淺析競爭中立政策及其對中國的影響

尤 敏

廣東財經大學，廣東 廣州 510320

一、提出的背景

在二十世紀九十年代，澳大利亞為了給國有企業和私人企業創造一個公平競爭環境而設計出一系列事前調解機制和事后監督機制，以防止政府的商業行為因為職權優勢而獲得比其他私人企業更多的競爭優勢，于是就在其競爭政策改革措施中第一次提出了“競爭中立”這一概念。隨著澳大利亞的競爭中立法律制度的成功實施，經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD)也加入關注行列，從2009年起著手研究競爭中立制度的相關問題。隨后2011年美國副國務卿羅伯特·霍馬茨提出觀點稱許多國有企業進入國際市場獲得的競爭優勢，并不是因為其本身的生產率和創新力，而是由于其背后的政府支持，從而導致其他美國企業在市場競爭中處于劣勢，還指出這種模式的突出代表便是中國。

二、國外競爭中立法律制度研究

競爭中立法律制度主要是為了促使一國國內或區域內形成公平競爭的環境。經過多番探索已在澳大利亞和歐盟的立法中得到實現，而美國也嘗試通過跨太平洋伙伴關系協議(Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱TPP)將競爭中立規則納入其中，以制定新的國際貿易規則，從而使本國企業在國際經濟貿易中獲得更有利的地位。

(一)澳大利亞的競爭中立規則

澳大利亞競爭中立政策的核心是政府不得利用財政權或立法為國有企業提供不合理的優勢，要促使國有企業與私營企業在市場中公平競爭。具體措施包括：①稅收中立，要求國有企業與私營企業承擔一樣的稅收義務，不得享受特別的稅務優惠；②信貸中立，要求在借貸業務中，國有企業不得享受低于私營企業的信貸成本而使其商業行為更具優勢；③政策中立，要求給予國有企業和私營企業相同的優惠政策和監管環境。

(二)歐盟的競爭中立規則

歐盟的競爭中立規則沒有獨立的體系，主要是包含在法律法規之中，主要目的是創造一個無歧視的公平競爭環境。這些原則都在《歐共體條約》第106條、第107條以及透明度指令中有所體現。

第106條明確指出所有企業都要遵守口歐盟條約中競爭規則的規定，也包括國有企業。對于政府給予的資金支持和稅收的特殊待遇等政策，都要平等地享受福利和承擔相應的責任義務。同時，如果成員國要對某些企業采取幫扶措施，應該先向歐盟委員會報告，獲得批準后再實行，如果沒有經過審查或者審查后認為是違反競爭中立規則的，則需要求其停止該行為并予以一定的罰款。

在第107條中，成員國或通過成員國給到任何企業或部門的援助或支持，均需遵守條約中關于競爭中立的規則，不得突破競爭機制而對成員國之間的貿易投資往來造成不良影響。

關于透明度指令的規定，是為了更好的區分政府與國有企業之間的財務關系，主要內容是公開兩者之間的資金流動和分類記賬、管理國有企業的商業活動與非商業活動的賬目。但這項制度目前主要適用于郵政、能源以及交通運輸行業。[1]

(三)OECD的競爭中立規則

OECD通過一系列研究報告得出，國有企業在各國的競爭優勢主要體現在信用貸款、政策補貼、擔保門檻、信息優勢等種種例外規定。要實現國有企業與私營企業的公平競爭，單憑借競爭法是無法做到的，于是提出八項政策目標：①合理化政府商業活動的經營模式。政府的商業經營行為需有一定規范指導，政府與其他企業在商業化活動中應保持一定距離，以保證市場的競爭中立；②識別直接成本。為了避免國有企業的商業活動通過非商業活動獲得的補貼來取得競爭優勢，所以應當落實企業賬目的透明化；③商業回報率。要求政府商業活動的回報率應與市場保持一致，防止出現通過價格戰、壓利潤等方式獲得市場競爭優勢；④合理考量公共服務。指的是當國有企業為了公共利益來進行非商業活動時，獲得的財政支持不能過分高于其所支出的成本；⑤稅收中立。指國有企業與私營企業的稅收負擔要大致相當；⑥管制中立。要求給予國有企業與私營企業相同的監管環境，不得過分有所偏向；⑦債務中立和直接補貼。要求在債務融資活動中，國有企業與私營企業應付出相同的利率成本；⑧政府采購。既要保證具有一定競爭力又要保證公正平等地對待。[2]

(四)TPP的競爭中立規則

美國的國內立法中沒有關于競爭中立制度的明確規定，但美國在制定TPP規則時有意地將競爭規則融入其中，通過與其他國家簽訂協定從未達到掌握國際貿易投資新規則的話語權，尤其是在國有企業章節，將競爭中立的內容明確且詳細列明其中。包括：①締約國應當確保國有企業的運營活動不會減損其他締約國企業的市場準入條件；②締約國應當將給予本國國有企業的待遇作為國民待遇的基準；③國有企業應遵守《經合組織國有企業治理指引》；④協商確定“負面清單”作為競爭中立義務的例外等。

雖然TPP中的競爭中立規則在政府采購、競爭政策、國有企業非商業援助、透明度等問題上做出了明確規定，但實際操作中卻沒有嚴格執行，對一些國家例外規定。所以，在競爭中立的問題上成員國之間仍有一定妥協，這可能也跟國有企業所占比例比較高有關。[3]

三、中國應對競爭中立規則的策略

從競爭中立制度的提出到其逐漸向國際規則的方向發展，可以看出國際競爭的表現方式又出現了一個新的方向，即制度競爭。一個國家實行的制度及其推行的規則如果能夠得到其他多數國家的認可或效仿，則很有力的表明了一國的制度競爭力。競爭的具體內容從早期的國民待遇、原產地、關稅減讓、傾銷和補貼、貿易與投資救濟、爭端解決，過渡到勞工權利、社會責任、環境保護，進而過渡到國家安全審查、國有企業條款、競爭中立等新規則上來了。[4]

美國等發達經濟體察覺到此現象將給國內企業帶來前所未有的威脅與挑戰，一方面通過包括OECD和聯合國貿易和發展會議(簡稱UNCTAD)在內的國際組織發布競爭中立的相關規則，不斷地在公開場合發表觀點，致力于在國際社會上樹立起競爭中立的理念，讓更多的成員國與非成員國參與，進而達成國際共識；另一方面在大型區域貿易協定，如TPP協議中納入競爭中立條款，以樹立一個統一的衡量標準，將其逐步從雙邊或區域規則演變為國際規則。[5]

我國是國有企業所占比例最高的國家，如果競爭中立這一理念得到普及進而成為一種新的國際規則，將會大大地約束我國國有企業的發展，也會阻礙國有企業在國際市場前進的步伐，更有可能會對我國現有的經濟制度及發展方向產生影響。同時，競爭中立的一些規則和制度，比如提高國有企業財政的透明度、加強企業的規范管理、約束政府直接干預經濟而給予過多的優惠政策等，是有利于我國的國有企業改革和產業結構的調整的。針對美歐等發達經濟體提出的競爭中立政策及實踐，有以下建議：

(一)國際層面上

在國際上中國應積極促進多邊協商談判，避免區域性結合形成的貿易阻礙。因為多邊化相比較區域化更有利于參與國發表自己的觀點與維護自身的權益。對于TPP協議中涉及的競爭中立政策，中國應團結其他還未同意的TPP成員國或其他致力于加入TPP的國家，加強交流以獲得理解，以尋求中國利益的最大化。最終在國際層面上達成相對正義公平的競爭中立規則，在必要的情形下還是可以允許部分發展中經濟體享有一定的豁免及保留權利，實現實質上的公平。[6]

(二)國內層面上

在國內，中國可以致力于構建及實施符合自身實際情況的競爭中立政策。

1.完善經濟體制改革政策、競爭政策等相應的法律制度。我國雖然在國有企業改革方面取得了一定成就，但如果要面對來自國際上的壓力，還需要在政府與國有企業關于稅收、補貼、信貸、監管、環境資源等方面進一步完善，避免對國有企業海外商業活動給予明顯過多的幫助，引發美歐等發達經濟體的控訴。鑒于此，中國可以參考OECD的競爭政策內容，中國在經濟體制改革措施和競爭政策中可以對公司管理體系、財務核算、商業利潤、稅收管制、監管機制等方面內容進行篩選、處理及完善。

2.構建對競爭活動相對合理的審查評估、監管、執行的管理體制。首先要確定審查主體，既可以在已有審查委員會的職能上增加審查評估競爭中立政策這一項內容，也可以再單獨設立一個職責委員會或部門來進行把控相關的法律法規或政策是否符合競爭中立規則，符合的就準予實行，不符合的則不予通過，待修改后符合標準了才準予推行。而一個好的政策的落實并達到預期的成效，離不開得力的監管程序與后勤保障的制定活動。這一塊可參考歐共體條約，首先確定好一個監管機關并給予其一定的強制權，對于違反競爭規則的國內企業可以指令或決議的方式來要求其停止違法行為，以維護統一的自由競爭的內部市場環境。面對我國一些執法機構分工不明確，彼此之間缺乏工作上的交流溝通，各自有著不同的監管標準以致于對于國內市場的一些區域出現了監管空缺的現象，還需建立一個監管信息的網絡共享平臺，使得各監管部門能線上便捷的交流與分配工作任務。

3.對于不適用競爭中立的領域應該有所保留，明確區分其利益流向。競爭中立并不是要求國有企業與私營企業之間達到絕對的平等，對于一些敏感的領域還是應該有所保留與保護，如涉及國家公共安全、公共基礎設施等方面的商業行為。同時，對于國有企業的商業行為，應該區分公共利益與非公共利益下的經營活動，政府給予補貼等政策的優惠力度也應該有所輕重。