網絡直播行政處罰問題透析*

郭俊杰 盧雄江

河南科技大學，河南 洛陽 471000

一、網絡直播現狀

近些年來，隨著智能手機的飛入尋常百姓家，網絡直播在人們的生活中扮演著越來越重要的作用。但事物總是具有雙面性，網絡直播在帶來經濟效益的同時，也帶來了很多亂象。為獲得更大的經濟效益，網絡主播們不惜突破底線，他們利用網絡直播所進行的違法行為主要有以下幾種：一是損害國家安全，散布危害國家言論。某直播發布有損國家形象，崇尚日本侵華，發表貶低自己國家的言論；某主播在直播中，公然篡改國歌曲譜，以嬉皮笑臉的方式表現國歌內容，并將國歌作為自己所謂“網絡音樂會”的“開幕曲”；二是影響社會經濟秩序，危害社會穩定；彭某為博眼球在網絡直播平臺上直播捕獵“黑水鴨”，甚至有一些網絡直播平臺播放虛假廣告，網絡兼職、三折充話費、低價蘋果手機、高仿耐克阿迪、假煙假酒等不實信息，更有人在直播平臺上直播算命，引人非議；三是侵犯公民人格權的行為：某直播平臺多次暴露監控畫面，侵犯市民隱私，甚至還有“雙人秀”，毫無底線……諸如此類，嚴重影響了網絡直播平臺的運營和發展。

二、我國網絡直播管理的現狀

(一)基本法律

《中華人民共和國網絡安全法》是我國第一部網絡空間安全管理的基本法律，也是我國唯一一部有關網絡空間安全管理的法律。它規定了網絡違法情形以及應當遵守的義務，還強化了責任主體的法律責任，列明了危害網絡安全、造成違法后果具體的懲罰措施，提高了罰款金額，違法情節嚴重的可以予以行政拘留。但《網絡安全法》僅僅是從宏觀的角度規定了網絡安全的一些內容，其中涉及的網絡直播平臺的行為甚少，且條文不夠具體明確，容易導致法律適用上不準確，給違法犯罪分子有機可乘。

(二)行政法規

2016年11月4號，國家互聯網信息辦公室出臺了《互聯網直播服務管理規定》，其主要目的在于進一步加強我國網絡直播平臺的法律監管，推動我國網絡直播平臺健康有序發展。《互聯網直播服務管理規定》規定了雙資質、實名認證和黑名單管理制度，這些規定對網絡直播行為起到一定遏制的作用。其中所規定的條文確實相較于基本法律有所細化，但此《規定》僅有20條，并不能對網絡直播出現的問題進行很好的規制，所以仍需不斷完善。2017年1月1日起施行的《網絡表演經營活動管理辦法》是文化部為切實加強網絡表演經營活動管理，規范市場秩序，推動網絡表演行業健康有序發展制定的行政法規。它不僅對網絡表演者提出了要求，更對網絡表演經營單位提出了要求，對網絡直播行為進行了更細化的規定。即使細化，但仍只是冰山一角。

(三)行業規范

每一個行業都會有自己的行業規范，網絡直播平臺也無疑有此規定。對于網絡直播來說，其中所存在的問題不言而喻，所以對其進行的規范也越來越多，其中《北京網絡直播行業自律公約》在北京發布，公約承諾，自2016年起，網絡直播有了多重約束，除網絡直播房間必須標識水印外，直播內容存儲時間不少于15天備查，所有主播必須實名認證，對于播出涉政、涉槍、涉毒、涉暴、涉黃內容的主播，情節嚴重的將列入黑名單，審核人員對平臺上的直播內容進行24小時實時監管。這些行業規范雖然看起來給網絡直播環境形成了一個良好的氛圍，但并沒有明確處罰的主體以及處罰的力度，網絡主播以及平臺仍有恃無恐。

三、網絡直播的“行政法缺位”

(一)部門法規存在沖突、交叉和監管重疊問題，層級不高

網絡直播盈利模式主要是依靠用戶自愿打賞主播，直播企業抽取提成的方式，屬于非經營性服務。根據《互聯網信息經營管理辦法》的規定，非經營性互聯網信息服務只需要實行備案，而非登記，因此直播平臺只需要進行備案登記而非行政審批，這與廣電總局發布的《信息網絡傳播視聽節目許可證》要求的直播平臺需要取得許可證是相矛盾的。針對直播亂象，國家新聞出版和廣電總局發布了《關于加強直播服務管理有關問題的通知》，隨后文化部、網絡安全和信息化委員會辦公室先后出臺《互聯網直播服務管理規定》和《網絡經營活動管理辦法》等文件。文化部要求網絡服務經營者建立黑名單制度、網絡表演視頻資料保存制度、表演者實名制度，網信辦幾乎照搬了以上幾個制度。對于違反以上制度，文化部要求縣級以上文化部門依職權查處，而網信辦則要求國家和地方互聯網信息辦公室依職權查處。2018年八部委聯合發布的《關于加強網絡直播服務管理工作的通知》對于上述制度予以了重申和細化，但是對于監管交叉、法規交叉的問題仍然沒有解決。

網絡直播監管的依據主要是以文化部《互聯網直播服務管理規定》和網信辦《網絡表演經營活動管理辦法》為核心，加上一系列通知所組成的松散體系。這個體系過于零碎和松散使得在具體適用、執行上過于復雜。其次，目前所形成的整個體系存在缺陷，主要規制的都是網絡直播平臺的責任，而希冀于網絡直播平臺自我監督，忽視了對網絡主播的直接監管。

(二)處罰力度不夠，監管存在盲區

在現有的百度數據搜索中，因為違法而被網絡直播平臺處罰的網絡主播罰金僅為100萬元，這對于許多動輒月入百萬的主播來說簡直不值一提，起不到以處罰威懾其行為的目的。行政機關一直關注的網絡主播這一主體的監管而忽視對另一主體——廣大網民的監管。事實上這個問題存在而且不小。網絡直播彈幕言論涉及到違反行政法規，因為網民的從眾現象，使得彈幕持續的存在，造成不小的影響進而影響主播直播的行為，可能危害社會公共利益。

(三)行政機關的監管模式、監管技術存在漏洞

目前我國對于網絡直播的監管模式主要是事前提高直播企業的入門門檻，明確其責任；事中依賴于平臺自我監管；事后依靠網民舉報查處的方式，其中事中監管存在極大問題。事中監管的空洞無力與目前我國行政機關的監管模式落后存在極大的關系。行政機關對于網絡直播的監管方式主要依靠人工篩選，當下的網絡直播平臺數量眾多，多為實時傳送，內容極為豐富，依靠傳統的篩選方式不僅人手嚴重不足而且效率不高，難以確保24小時覆蓋。其次事中監管難以發揮作用還與監管技術有關。例如實名認證僅僅是對網絡主播初次進入平臺的一個審核，不能保證此賬號下的主播一直為注冊人，這與行政部門設想的責任到人是不符合的。

四、解決措施

(一)整合法律文件，建立更高層級的法律法規

目前廣電總局、文化部、網信辦三部委各自為政，而三部門之間的職責劃分需要法律加以明晰。對于被監管方，主要是網絡直播平臺、網絡直播平臺負責人、網絡主播之間的責任也需要法律加以明確。此外對于現時的網絡直播平臺多由投資方投資，職業經理人運行，法律法規明確負責人的責任，能夠讓網絡直播平臺的自我監管發揮作用。

(二)建立專門執法隊伍，加大處罰力度，監管適時回頭看

建立一支專門的網絡直播執法隊伍，集權責于一身，可以改變目前各部委各自為政，相互推諉的狀況。同時也有利于在實踐中合理的判斷違法與非法的界限，對于處罰方式、力度以更加合理的裁量，保障公平正義。再次，建立一支專門的執法隊伍，有助于逆轉行政部門既當立法者又當裁判者的局面。行政復議可以向執法機關以外的部門申請，使得救濟途徑更加暢通。同時監管部門需要適時回頭看，建立長效的、有規律的抽查復核制度，定期對網絡直播平臺進行抽查，及時對涉及的網絡直播企業進行回訪，能夠有效避免網絡直播平臺采取短暫性的應付監管措施，使其不敢不能陽奉陰違的違法。

(三)創新技術監管制度

我國對于網絡直播的監管技術主要采取流量獲取識別技術與人工篩選，但是這種依靠短時流量激增懷疑不法行為是低效不可靠的。因此我們必須創新監管方式來實現全方位、立體式監管。對于主播的資質，在進入直播環節可以采取法律知識測試的方式，迫使主播提高法律意識。對于直播的內容和彈幕監控可以結合云屏蔽，語音、文字匹配以實現智能監控。對網絡直播平臺的法律規制多半是為了保護未成年人的身心健康，因此要對青少年進入直播平臺予以限制。除了創新技術監管之外，在制度上也需要進行創新。行政的力量不是萬能的，行政機關的監管不可能觸及到每一個角落，對于網絡直播而言也是這樣。行政機關很難解決諸如違法被查封主播在另一個平臺轉戰直播的現象。因此建立一個強有力的行業自律組織，起草行業自律規范、進行行業監管，或許能夠實現對全行業的有效監管，另一方面也能夠減輕行政機關的監管負擔。

五、結語

經濟的發展，互聯網的普及，催生出網絡直播這一新生事物，卻也因為制度、監管的不完善導致亂象頻發，屢禁不止。下一步我國需要從行政立法、監管、技術三方面創新以實現對網絡直播的有效監管，實現監管與創新創業相平衡的目標。