環(huán)境權(quán)入憲的實(shí)證化

蘇亞琴

長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院，湖北 荊州 434000

一、問(wèn)題的提出

2O世紀(jì)6O年代以后，諸多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家(包括中國(guó))飽受環(huán)境問(wèn)題之苦。對(duì)此，環(huán)境權(quán)的條款在各國(guó)憲法文本中的不斷提出，也在環(huán)境人權(quán)國(guó)際公約也付諸簽署。1994年，非官方的環(huán)保組織也自發(fā)簽署與發(fā)布環(huán)境人權(quán)宣言——《人權(quán)與環(huán)境宣言草案》。至此，諸多學(xué)者認(rèn)為有必要將環(huán)境權(quán)確認(rèn)為基本法層面加以保護(hù)。我國(guó)也在憲法層面對(duì)環(huán)境權(quán)予以確認(rèn)。然而，環(huán)境權(quán)的憲法條款予以實(shí)證化，其效力如何?能否存在特定的實(shí)施方式?這些問(wèn)題都涉及到如何理解環(huán)境權(quán)的實(shí)證化。

一些學(xué)者基于傳統(tǒng)人權(quán)理論主張，從理論與實(shí)踐的角度，憲法環(huán)境權(quán)具有可司法性。也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)條款只是“客觀法意義”，而難以具備“主觀權(quán)利”面向。世界諸國(guó)的環(huán)境權(quán)大多以立法的途徑予以實(shí)施，而幾乎不存在司法適用。可見(jiàn)，學(xué)界在憲法環(huán)境權(quán)條款具備實(shí)證效力這點(diǎn)上已經(jīng)沒(méi)有爭(zhēng)議，但對(duì)于憲法環(huán)境權(quán)條款的實(shí)證化方式的認(rèn)識(shí)卻存在分歧。考慮到我國(guó)的情況，環(huán)境權(quán)的實(shí)證化理應(yīng)也是通過(guò)部門(mén)立法。

二、我國(guó)環(huán)境權(quán)的實(shí)證化方式

就中國(guó)而言，其法的實(shí)施主要還是憑借部門(mén)環(huán)境立法。這是基于以下考量：

首先，我國(guó)憲法環(huán)境權(quán)條款屬于基本國(guó)策條款。雖未在《憲法》中寫(xiě)明“基本國(guó)策”，但是考慮到法律條文的內(nèi)容、所處的位置以及國(guó)家等因素，能夠以此對(duì)環(huán)境權(quán)的條款進(jìn)行判定：基本國(guó)策條款。是以，與普通憲法條款不同，環(huán)境權(quán)條款的實(shí)施有賴于法律，制定出可操作的標(biāo)準(zhǔn)與程序。其次，我國(guó)憲法的實(shí)證化大多也借助立法來(lái)實(shí)施，環(huán)境權(quán)也不例外。目前，我國(guó)主要方式是通過(guò)部門(mén)立法來(lái)實(shí)施憲法。細(xì)化到環(huán)境權(quán)，我國(guó)同樣也是通過(guò)相關(guān)環(huán)境立法進(jìn)行實(shí)施。

最后，就目前的釋?xiě)棛C(jī)制，我國(guó)環(huán)境權(quán)也難以借助司法予以直接適用。依據(jù)《憲法》的相關(guān)法律條文，全國(guó)人大常委會(huì)才是法定的釋?xiě)棛C(jī)關(guān)，而人民法院無(wú)權(quán)進(jìn)行憲法的直接司法適用。從憲法解釋的體制，我國(guó)確立了立法機(jī)關(guān)釋?xiě)椖Ｊ健?/p>

綜上，憲法環(huán)境權(quán)也必然只能通過(guò)部門(mén)環(huán)境立法來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。

三、保障環(huán)境權(quán)的理念以及保護(hù)層次

國(guó)家保護(hù)義務(wù)的理念基礎(chǔ)保障著公民環(huán)境權(quán)。國(guó)家義務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)公民目標(biāo)，以此運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的作為或不作為，公眾也以此作為準(zhǔn)則的國(guó)家任務(wù)。國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)存在積極和消極兩個(gè)面向：其積極面向的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)包括國(guó)家進(jìn)行必要的環(huán)境監(jiān)管和積極釆行措施增進(jìn)環(huán)境質(zhì)量、預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等情形。消極面向的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)則包括國(guó)家不實(shí)施破壞環(huán)境的事實(shí)侵權(quán)行為和禁止實(shí)施違反法律行為等情形。

從國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)出發(fā)，環(huán)境權(quán)存在四個(gè)層次：首先，增進(jìn)質(zhì)量。國(guó)家增進(jìn)環(huán)境的義務(wù)不再局限于簡(jiǎn)單的保護(hù)環(huán)境，反之，從積極的面向，提升人類(lèi)發(fā)展的環(huán)境，以便于保障公民環(huán)境權(quán)以最大化的實(shí)現(xiàn)。其次，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防角度來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)的國(guó)家責(zé)任在于事先設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境致?lián)p的預(yù)先評(píng)估。再次，整治損害。就已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害，國(guó)家理應(yīng)在特定情況進(jìn)行介入，采取保護(hù)措施以對(duì)抗危害公民環(huán)境權(quán)之不法行為。最后，救濟(jì)受損。就已發(fā)生的損害，國(guó)家此時(shí)的責(zé)任，理應(yīng)對(duì)受害人予以救濟(jì)。

四、環(huán)境權(quán)的部門(mén)立法實(shí)施路徑

增進(jìn)、預(yù)防、整治和救濟(jì)是環(huán)境保護(hù)的四個(gè)層次目標(biāo)，它們從優(yōu)到劣，依次遞減。國(guó)家在履行保護(hù)義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)順次選擇。在達(dá)至不同層次目標(biāo)的措施應(yīng)對(duì)上，國(guó)家應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度以保障之。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》是對(duì)公民環(huán)境權(quán)保護(hù)最集中的一部法律。是以，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)結(jié)合其他相關(guān)部門(mén)環(huán)境立法，對(duì)部門(mén)法如何落實(shí)環(huán)境人權(quán)展開(kāi)。

(一)增進(jìn)質(zhì)量之立法

首先，政府對(duì)環(huán)境進(jìn)行合理有序的規(guī)劃。從規(guī)范層面，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃加以確認(rèn)：明確環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，對(duì)象為各種環(huán)境要素或污染物，規(guī)劃依據(jù)不再局限于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃。環(huán)境問(wèn)題在諸多情形下具有跨區(qū)域性，存在著難以有效治理環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。基于此，國(guó)家進(jìn)行合理配置中央與地方，同級(jí)政府，不同職能部門(mén)之間的增進(jìn)環(huán)境質(zhì)量事務(wù)。

其次，政府倡導(dǎo)環(huán)保科技方面的研發(fā)，加大財(cái)政等多方面的投入，推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量事業(yè)。國(guó)家已經(jīng)摒棄過(guò)去只注重經(jīng)濟(jì)的做法，當(dāng)下國(guó)家積極倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧社會(huì)、生態(tài)與科技的多元發(fā)展。是以，節(jié)能、節(jié)水、節(jié)能燈富含高科技成果的產(chǎn)品與設(shè)施應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)，對(duì)生產(chǎn)此類(lèi)的產(chǎn)商進(jìn)行技術(shù)、政策等方面的支持，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的提升。

最后，政府提倡生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，即國(guó)家對(duì)保護(hù)環(huán)境而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方進(jìn)行直接或者間接的補(bǔ)償。補(bǔ)償主體為國(guó)家，受補(bǔ)償方可以為地方政府、其他組織或個(gè)人。為了防止過(guò)度依賴國(guó)家，加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，有必要建立分層級(jí)的補(bǔ)償款，對(duì)受償方的補(bǔ)償義務(wù)予以合理分配。

(二)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)之立法

一方面，國(guó)家注重環(huán)境保護(hù)的宣傳工作，對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)保教育。就預(yù)防而言，這是國(guó)家首當(dāng)其沖應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。政府通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境教育，提升公眾環(huán)保意識(shí)，遵循可持續(xù)發(fā)展的理念，旨在以綠色生活，綠色消費(fèi)為行為準(zhǔn)則，從意識(shí)層面起到保護(hù)生態(tài)的發(fā)展格局。不同的地區(qū)，不同地方面臨的環(huán)境問(wèn)題，不同主體等方面的教育應(yīng)當(dāng)有所不同，存在著差異。

另一方面，國(guó)家制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境檢測(cè)檢查等多方面機(jī)制。這是國(guó)家從具體操作層面對(duì)生產(chǎn)者提出預(yù)防損害環(huán)境的行為。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定最低門(mén)檻；對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，進(jìn)行細(xì)致評(píng)估；對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)相互分離，以防止環(huán)境損害的發(fā)生。

(三)整治問(wèn)題之立法

環(huán)境方面的問(wèn)題存在著高風(fēng)險(xiǎn)性。倘若國(guó)家與公民均遵循保護(hù)環(huán)境，也難以根除環(huán)境領(lǐng)域問(wèn)題的發(fā)生。換言之，預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生存在功效限度。國(guó)家對(duì)此應(yīng)該采取有效整治手段來(lái)杜絕、減輕環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生，或進(jìn)一步減少環(huán)境損害。政府的目的就是將環(huán)境恢復(fù)至未發(fā)生損害，或者未受到嚴(yán)重?fù)p害的狀態(tài)。環(huán)境立法通過(guò)明確損害責(zé)任主體，責(zé)令破壞環(huán)境的生產(chǎn)者停止侵害，消除損害，向公眾通報(bào)損害情形，保障公民環(huán)境權(quán)。

(四)救濟(jì)受損之立法

公民的環(huán)境權(quán)是否得到保障與救濟(jì)，直接由國(guó)家政治、司法等權(quán)力的有效性與規(guī)范程度所決定。國(guó)家應(yīng)當(dāng)為公眾在環(huán)境權(quán)受損時(shí)，提供救濟(jì)途徑，主要救濟(jì)包括兩類(lèi)：一是基于環(huán)境侵權(quán)而提起的民事訴訟；二是基于環(huán)境權(quán)的公法而提起的行政訴訟，此種存在著兩種情況：前者表現(xiàn)為自身權(quán)益受損，后者因國(guó)家或者社會(huì)公共利益受損或者存在受損的可能性。考慮到環(huán)境問(wèn)題的特性，環(huán)境權(quán)的公法救濟(jì)應(yīng)安排特別的協(xié)調(diào)制度，限定環(huán)境致?lián)p的賠償范圍，分配歸則原則與舉證責(zé)任，確立環(huán)境保險(xiǎn)與基金制度等。