論黨內監督工作原則

□ 陳振

（中國社會科學院，北京 100732）

2016年10月，黨的十八屆六中全會對2003年制定的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱2003年條例）進行修訂，通過了《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》對黨內監督工作原則進行總結提煉，規定了平等、公開、民主集中制、依規依紀、懲前毖后治病救人五條原則。工作原則是黨內監督工作應當堅持的基本準則，對黨內監督主體、職責、內容、對象、方式、制度、保障等的理解具有重要指導意義。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，我們要結合黨的十九大精神和黨章對黨內監督的新要求，把握工作原則的精神實質，對每一條原則學懂弄通，準確運用到實際工作中，為落實全面從嚴治黨戰略部署提供重要保障。

一、平等原則

平等接受黨內監督，是黨章對各級黨組織和全體黨員的基本要求，也是黨的紀律面前人人平等的具體體現。各級黨組織，不論黨的中央組織、地方組織、基層組織；每一個黨員，不論地位高低、職權大小、黨齡長短，都必須自覺接受黨內監督，不允許有任何不受黨內監督的特殊黨組織和黨員。

（一）監督無禁區、無例外

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，在強調紀律監督全覆蓋的基礎上，穩步推進巡視監督、監察監督、派駐監督全覆蓋，有效拓展監督覆蓋面，扎緊織密了監督的籠子。

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次提出中央和省區市巡視做到全覆蓋。《條例》要求中央和省區市黨委一屆任期內，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全面巡視。2017年中辦印發的《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》要求，市縣黨委在一屆任期內實現巡察全覆蓋[1]。黨的十九大將中央和省區市黨委一屆任期內實現巡視全覆蓋寫入黨章，以黨內根本大法形式固定下來。巡視全覆蓋在黨內外形成強大震懾，發現大量有價值的問題線索。下一步要創新巡視方式，提高巡視質量，從有形全覆蓋向有效全覆蓋拓展，使巡視利劍作用持續彰顯。

《條例》首次在黨內法規中將監察機關的監督與政府監督并列，為行政監察上升為國家監察打開了空間，隨后黨中央在北京、山西、浙江啟動國家監察體制改革試點。黨的十九大作出將國家監察體制改革試點工作在全國推開的重大部署，各地如期完成省市縣三級監察委員會組建工作。十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案和《中華人民共和國監察法》，產生國家監察委員會，將改革成果以法律形式固定下來。監察委員會統一調查職務違法和職務犯罪行為，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。紀檢機關與監察委員會合署辦公，同時履行監督執紀問責和監督調查處置職責，體現了黨內監督與監察監督的有機結合。

（二）有權必有責、用權受監督

《條例》對黨內監督機制進行頂層設計，建立黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀檢機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。這說明，監督權力（權利）與監督責任相統一，黨內監督是全黨的共同任務，第一位是黨委（黨組）的監督，紀檢機關、黨的工作部門、黨的基層組織以及黨員個人，都要履行黨內監督職責。

從監督主體看，《條例》設專章增加“黨的中央組織的監督”，依次規定了黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會、中央委員會成員、中央政治局委員的監督職責，體現黨中央以身作則、以上率下。強化黨委（黨組）的監督職責，規定黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監督職責。黨的工作部門是黨委（黨組）主體責任在不同領域的載體和抓手，也要做好職責范圍內的黨內監督工作，既加強對本機關本單位的內部監督，又強化對本系統的日常監督[3]。與2003年條例相比，《條例》將紀委在黨內監督中的職責定位由“專門機關”修改為“專責機關”，一字之變，凸顯黨內監督理念的變化，要求紀檢機關轉職能、轉方式、轉作風，聚焦主責主業，強化監督執紀問責。基層是黨的執政之基、力量之源。[4]基層黨組織要發揮戰斗堡壘作用，維護和執行黨的紀律，監督黨員履行義務，保障黨員權利不受侵犯。黨章將黨內監督主體延伸到黨支部，規定黨支部作為黨的基礎組織，擔負直接教育、管理、監督黨員的職責。

從監督對象看，我們黨是馬克思主義政黨，黨內同志之間應該團結信任，但歷史和現實都證明，信任不能代替監督，信任也離不開監督，沒有監督作保障的信任是一種不負責任的盲目自信。黨的十九大提出了新時代的奮斗目標，號召全黨聚合起磅礴之力，這首先要求加強黨內監督，任何黨組織和黨員都不能例外。所以，《條例》在規定監督主體監督他人的同時，都會要求接受他人監督，并加強自身監督。例如，黨的領導干部應當強化自我約束，經常開展批評和自我批評，敢于正視、深刻剖析、主動改正自己的缺點錯誤。紀檢機關必須加強自身建設，健全內控機制，自覺接受監督。黨員也要自覺接受黨組織和其他黨員的監督。

（三）突出重點對象和內容

強調黨內監督平等，并不意味著平均用力、面面俱到，必須突出重點對象和內容，增強監督的針對性和實效性。從監督對象看，黨章和《條例》將黨內監督的重點對象界定為黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。黨的領導機關和領導干部是推進黨和國家事業的中堅力量，對黨的路線、方針、政策的貫徹落實，起著至關重要的引領和推動作用，必須牢牢抓住領導干部這個關鍵少數，以對領導干部的嚴格監督帶動全黨監督風氣好轉。黨的十九大報告指出，人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和糾正什么。黨內監督還要緊盯直接聯系、服務群眾的基層黨員干部，從政治高度認識“微腐敗”“小官大貪”的危害性，從嚴整治敢動群眾“奶酪”的“蠅貪”“碩鼠”，及時回應群眾關切，厚植黨執政的政治基礎。

從監督內容看，《條例》規定黨內監督的主要內容有八項，涉及遵守黨章黨規、維護黨中央集中統一領導、堅持民主集中制、落實全面從嚴治黨責任、落實中央八項規定精神、選人用人、廉潔自律等。黨內監督必須把維護黨的政治紀律和政治規矩放在首位，堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，突出黨內監督是政治監督的本質。紀檢機關要堅決糾正和查處上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止，口是心非、陽奉陰違，搞團團伙伙、拉幫結派，欺騙組織、對抗組織等行為。

二、公開原則

周恩來指出，任何政策的決定或改變，任何政策中之正確的部分或錯誤的部分，必須適時地不但向干部而且向群眾公開指出，才能得到群眾的了解和擁護而成為力量[5]。黨內監督堅持公開原則，從個人有關事項、巡視巡察、民主生活會、干部選拔任用、述責述廉、監督執紀問責六個方面提出要求，有利于黨員群眾及時了解情況，減少因不明真相引發的無效監督。

（一）個人有關事項公開

《決定》提出，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。《條例》聚焦黨組織主要負責人，要求其個人有關事項在黨內一定范圍公開。公開主體上，根據干部管理權限應由上級黨組織，而不宜由所在黨組織負責公開。公開對象上，2017年中辦國辦修訂印發的《領導干部報告個人有關事項規定》將報告對象限定為縣處級副職以上干部，《條例》沒有限定黨組織主要負責人的層級，從監督全覆蓋角度考慮，應包括所有層級的黨組織主要負責人。公開內容上，《領導干部報告個人有關事項規定》要求報告8項家事、6項家產共14項內容。個人有關事項公開不同于個人有關事項報告，公開內容應少于報告內容。公開范圍上，黨內一定范圍，是所在黨組織領導班子成員之間，還是所在支部大會、全體黨員大會，要結合具體情況考慮。公開方式上，可采取內部公告欄、單位局域網等方式主動公開基本信息，詳細、敏感信息由黨員申請查閱，防止濫用或惡意使用公開信息。公開時間上，建議參照個人有關事項填報時間，每年年初集中公開一次，遇有公開內容發生變化等特殊情況時另行公開。異議受理上，對個人有關事項公開的異議及核查，應由負責公開的黨組織受理。

選取2015年3月至2017年3月間在本院進行調強放療的胸椎轉移患者120例，其中男性患者78例，女性患者42例，平均年齡(53.7±10.1)歲，原發腫瘤中腎上腺癌9例，肺癌51例，甲狀腺癌8例，乳腺癌28例，肝癌12例，前列腺癌12例；病灶椎體中合并椎體附件轉移有18例，單椎體轉移有21例，合并腰椎轉移有47例，多發轉移有97例，合并頸椎轉移有33例，連續節段轉移有31例，大體腫瘤靶區(GTV)的平均體積為(521.52±47.01)cm3。

（二）巡視巡察公開

《條例》對巡視巡察工作提出原則要求，《中國共產黨巡視工作條例》對巡視巡察公開作出具體部署，要求巡視進駐、反饋、整改等情況，應當以適當方式公開。巡視開始前，召開巡視工作動員部署會議，公開發布巡視組組長和巡視對象名單。巡視進駐時，在被巡視單位召開巡視工作動員會，公布專門郵政信箱和值班電話，受理群眾來信來電來訪。巡視過程中，被巡視單位召開警示教育大會、通報典型案例等，公開巡視發現問題尤其是違反中央八項規定精神問題即知即改情況。巡視反饋時，在被巡視單位召開巡視情況反饋會議，公開巡視結果，提出整改要求。巡視整改后，被巡視單位要向黨內通報、向社會公開巡視整改情況。巡視巡察公開，有助于調動干部群眾參與巡視巡察監督的積極性，促進黨內監督與群眾監督相結合，增強監督效果。巡視巡察工作保密性強，社會關注度高，公開要堅持內外有別，加強審查把關和風險研判，防止因公開不當泄露工作秘密和引起社會炒作。

（三）民主生活會公開

《條例》要求，領導干部應當在民主生活會上把群眾反映、巡視反饋、組織約談函詢的問題說清楚、談透徹，開展批評和自我批評，提出整改措施，接受組織監督。2017年中辦印發的《關于推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見》，對在民主生活會說明談話函詢情況進行具體化，由主要負責同志通報班子成員受到談話函詢情況；被談話函詢的黨員領導干部，存在錯誤的作出深刻檢查，受到提醒的作出整改表態，沒有問題的說明談話函詢情況即可。2017年中共中央印發的《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規定》要求，民主生活會上批評和自我批評的具體意見，不得隨意散布。民主生活會公開，重在要求領導干部接受領導班子成員同級監督，通過“團結—批評—團結”開展思想斗爭，解決領導班子存在的突出問題。

（四）干部選拔任用公開

《條例》要求，落實黨組織主要負責人在干部選任、考察、決策等各個環節的責任，對失察失責的嚴肅問責。《黨政領導干部選拔任用工作條例》對考察對象公示和任職前公示提出要求。擬新進黨政領導班子的考察對象，包括從班子以外進入到班子中的，以及在本班子中提升職務或者平級轉任重要職務的，考察時都應在一定范圍內公示。提拔擔任廳局級以下領導職務的，除特殊崗位和換屆考察時已公示的人選外，黨委（黨組）討論決定后、下發任職通知前，應當在一定范圍內公示。公示內容應當真實準確，涉及破格提拔的，還要說明破格的具體情形和理由。公示時間不少于五個工作日，保證有必要時間進行監督。2016年中辦印發的《關于防止干部“帶病提拔”的意見》要求，改進公示方式，擴大公示內容、范圍和延長公示時間，以便充分接受干部群眾監督。

（五）述責述廉公開

《條例》要求，黨的領導干部應當每年在黨委常委會（或黨組）擴大會議上述責述廉，接受評議。述責述廉報告載入廉潔檔案并在一定范圍內公開。2003年條例規定了述職述廉制度，2005年中辦印發《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規定》，但沒有對述職述廉公開作出規定。《條例》將“述職述廉”修改為“述責述廉”，并要求述責述廉報告在一定范圍內公開，意在督促領導干部特別是主要領導干部履行管黨治黨政治責任，既抓好廉政建設又守好廉潔紀律，全面如實述責述廉。公開期間，發現述責述廉報告隱瞞回避重要問題的，有關部門應當批評教育并責令改正。為防止“一述了之”，對于評議指出問題的整改情況，也應作為述責述廉報告的內容予以公開。

（六）監督執紀問責公開

黨的十八大以來，中央紀委加大公開力度，第一時間發布中管干部接受紀律審查和受到黨紀處分信息，設立監督曝光平臺，定期通報典型案例，讓黨員群眾及時了解反腐敗工作進展和成效。《條例》總結實踐經驗，對違反中央八項規定精神的，嚴重違紀被立案審查開除黨籍的，嚴重失職失責被問責的，以及發生在群眾身邊、影響惡劣的不正之風和腐敗問題，要求點名道姓通報曝光。《中國共產黨黨務公開條例（試行）》對紀檢機關監督執紀問責公開內容予以細化，將《條例》規定的“嚴重違紀被立案審查開除黨籍”修改為“對黨員領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪進行立案審查、組織審查和給予開除黨籍處分情況”，擴大了公開范圍。2018年以來，中央紀委開始公開對嚴重違紀中管干部宣布開除黨籍和公職現場視頻，警示教育作用更加直接。監督執紀問責公開，有利于釋放反腐敗力度不減、節奏不變的強烈信號，也有助于加強對紀檢機關自身的監督，防止“燈下黑”。

三、民主集中制原則

堅持民主集中制是強化黨內監督的核心[6]。黨的十九大報告指出，完善和落實民主集中制的各項制度，堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。堅持民主集中制既是黨內監督工作原則，又是黨內監督主要內容，彰顯了民主集中制的重要地位和作用。

（一）維護黨中央集中統一領導

黨中央集中統一領導是黨的領導的最高原則，從根本上關乎黨和國家前途命運、關乎人民根本利益[7]。黨內監督必須在黨中央集中統一領導下，推動自上而下組織監督、自下而上民主監督、同級相互監督同向發力。黨內監督的首要任務就是維護黨中央集中統一領導，尤其是維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。十九屆中央政治局通過了《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》，既為全黨作出表率，又對全黨提出要求。對黨中央的決策部署，任何黨組織和黨員都不準合意的執行、不合意的不執行，不準先斬后奏，更不準口是心非、陽奉陰違。

（二）準確把握民主與集中的關系

民主集中制既不是個人專制主義，也不是極端民主化，要準確把握民主與集中的關系。如果對其關系的處理，把握不好度，無論向哪個方面有偏移和傾斜，都會損害這個制度，都會對黨的事業造成危害[8]。不同歷史時期，黨對民主與集中的關系有不同表述。毛澤東在《1957年夏季的形勢》一文中指出，我們的目標，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面[9]。汲取十年“文化大革命”的慘痛教訓，為改變權力過分集中的狀況，1980年《關于黨內政治生活的若干準則》指出，在全黨和全國范圍內造成一個既有民主又有集中，既有自由又有紀律，既有個人心情舒暢、生動活潑又有統一意志、安定團結的政治局面。針對新形勢下黨內政治生活存在的突出問題，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）要求，努力在全黨形成又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面。

（二）堅持集體監督制度

在黨的中央組織監督中，中央委員會全體會議每年聽取中央政治局工作報告；中央政治局、中央政治局常務委員會定期聽取全黨落實中央八項規定精神情況匯報、中央紀委常委會工作匯報、中央巡視情況匯報；聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報和中央書記處工作報告。在集體監督中，領導干部要處理好組織與個人的關系，該由集體研究不能個人擅自表態，不允許用個人主張代替黨組織的主張。主要負責同志應發揚民主、善于集中、敢于擔責，領導班子成員不得違背集體決定自作主張、自行其是，堅決防止個別人或少數人打著集體監督旗號實現個人目的，也要防止名為集體監督、實際無人監督。

（三）發揮黨員民主監督作用

黨員是黨的肌體的細胞，黨員民主監督是黨內監督的重要組成部分，是發揚黨內民主、健全黨內政治生活的有效途徑[10]。《條例》規定了黨員開展黨內監督的內容、方式和途徑，黨員在黨的會議上可以有根據地批評黨的任何組織和黨員，揭露和糾正違反黨的原則的言行和工作中的缺點錯誤，向黨負責地揭發檢舉黨的任何組織和黨員違紀違法的事實。黨員要正確理解黨內上下級關系，不準搞人身依附，對上級領導不能阿諛奉承、無原則服從。

四、依規依紀原則

黨內監督是有原則的監督，是為了整個黨的利益的監督，而不是摻雜個人或小團體利益的監督，有的黨員借用監督名義和形式進行投機，違反監督程序和原則，背離了黨內監督制度的設計初衷。所以，《條例》要求黨內監督必須依規依紀進行，無秩序、無原則的監督只會造成黨內同志間不團結、不信任，甚至相互對立，破壞黨內團結統一。《條例》沒有對中央部委和地方黨委制定實施細則作出授權規定，體現全黨必須一體執行，防止搞變通、打折扣[11]。

（一）厘清監督職責

《條例》規定了黨委（黨組）、紀委、黨的工作部門、黨的基層組織和黨員的監督職責。黨委（黨組）監督可分為黨委（黨組）書記、黨委常委會委員（黨組成員）、黨委委員以及派出巡視組（巡察組）的監督。黨的工作部門監督可分為黨的組織、宣傳、統戰、政法等部門的監督。黨的基層組織監督包括基層黨委、總支部委員會和支部委員會的監督。黨員監督則為每一位黨員的監督。對同一監督對象來說，監督主體存在多元性、疊加性。對同一監督主體來說，監督對象多少與職責大小存在等比例性，監督主體層級越高，自上而下的監督對象越多。如此繁多的監督主體交叉重疊，需要各級黨委發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，厘清不同層級、不同系統監督主體的監督職責，督促各個監督主體各負其責、精準監督。否則，監督職責不清，容易造成監督主體要么推諉扯皮，要么各自為政，不僅監督合力難以形成，還會造成兩種傾向：一是重復監督，使監督對象疲于應付，監督效果不佳；二是無人監督，形成監督死角，給監督對象逃避監督留下可乘之機。

（二）規范監督程序

《條例》在破解同級監督太軟、下級監督太難困境的同時，要求監督主體按照規定程序進行監督，否則不僅達不到監督效果，還可能使正常監督演變為個人矛盾和恩怨。領導班子成員之間有工作上的分歧，首先應通過談心談話、民主生活會、批評與自我批評等方式解決，不能一開始就將矛盾上交，完全依靠組織介入，或故意將矛盾擴大，借助上級施壓。紀委一方面應接受同級黨委領導，另一方面要加強對同級黨委特別是常委會委員的監督，發現同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告。黨員可以向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求給以答復，但必須按照組織原則和程序辦事，不能把黨內監督作為實現個人利益訴求的工具，符合自己的利益時，發現問題也視而不見；不符合自己的利益時，沒有問題也要持續舉報。

（三）注意監督方式

黨章要求，黨內嚴格禁止用違反黨章和國家法律的手段對待黨員。《準則》提出，對黨組織和黨員干部行使權力進行監督，必須依紀依法進行。《條例》規定了各個監督主體的監督方式，監督主體必須按照規定方式開展監督，不能超越權限進行監督。2003年條例規定地方黨委委員、紀委委員有權提出詢問或質詢，2007年中辦印發《地方黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢辦法（試行）》，但《條例》并未規定詢問和質詢，地方黨委委員、紀委委員能否繼續以詢問和質詢方式開展監督，有待明確。監督主體利用監督職權謀私利、泄私憤、搞無原則糾紛、挑起矛盾的，要及時提醒、批評教育，情節嚴重的嚴肅追究責任。

（四）保護正當權利

劉少奇同志指出，適當的批評，適當的態度和適當的方式，反對“過”與“不及”，這就是我們在黨內斗爭中所應采取的方法[12]。黨內監督既要保障黨員的知情權、監督權，又要保障監督對象的申辯權、申訴權。經調查，監督對象沒有不當行為的，應當予以澄清和正名。對以監督為名侮辱、誹謗、誣陷他人的，依紀嚴肅處理。例如，中央宣傳部原副部長、中央網信辦原主任魯煒匿名誣告他人，被開除黨籍和公職。監督對象對處理決定不服的，可以依照黨章規定提出申訴，有關黨組織應當認真復議復查，作出結論。

五、懲前毖后、治病救人原則

黨內監督必須把紀律挺在前面，運用監督執紀“四種形態”，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。監督執紀“四種形態”是新形勢下貫徹懲前毖后、治病救人原則的創新舉措，對實現靠前監督、精準監督、有效監督具有重要意義。

（一）加強日常監督提醒

監督的本質是對工作、過程、環節進行監視、督促、管理[13]。開展日常監督提醒，要精準運用監督執紀“四種形態”特別是“第一種形態”，運用談話提醒等方式及時將小問題解決在萌芽之中。要緊盯黨組織主要負責人和關鍵崗位領導干部，平時多過問、多提醒，發現問題及時糾正。黨委（黨組）要掌握領導干部的思想、工作、作風、生活狀況，發現苗頭性、傾向性問題及時提醒談話，發現輕微違紀問題進行誡勉談話。紀檢機關的首要職責就是監督，要加強對聯系地區和部門的日常監督檢查，接到一般性違紀問題反映，及時找本人核實，談話提醒、約談函詢。

（二）監督與執紀、問責相銜接

要把監督挺在執紀、問責的前面，以常態化的監督將輕微問題消滅在萌芽之中，經過過濾、疏導將剩下的嚴重問題為執紀、問責提供線索來源。通過執紀、問責對黨員干部進行處理后，又需要監督將后續工作落細落實。監督離不開執紀、問責的強大支持，要以強有力的執紀、問責提升監督的有效性，倒逼黨組織和黨員干部自覺履行監督職責，但這只是一種有益補充，不能成為常態，更不能完全依靠執紀、問責的事后追究來帶動監督，否則將大大降低監督預防、減少問題發生的前置功能。

（三）黨內監督與外部監督相結合

黨內監督不能解決所有問題，需要與國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等外部監督有效貫通起來，形成監督合力。黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪，黨內先行處理的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理；有關國家機關先行處理的，應及時向有關黨組織通報情況。