公證執業區域芻議

魏立勝

福建省漳州市公證處，福建 漳州 363000

公證執業區域是司法行政機關對公證機構之間受理公證業務的地域范圍所進行的平面、橫向劃分①，主要解決的是當事人可以向何公證機構提出公證業務辦理申請以及各公證機構在受理公證業務時的職責分工問題。作為我國公證制度的重要組成部分，公證執業區域制度起源于1982年《公證暫行條例》所確立的公證管轄制度，但關于其存廢問題，一直在理論界與實務界存在爭議。以下，筆者擬就這一問題進行分析討論，提出自己的一些淺見。

一、公證執業區域制度的法律分析與實踐發展

我國公證執業區域的相關規定，主要體現在《公證法》《公證程序規則》《公證機構執業管理辦法》等幾部法律法規之中。《公證法》第二十五條規定：“自然人、法人或者其他組織申請辦理公證，可以向住所地、經常居住地、行為地或者事實發生地的公證機構提出。申請辦理涉及不動產的公證，應當向不動產所在地的公證機構提出；申請辦理涉及不動產的委托、聲明、贈與、遺囑的公證，可以適用前款規定。”《公證程序規則》第十四條對此進行了重申，同時在第十五條、第十六條分別規定了多名當事人申辦同一公證事項時，公證執業區域的選擇問題及就同一公證事項公證機構執業區域出現沖突時的協調問題，并在第十三條第三款明確要求“公證機構應當在核定的執業區域內受理公證業務”。《公證機構執業管理辦法》第十條第一款則規定了公證執業區域的單位劃分，即包括縣、不設區的市、市轄區的轄區，以及設區的市、直轄市的轄區或者所轄城區的全部市轄區兩種。從上述規定可以看出，我國的公證執業區域制度設計具有如下幾個方面特點：(一)雖然同一執業區域的公證機構不再以行政級別進行劃分，但公證機構執業區域的單位劃分仍然沿襲《公證暫行條例》中的管轄規定，使公證機構的執業區域無法完全與行政區劃脫鉤，保留了一定的行政色彩；(二)執業區域制度的規定，既約束公證機構的業務受理行為，也限制當事人的公證申辦行為，特別是對比法國、德國、我國臺灣地區等世界上公證業發達的國家或地區在公證執業區域問題上并不針對當事人申請公證的地域進行限制的做法②，我國的規定顯得過于嚴苛、不夠靈活，公證當事人并沒有根據公證機構公證質量、服務水平等因素進行充分選擇的自由空間。

就實踐層面來看，雖然《公證機構執業管理辦法》規定了兩種單位劃分，但長期以來，全國各地公證機構的執業區域，基本執行的是上世紀80年代公證制度恢復時的做法，即以縣、不設區的市或市轄區的轄區為劃分單位。2015年10月1日，山東省在濟南、淄博、濰坊等三市開展了以設區的市全部轄區作為一個執業區域的試點工作，為全國公證行業的執業區域調整探索了道路。③在實踐取得良好成效的基礎上，2016年12月，經司法部批準同意，山東全省以設區的市的轄區為單位，對公證執業區域進行調整，調整后，17個地市分別作為一個執業區域④。此后，甘肅⑤、江西⑥等地也先后開展了以市轄區與作為一個執業區域的試點工作。而全國范圍內的公證執業區域調整，則是通過2018年2月8日司法部辦公廳下發的《關于調整公證機構執業區域的通知》得到了實現。根據該通知文件的規定，河北、山西、內蒙古等23個省、自治區的公證機構執業區域范圍，在調整后變更為設區的市的轄區。至此，公證執業區域的放開的趨勢初見端倪。

二、公證執業區域制度的存廢之爭

關于公證執業區域制度的存廢問題，主張保留者與主張取消者均有各自的理由。

主張保留該制度者的理由主要包括：公證執業區域制度的設置，一方面是通過對公證機構這個公證服務輸出的終端渠道進行限定和劃分，避免資源的浪費，另一方面也是為了避免公證機構之間的不正當競爭，構建合理的競爭秩序。⑦與此同時，公證執業區域的設定，還有助于維護公證質量及公證公信力，防止風險大的公證業務流向質量標準掌握較松的公證機構。⑧

主張取消該制度者的理由主要包括：其一，公證業務無執業區域限制已成為世界公證的一個慣例，我國要實現與國際公證的接軌，就必須破除對公證執業區域的嚴格限制，特別是對當事人一方的限制⑨；其二，公證應當遵循便民利民惠民原則，公證執業區域制度設置本身有違上述原則，不利于公證申請人對自身合法權益的及時保護；其三，法律雖規定了公證執業區域制度，但未明確公證機構違反該制度所出具的公證書的效力問題，為公證實務造成了一定的困惑，讓公證活動的結果產生了不可預測性；其四，放開公證執業區域的限制，有助于推動公證行業內部的充分競爭，從而促進各公證機構提升自身的服務水平、服務效率和服務質量，促進公證事業的健康發展。

筆者認為，公證執業區域制度的存廢問題，本質上體現著我們對公證行業的屬性認識。應當認識到，公證是公共法律服務的重要組成部分，公證行業的屬性就是提供法律服務的中介組織。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確把公證機構與會計師事務所、審計師事務所、律師事務所、仲裁委員會等并列，界定為市場中介組織，要求發展市場中介組織，發揮其服務、溝通、公證、監督的作用；十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》再次提出，要健全中介服務體系，規范會計、律師、公證、資產評估、咨詢等社會中介機構的行為。既然是中介組織，那么公證行業的發展，也必須遵循諸如律師事務所、會計師事務所等其他中介組織的一般發展邏輯，走社會化、市場化的道路。在這一方面，首先，當我們考察律師事務所、會計師事務所時就會發現，法律并未對這些機構設置執業區域限制，其可以在全國范圍內開展相關業務，而正是在市場競爭機制的充分作用下，我國的律師行業、會計師行業在過去的幾十年間，不論從業務規模、機構數量、人員素質、國際競爭力等方面來說，都得到了長足的發展。反觀公證執業區域的設置，實際上是人為地阻礙了公證行業的朝著社會化、市場化的方向發展，這種以“公證行業發展不夠均衡，弱小公證機構在取消公證執業區域制度后將難以生存”為由而提供的“父愛式保護”本身只會造成公證人員安于現狀、不思進取、知識結構老化等問題的存在，反而影響公證事業的長遠發展。其次，中介組織是為包括自然人、法人和非法人組織等市場主體提供專業服務的組織，在當前國家進行供給側改革，推動各領域“放管服”改革的背景下，公證機構所提供的法律服務就必須以社會的需求為導向，以當事人的體驗為先，根據市場的供需關系、服務要求開展業務、提供服務。正如前文所分析，公證執業區域制度設置，本身為當事人申辦公證業務造成了一定的阻礙，縱使有向住所地、經常居住地、行為地或者事實發生地的公證機構提出公證申請(房產繼承、房產贈與合同、房產買賣合同等涉及不動產的非單方法律行為公證除外)的選擇空間，但在城市經濟的發展、交通設施的完善、地區政策的吸引等因素的作用下，我國人口流動將愈加頻繁，在不同地區投資置業的現象也將更加普遍，上述選擇空間已經顯得過于狹小，給當事人申辦業務帶來諸多不便。舉例來說，對于當事人離開住所地，前往其他地區工作生活但尚未達到一年以上標準的，如果嚴格按照公證法的規定，當事人就只能回原籍申辦公證業務；涉及繼承被繼承人遺留在不同地區的不動產公證的，繼承人還必須到各不動產所在地的公證機構進行申請，在辦理賦予債權文書強制執行效力公證時，遇有抵押不動產情形的，同樣面臨這一問題；在辦理保全證據的場合，基于地方保護主義、公證員不足等因素限制，容易產生在執業區域內的公證機構不愿受理或無能力受理，而有愿意且有能力受理的公證機構又因為不符合執業區域的要求被排除在外，當事人缺乏保護自身權益的必要手段。以上示例，對于當事人而言未免顯得過于苛刻，不符合公證便民利民惠民的原則。再次，對于發展創新中的公證行業來說，隨著公證參與司法輔助事務、電子公證業務等新型領域公證業務的發展，繼續嚴格堅持公證執業區域制度已經顯得既不現實，也不可行，恐將阻礙這些剛剛起步新型業務的發展。因此，放開公證執業區域限制，應當成為我國公證制度未來發展的一個必然方向。

三、總結

當然，鑒于當前我國各地公證行業發展情勢的較大差異，在全國范圍內放開公證執業區域的工作也不可能是一蹴而就的。但一省之內的公證機構發展情況還是大致均衡的，也是管理可控的，因此，可以嘗試以省為劃分單位進行公證執業區域放開的有益探索，并賦予當事人在全國范圍內根據公證質量、服務水平等因素自主選擇公證機構的自由空間，從而為將來在全國范圍內放開公證執業區域奠定堅實基礎并逐漸積累經驗，促進公證事業的有序長遠發展，并不斷提升公證法律服務便民利民惠民化水平，切實增強人民群眾的幸福感和獲得感。

[ 注 釋 ]

①趙大程，主編.公證程序規則釋義[M].法律出版社，2006.41.

②王斌.公證執業區域制度若干問題[J].中國公證，2011(8)：30.

③《山東公證執業區域調整情況》發布會舉行[EB/OL].中華人民共和國國務院新聞辦公室網站.http： // www. scio. gov. cn/ xwfbh/ gssxwfbh/ xwfbh/ shandong/ Document/ 1537273/ 1537273. htm，2018-11-19.

④山東省司法廳公證管理處.山東公證執業區域調整為17個[J].中國公證，2017(1)：18.

⑤甘肅省開展公證執業區域調整試點工作[EB/OL].法制網.http： // www. legaldaily. com. cn/ locality/ content/ 2017-01/06/ content_6945300. htm?node=32260，2018-11-19.

⑥江西開展公證執業區域調整試點 南昌九江兩市居民可在本市辦業務[EB/OL].江西政法網.http： // www. jxzfw. gov. cn/ 2017/0515/ 20170515149. html，2018-11-19.

⑦李全息.群說中國公證執業區域及管轄制度[J].中國公證，2013(9)：51.

⑧劉疆.公證改革的10個基本問題[J].中國公證，2003(1)：38.

⑨金濤.試論我國公證管轄制度——從浙江省高級法院建議公證機構放開公證管轄說開去[J].中國公證，2011(7)：52-53.