行政不作為與第三人侵權共同致害案件的審理問題研究

王 洋

甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730000

一、問題的提出：以典型案例切入

2015年1月15日，最高人民法院公布了行政不作為十大案例，其中張某等五人訴天水市公安局某分局行政不作為賠償一案進一步推動了司法界對行政不作為與第三人侵權共同致害案件審理規則的思考和完善。

法釋〔2001〕23號《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》(以下簡稱為23號批復)指出：“公安機關不履行法定行政職責，損害公民、法人和其他組織的合法權益的，應當承擔行政賠償責任。在確定賠償金額時，應當考慮法定義務不履行在損害過程中的作用和損害結果等因素”23號批復不僅明確公安機關不作為違法應當承擔行政賠償責任，還規定了賠償數額的確定因素，即行政不作為在損害發生過程和結果中所起的作用等?？梢?，23號批復已經考慮到行政不作為賠償一般會與被害人自身過錯或者第三人侵權并存，但是23號批復未明確行政賠償責任與民事侵權賠償責任的關系，以及被害人提起行政賠償和民事侵權賠償請求的程序等問題。

(2011)行他字第24號《最高人民法院關于公安機關不履行、拖延履行法定職責如何承擔行政賠償責任問題的答復》(以下簡稱為24號答復)重申了公安機關不作為應當承擔相應的行政賠償責任；明確了第三人的行為給被害人造成人身、財產損失的，應承擔民事侵權賠償責任，如果其民事賠償不足、無力承擔賠償責任或者下落不明的，則根據公安機關的不作為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素，由公安機關承擔相應的行政賠償責任，公安機關承擔賠償責任后，有權向第三人追償。

24號答復對公安機關不履行、拖延履行法定職責造成損害的賠償歸責原則作出規定，但是沒有將其作為行政機關不履責行政賠償的普遍規則。

經過長期的司法實踐，法釋〔2018〕1號《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱為《行訴解釋》)第98條規定：“行政機關不履行或者拖延履行法定職責，損害公民、法人或者其他組織的合法權益的，人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償金額時，應當考慮在損害的過程和結果中，不履行法定義務或延遲履行法定義務所起的作用等因素?！边@一條將適用對象擴大到所有行政機關，使其成為普遍適用的規則。值得注意的是，這一條文完全吸收了23號批復，而未吸收24號答復所確定的民事侵權賠償責任優先，行政賠償責任在后，行政機關先行賠償再向第三人追償的規則，可見實務界對行政不作為與第三人侵權共同致害案件的審理規則仍未達成共識。

二、行政不作為與第三人侵權共同致害案件的特點和難點

(一)行政不作為與第三人侵權共同致害案件的特點

1.從賠償責任上看，行政賠償與民事賠償并存。行政機關的不作為與第三人的侵權行為共同造成了被害人合法權益的損害，行政機關不作為違法致使行政相對人的合法權益遭受損害應當承擔行政賠償責任；同時，第三人應當對其侵犯被害人合法權益的侵權行為承擔賠償責任。通常情況下，損害被害人合法權益的主要原因是第三人的侵權行為，因此，第三人的民事侵權責任是主要責任，行政機關的行政賠償責任是次要的，人民法院在確定責任比例時，行政機關的行政賠償責任一般較小。

2.從賠償主體上看，行政機關和第三人為共同的賠償主體。如上所述，此類案件中，行政不作為與第三人的民事侵權行為共同導致被害人的合法權益遭受損害，行政機關和第三人均為賠償主體，24號答復也明確了二者均應當承擔賠償責任。

3.從賠償程序上看，行政賠償訴訟與民事訴訟并行?；谫r償責任主體與賠償責任性質的不同，根據24號答復，受害人應先提起民事侵權糾紛訴訟，在無法獲得充分賠償時，才有權提起行政賠償訴訟?？梢姡祟惏讣校姓r償訴訟與民事訴訟二者是并行的，而且民事訴訟程序在前。

(二)行政不作為與第三人侵權共同致害案件的難點

通過以上梳理，不難看出，行政不作為與第三人侵權共同致害案件的審理規則在不斷發展和完善，但司法實踐當中仍存在一些不一致，也體現出此類案件審理過程中的若干難點。

1.行政賠償責任與民事侵權責任之間的關系不明確。行政不作為與第三人的民事侵權行為共同損害了被害人的合法權益，行政不作為與民事侵權行為構成了共同侵權行為，行政賠償責任與民事賠償責任屬于共同責任應無爭議。但是，這一共同責任是連帶責任還是按份責任則有不同認識。行政訴訟法和國家賠償法及有關司法解釋并未予以明確。確定行政賠償數額應當考慮不作為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素，即表明行政賠償責任與第三人所應承擔的民事侵權賠償責任為按份責任。而24號答復確定了行政賠償責任為補充責任和連帶責任。然而，《行訴解釋》僅吸收了按份責任，并未吸收補充責任和連帶責任。隨著多元社會的深化發展，民法規范是構成行政法的法源之一，越來越為學界及實務界主流所接受。侵權責任法對連帶責任持謹慎態度，并從立法上加以限制。原則上，聯合侵權法應當承擔共同責任，而不接觸的人將在原則上承擔連帶責任。在履行職責和第三方侵權的情況下，共同侵權構成了共同侵權，畢竟，作為少數人，更多的人將會構成一些沒有接觸侵權的人。原則上來講，行政機關與第三人應當承擔按份責任。24號答復所確立的補充責任和連帶責任并不符合侵權責任法的基本精神和具體規定。這對公眾來說是不公平的，如果國家機構承擔了私人的法律責任應該由第三方來承擔財政收入；如果第三方承擔的損失應該由公眾，它違反了自己的責任和過錯責任原則在侵權責任法。24號答復雖然規定了行政機關向第三人追償的制度，一旦第三人無財產能力可償還，則意味著由行政機關負擔了第三人的民事侵權賠償責任。

2.受害人無法獲得完全賠償。在行政不作為與第三人侵權共同致害案件中，原則上來講，行政機關和第三人承擔按份責任。國家賠償的范圍、標準等與民事侵權賠償存在較大的差異。當前，民事侵權賠償的范圍比國家賠償更廣一些。受害人請求國家賠償，得按國家賠償法確定賠償責任；而受害人請求第三人賠償，得按侵權責任法確定應予賠償的數額。因此，在行政不作為與第三人侵權共同致害案件中，人民法院在確定受害人的賠償數額時，分別按照國家賠償法和侵權責任法的規定計算時會得出不同的賠償數額，進而考慮行政行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素確定行政賠償責任的比例后最終確定的行政賠償數額通常會小于被害人的實際損失。

3.案件審理周期長。行政賠償訴訟和民事訴訟并行意味著受害人需要經過兩次訴訟程序才能獲得充分的賠償。這種審判方式不僅會給訴訟當事人帶來訴訟負擔，而且還會使法院在處理這些實體方面陷入困境：如何界定各種案件的審判范圍，如何確定各種理由的推理原則，如何根據各種原因來公平地分配職責，等等。這些問題的存在很可能導致在處理各種侵權原因時缺乏誠信，實體處理不公平，不利于判決尺度的統一。

三、行政不作為與第三人侵權共同致害案件審理的完善路徑

(一)提高國家賠償的標準和范圍

為契合國家賠償法的立法目的，充分維護受害人的合法權益，應適當擴大國家賠償法的賠償范圍和賠償標準，使其與民事賠償的標準適當看齊。國家賠償最起碼要保障直接損失的全部賠償。除此之外，合理的間接損失也應當賠償。我國法治政府建設進入新階段，行政機關及其工作人員的法治意識得到顯著加強，法治自覺、法治水平明顯提升是提高國家賠償的賠償范圍和賠償標準的現實基礎。

(二)堅持按份責任為原則，以補充責任為例外

在行政不作為與第三人侵權共同致害案件中，行政機關的不作為與第三人的侵權行為在絕大多數情況下屬于無意思聯絡的數人侵權行為，應當按照侵權責任法第12條所蘊含的基本精神，由行政機關和第三人對各自的行為所造成的后果承擔按份責任，并根據行政機關的不作為在損害發生過程和結果中所起到的作用等因素確定其行政賠償責任，嚴格區分行政賠償責任和民事侵權賠償責任。不過，無意思聯絡的數人侵權不應當絕對地適用單一的按份責任。特殊情形下，補充責任可適用于行政機關怠于履行職責與第三人侵權共同致害賠償。

(三)以合并審理為原則，以分別審理為例外

筆者認為，人民法院在審理行政不作為與第三人侵權共同致害案件時，應當堅持合并審理原則，以行政訴訟為基礎，依托行政訴訟附帶解決相關民事爭議制度，一并處理受害人與第三人之間產生的民事侵權糾紛。簡單的民事或行政賠償訴訟很難對整個案件進行全面審查，確定侵權賠償金額和責任分擔，以滿足原告的要求，如果原告將民事和行政訴訟分開審理，他們會面臨審判沖突，不能被執行，這將浪費司法資源，導致很多訴訟。人民法院應當做好對當事人的釋明工作，在當事人提起政賠償訴訟時，告知其一并提起民事訴訟；如果當事人堅持不提起民事訴訟，則依據“不告不理”原則，不予處理，對行政賠償訴訟依法先行做出裁判。