地方立法后評估標準問題研究

黃 維

(南陽師范學院 法學院，河南 南陽 473061)

立法后評估標準是指立法后評估過程所依據的準則或尺度。評估標準作為核心內容，直接關系到評估質量。對比國外立法后評估標準從效率中心主義到效率、價值、效果多維度轉變的模式，我國的立法后評估標準不再單單是建立純粹的學術指標，而應根據被評估的對象和評估的目的、意義等方面的不同，科學衡量取舍、因時因事制宜地建立一個動態、開放、彈性的地方立法后評估指標體系針對地方立法進行全面綜合評估[1]。

一、構建地方立法后評估標準的基本要求

(一)地方立法后評估的路徑

地方立法后評估的路徑大致是兩條。一是從文本質量出發，對地方性法規規章進行理論分析。即從立法條件、目的和依據等方面衡量是否符合立法的必要性、合法性、合理性，從地方性法規規章與上位法的一致性及其與同位法的協調性等衡量是否實現了法治統一，從法規的結構完整來比較制度設計和權力配置是否規范，從地方特色的反映效果來評價法規規章的操作適用可行性，從立法技術的語言準確、邏輯規范上量化法律條文的明確程度，從立法過程的公眾參與度考察民主立法作用的發揮和人民滿意度的高低。二是從實施效果入手，對地方性法規規章進行實證分析。即從法律法規的實施入手作評估，從其“在執法、司法等層面上所表現出來的法規實施情況來反觀其立法質量和立法效果，從而做出盡量客觀的評估”[2]。探究其實際運行的過程是否符合可操作性、規范性等標準，分析法律規范是否具有適用性、效率性、實效性，具備地方特色和保障人民滿意，從而對需要廢止、修改的法規做出準確的評估建議。

對比以上兩條路徑不難發現，文本質量路徑屬于理論分析法，實施效果路徑屬于實證分析法，對法的效力問題進行事實判斷時采用實證分析，對體現法律秩序的價值判斷時采用理論分析。這兩條路徑所適用的評估標準會有所不同，但是在評價體系上基本相一致。

(二)影響立法后評估標準的因素

第一,評估主體。一般而言，評估標準是由評估主體來確定的。立法后評估的主體一般由組織人員、實施人員和參與人員組成。不同評估主體關注重點、價值導向和專業化程度是不同的，評估標準的制定也是迥然相異。若評估主體堅持以正義價值為導向，評估標準就重點強調立法的道德性和法律實施的利益平衡程度。若評估主體以秩序價值為導向，評估標準就重點關注立法的法理性和法律實施的穩定協調程度。除此之外，評估主體的專業水準也會影響到評估標準制定，是否能夠準確體現被評估對象的質量。

第二，評估對象。地方立法后評估的對象是指擁有地方立法權的主體制定的地方性法規規章。地方性法規是由地方人大及其常委會制定的，地方政府規章是由地方政府制定的，評估對象的性質不同，評估標準在合法性、合理性與地方特色等標準上也有一定的差別。另外，評估對象的數量也影響到評估標準的制定。地方立法后評估對象有針對某一單個地方性法規規章的個別評估，有針對某一具體法律部門相關的地方性法規規章的部分評估，有針對現行有效的所有地方性規范規章的整體評估。評估對象的性質、數量都決定著評估標準的一般性與特殊性。

第三，評估目的。評估目的會對評估標準的制定產生影響。一方面是從市場經濟因素進行評估，如地方性法規規章對本地區域內市場要素流動、企業投資成本、科技研發項目、經濟總量增長的影響等。另一方面是從社會管理因素進行評估，如對政府權力與公民權利、社會安全和社會保障、生態環境保護的影響等。

二、當前地方立法后評估標準存在的問題

評估標準是評估實踐面臨的困境之一，目前各地立法后評估活動至少存在評估標準選擇制度性設計不足、評估標準制定缺乏體系性建構、評估標準適用科學性有待提升等問題。

(一)評估標準選擇制度性依據不足

完備的法律制度體系是立法后評估實踐的必要依據。立法后評估制度的依據最早來源于2004年《全面推進依法行政實施綱要》規定的“規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。實施機關應當將評估意見報告制定機關,制定機關要定期對規章、規范性文件進行清理”，地方立法后評估制度的依據較早見于2008年《廣東省政府規章立法后評估規定》。然而，對于立法后評估標準，我國并沒有統一模式，《立法法》也沒有明確具體的規定。地方立法后評估標準也同樣缺乏制度預先設計，沒有明確的法律文件的規約，各地即使是相類似的評估活動，評估標準卻側重點各有不同。在評估活動實踐中究竟采用何種評估標準的基礎性問題沒有規則可循，制度的缺失使得評估標準的選擇出現隨意性和盲目性情況，嚴重影響了評估工作的開展。

(二)評估標準制定缺乏體系性建構

地方立法后評估標準有的采用直接列舉方式，有的采用原則性規定方式，有的則是原則性規定和直接列舉相結合的方式，規定各不相同，未能形成完整的體系。各地規定的標準過于籠統、程式化且比較模糊，標準名稱相同卻對內涵和外延的理解不同，各個標準之間的權重相同而未加區分?，F有的標準大多是為評估活動而臨時定制，具有個案適用的特點，僅僅適用于個案評估所用，不具有普遍適用的功能，評估視角著重于微觀而非宏觀[3]，沒有體現各類地方性法規、規章獨特的行為預測和評價功能，缺少相應的實施效果指標。這些都使得無法在真正意義上實現地方立法后評估對地方法治建設的促進作用。

(三)評估標準適用科學性有待提升

評估標準不統一，且較為綜合和抽象，在適用時評估主體基于自身的見解對標準的選擇難以達成一致意見。評估標準范圍廣、數量多，適用時高頻率運用某一標準，降低其他標準的使用頻率；評估標準沒有具體的評價指標、無法量化。實踐中，雖有部分地方制定了相應的評估指標體系，但體系中各部分所占權值的比重是否合理，仍值得繼續探究[4]。這些問題都影響到評估效果，并且使得地方立法后評估成果無法轉化與應用。

三、完善地方立法后評估標準的對策

(一)加強立法評估理論研究

實踐的提升離不開理論的指導。目前，學術理論界對地方立法后評估標準研究較少，許多省市的地方立法后評估實踐尚處于摸著石頭過河的階段，這就需要加強理論研究所需的人力、物力投入，鼓勵專家學者對地方立法評估實踐的實體依據、程序正當性等基本理論問題提供智力支持，掌握最新理論成果，總結評估工作中的經驗教訓。地方立法后評估標準的選擇、制定、適用離不開深入的論證基礎，這樣才能保障評估結果的科學合理，為評估實踐的正當性、合法性提供理論依據。

(二)制定地方立法評估法

在全面推進依法治國的時代背景下，地方立法評估制度顯然需要通過法律的形式予以確認。雖然目前已有部分地區制定了地方立法評估規范性文件，但實際上是各行其是，權威性不高。地方立法評估需要由公權力來進行引導，制定全國統一的法律能夠減少各地區立法資源的浪費，顯然由最高國家權力機關以法律形式制定并頒布實施地方立法評估法是現實所需。從性質來看，地方立法評估制度對地方立法評估的引導與規約，也意味著是對地方立法權這一公權力的引導與規約，很顯然對地方立法權進行引導與規約的只能是擁有最高國家權力的機關[5]。從實施來看，地方立法評估制度是技術性操作規程，相對復雜，對立法技術實力要求較高。評估實踐專業性強，需要在評估主體、程序、標準等基礎方面有原則性的指導，才能發揮對地方立法權啟動、運行進行評價、監督的作用，從而提高地方立法質量?？傊胤搅⒎ê笤u估標準需要立法予以統一，才能確保良法善治的實現。

(三)確立立法后評估標準的基本原則

確立立法后評估標準的基本原則具有宏觀指導意義，只有遵循科學的基本原則，地方立法后評估標準才能更好地成為反映地方性法規規章是否需要修改、廢止的檢驗標尺。

第一，主觀性與客觀性相統一的原則。地方立法后評估既要堅持從確保法律條文本身的質量出發評估其是否體現正義、公平、效率等，又要堅持從法規規章的運行效果實際出發評估其是否客觀描述立法價值、社會規律。

第二，應然性與實然性相統一的原則。立法后評估標準不僅僅是立法目標、立法價值等應然性抽象概念的實現程度，同時還依賴于經驗總結、實證調查等實然性的認知理念，才能真實反映被評估法規規章對政治、經濟和社會的影響，進而發現實施過程中出現的問題并分析其癥結所在。

第三，定性分析與定量分析相結合的原則。根據立法目的進行價值判斷是定性分析，根據實施效果進行數據統計是定量分析。采用定量評估與定性評估相結合的方式，是立法評估標準在應用方面的功能，只有兩者的結合，才能完善立法評估標準[6]。

第四，系統性與層次性相結合的原則。地方立法后評估標準體系的完整性應當通過不同層次的子系統和不同的評估維度體現出來。堅持評估標準的系統性就是要求整個體系全面完整且相互配合，層次性則要求每一個具體的子系統都應分屬于不同層次，相互之間不會交叉沖突。

第五，特色性和可操作性相統一的原則。地方立法后評估標準要因地制宜，體現標準的獨特之處，結合司法執法實踐，服務于地方法治建設，具有可操作性，提高工作效率并減少立法資源的浪費。

第六，時效性與穩定性相結合原則。標準的制定不僅要反映現實狀態，為當時所需，更要有對未來發展趨勢的前瞻性，能夠預見和引導社會發展。

(四)構建地方立法后評估標準體系

地方立法后評估標準體系作為評估工作的重要參照，評估地方性法規規章立法質量的優劣必然要求制定出全面客觀、科學合理、實事求是的評估標準。構建立法后評估標準這個系統，要結合實際，按照層級合理安排各個因素的權重，從法理、技術、事實三個維度深入分析。

法理標準是指根據法的基礎原理、功能、特征來評估地方性法規規章的法理依據，具體到合法性、合理性和合目的性三個標準。合法性標準通常是指評估主體對正在實施的地方性法規規章評估其是否與立法的原則、精神和國家方針政策相一致，判斷立法的依據、權限、程序、內容是否與上位法的規定相一致。合理性標準是指“行政法規與行政規章是否符合公平與體現社會正義與理性、設定的自由裁量的幅度與范圍是否恰當、行政手段與行政目的之間是否符合比例原則等”[7]。合目的性標準是在確立立法目的的基礎上協調各方利益主體，就各方的權力與權利、職責與義務等問題達成一致，確保適用范圍內人們能夠普遍遵守。技術標準是指文本質量應當遵循立法技術規范，由語言、結構、邏輯等不可或缺的最基本要素構成，從立法技術角度評價條文“結構和邏輯關系是否合理、規范；評價立法語言表達是否準確、簡練、易懂；名稱使用是否規范”[8]。事實標準主要是對地方性法規、規章實際運行的績效做出全面系統的評價，即考察評估對象的適應性、可操作性、實效性、效率性、地方特色和人民滿意度。

(五)評估標準實施主體多元化

不同的評估主體對評估標準的選擇、適用具有重要影響，評估標準實施主體的多元化關乎評估結果的科學性與準確性。多元化主體模式主要包括立法機關、執法機關、專門評估機構和社會公眾等，這種模式有利于避免自我評估流于形式的缺陷。評估工作的專業性要求由立法機關主導評估工作，統籌評估標準的適用。立法機關工作人員理論水平較高，了解所調整的社會關系以及所涉及的利益平衡，對地方法規規章的制定過程進行過調研分析，掌握評估所需的信息和材料，有利于發現問題，提高工作效率，但也存在只考慮自身利益，導致評估標準的選擇過于片面，影響評估結果的客觀公正等弊端。執法機關處于法律實施的第一線，能最早發現問題，評估標準的選定離不開執法機關對地方立法實效的切身體會，但也容易服從權力機關的權威，難以發揮自身作用。專門評估機構是指科研院校和具有立法評估能力的社會組織。公信度較高的評估機構處于中立的第三方，降低了諫言的潛在風險，從而確保評估結果的客觀真實，然而專門評估機構對評估標準的選擇容易迎合委托人的要求。其他評估主體主要是公眾，地方立法規定的事實涉及公民切身利益，公眾參與評估是民主化的體現，有利于集思廣益，然而“社會公眾在立法后評估時易從自我感受入手，存在盲從和非理性的一面”[9]，存在過分關注自身利益的弊端。綜合以上分析，只有評估標準多元化，才能保障評估實踐相對獨立，優勢互補，確保地方立法后評估活動的質量。