完善甘肅省綜合行政執法考核評估之思考

曾 荔

中共甘肅省委黨校(甘肅行政學院)，甘肅 蘭州 730000

一、甘肅省綜合行政執法考核評估所存在的問題

(一)綜合行政執法考核評估主體方面存在的問題

甘肅省試點區域和試點領域的實踐表明，對綜合行政執法工作進行考核評估，當前主要是由同級政府部門和上級主管部門進行。從對綜合行政執法工作監督的角度而言，考核評估主體較為單一，主要是政府自我監督模式下的考核評估。人大、政協等機關對綜合行政執法考核評估雖然也有，但更多是以個案工作檢查形式存在，不能形成常態化的監督。

(二)綜合行政執法考核評估指標體系不夠客觀公正

當前甘肅省綜合行政執法試點改革中，對綜合行政執法的考核評估仍然使用的是傳統的公務員考評標準，實際操作中從德、能、勤、績、廉五個方面進行考核，但以上五個方面的考核評估更多是一種指導性指標，定性評價的成份多于定量評價的成份，與綜合行政執法工作的實際情況不太吻合，不能客觀反映綜合行政執法工作實際績效。同時，由于綜合行政執法機關內設機構工作性質差別較大，適用同一標準也不能反映綜合行政執法機關內部職位差異性。

(三)綜合行政執法考核評估程序規范化不足

甘肅省綜合行政執法考核評估，還存在程序方面規范化不足問題。例如相應規范性文件對案卷評查的步驟、方式、順序、時限等程序性規范缺乏系統規定，評查的隨意性較強其次，綜合行政執法工作和傳統行政執法工作有較大差異，應有專門的考核評估指標體系和程序要求，當下的試點改革對此問題的關注度顯然不夠。

二、完善甘肅省綜合行政執法考核評估的意見建議

(一)建立和完善多元主體參與之綜合行政執法考核評估主體制度

1.進一步完善同級政府和上級主管部門的考核評估

同級政府和上級主管部門的考核評估在當下和今后比較長的一段時間內仍然是綜合行政執法工作考核評估的主要主體。由于綜合行政執法改革是對過去行政執法的管理體制、機構設置、職權配置和部際關系等進行的重大調整，在依法治國大背景下，無論是社會公眾，還是政府自身對綜合行政執法水平和質量的要求會更嚴、更高，對綜合行政執法人員的能力和素質也會比過去要求更嚴、更高，所以傳統的評估主體主導之考核評估機制和制度必須相應進行必要的調整和完善。

2.人大和政協是綜合行政執法考核評估主體的有效補充

人大和政協是我國法律規定的監督機關，但法律并沒有規定人大和政協對綜合行政執法工作的具體考核評估職能?？紤]到大量行政執法工作直接針對的是行政相對人，與廣大人民群眾的利益休戚相關，從充分發揮人大、政協監督職能的角度和考核評估工作的性質出發，建議考核評估主體制度建設方面增加人大、政協對綜合行政執法工作的考核評估，將其作為我國綜合行政執法考核評估主體的有效補充。

3.積極引入綜合行政執法之第三方考核評估主體

本世紀以來，各地政府購買第三方評估服務已被大量運用于養老、扶貧、教育等領域；近年來，隨著我國法治建設進一步深入，不少地方政府也嘗試對法治建設工作進行第三方評估，“從實踐效果來看，第三方評估發揮了不少積極作用?！币氲谌綄C合行政執法工作的考核評估，是新時代實現國家治理體系和治理能力現代化，有效發揮和充分利用社會力量服務政府法治建設的重要途徑。我國目前對綜合行政執法考核評估中還沒有第三方的有效參與機制，建議各地在綜合行政執法主體制度建設中積極引入第三方考核評估。引入第三方考核評估綜合行政執法工作，既要充分發揮第三方之獨立性、公允性，同時也要注意避免當下我國第三方考核評估能力不足問題。因此，各級政府要積極培育、規范、引導第三方介入綜合行政執法考核評估。

(二)建立健全針對綜合行政執法工作標準化的考核評估體系

1.運用能力素質模型，根據能力素質需求設立科學的考核評估指標體系，細化責任目標。能力素質模型“最開始僅應用于私人部門，之后才逐漸被引入到公共部門使用，本質上就是指為完成某項特定工作，達成某一指定績效目標所要求的一系列不同素質要素的組合，包括不同的動機表現、個性與品質要求、自我形象與社會角色特征以及知識與技能水平。”綜合行政執法考核評估中應用能力素質模型，必須對綜合行政執法的內部職位先進行工作分析，明確每個職位的具體職責，然后再結合該部門的職責和所屬的系統設置指標。

2.充分考慮綜合行政執法機關內部政務類與事務類綜合行政執法人員之間的本質差異和管理需求差異，確立不同的考核評估維度。政務類和事務類的劃分，具體到綜合行政執法系統內部，最大的區別在于政務類是間接面對行政相對人，而事務類的職位要直接面對行政相對人。政務類的考核評估主題以責任、公正、最大限度滿足民眾的利益要求為核心；事務類則側重工作效率、政策執行力、工作態度等維度的考察。

3.建立定量分析和定性分析相結合并以客觀評價為主的考核評估體系。實踐中，綜合行政執法出現諸多問題的一個重要原因在于綜合行政執法工作考核評估體系的欠客觀性。為了客觀反映綜合行政執法工作實際情況，對考核評估之內容應進行詳細分解，“通過逐項要素的細化，制定出考核等級標準和有關量化標準”，考核評估指標能予以量化的，盡量用數量化表示，建立客觀評價為主的考核評估體系；同時，對不能或者不便用量化指標予以評價的則采用橫向比較法、目標管理法等其它方法進行描述表示。

(三)嚴格規范考核評估程序，增強綜合行政執法考核評估的民主性、公正性和權威性

1.加強綜合行政執法立法工作，明確規定考核評估制度，確保考核評估工作有法可依。嚴格規范綜合行政執法之考核評估，必須要加強考核評估程序的制度化建設，此處考核評估之制度化建設既表現在對考核評估本身的法律規定，也表現在對考核評估具體程序的規定上?？紤]到我國各個地方地域的差異性和綜合行政執法工作本身仍處在試點階段這一特殊情況，由國家層面進行立法對綜合行政執法及其考核評估進行規制的條件還不太成熟，建議各試點區域先行通過地方性法規或者地方政府規章進行綜合行政執法立法，并在綜合行政執法立法中對考核評估予以明確，在立法對考核評估有規定的前提下，結合綜合行政執法考核評估工作的實際，制定出考核評估的具體操作程序，對綜合行政執法考核評估的步驟、方式、順序和時限均予以詳細規定。

2.建立行政主體、行政相對人和社會公眾等多元主體有效參與之考核評估制度，體現考核評估過程的民主性，實現考核評估結果的公正性綜合行政執法工作本質上是涉及民生的大事，與老百姓的利益休戚相關。廣大人民群眾是否滿意應該成為對綜合行政執法工作進行考核評估的重要依據。同時，考核評估結果與綜合行政執法部門和實際執法人員績效又有著密切聯系。因此，考核評估過程的民主性和結果的公正性就顯得尤為重要。建議建立行政主體、行政相對人和社會公眾有效參與綜合行政執法的考核評估制度。通過該制度的建立和運行既能讓行政相對人和社會公眾有機會參與到行政執法的末端評價，實現其參與權和表達權；又能通過該制度的運行讓行政相對人和社會公眾對綜合行政執法進行監督，實現其監督權；同時，還能保證作為考核評估相對人的綜合行政執法單位和執法人員參與權、表達權。以上行政主體、行政相對人和社會公眾參與權、表達權及監督權的實現過程恰恰又是通過個案踐行民主、實現公正的過程。

總之，綜合行政執法改革是一項系統工程，牽一發而動全身。在新一輪國家機構改革背景下，在繼續深入推進綜合行政執法改革的進程中，考核評估主體的多元性，考核標準的客觀性，考核依據的法定性，考核結果的公正性無論是對綜合行政執法改革的進一步推進還是對開展好綜合行政執法工作本身均具有重要意義。