，我國生態環境治理需要更加重視公民的社會參與作用，從政府管控式治理模式向公民參與式治理模式轉型[9]。因此，大力引導社會公眾參與，形成社會公眾與政府部門的良性互動氛圍，構建水環境善治格局是河長制治理今后的優化方向。

總之，河長制作為生態環境中水治理體制的重要創新具有堅實的地方實踐基礎，具有很強的生命力，對于維護河湖水系生態健康、加強新時期生態文明建設、實現社會經濟可持續發展具有重要的現實意義。