街道辦事處：國家與社會良性互動的“接點”

馮 煜

(上海師范大學 哲學與法政學院,上海 200234)

一、國家與社會互動視角下的基層政權

在現有治理邏輯和制度框架下，無論是國家中心論抑或是社會中心論，都無法適應目前我國社會發展的現狀及民主化治理的進程。社會的自我管理是基層治理體系中的重要構成要素，其培育與生長既是現代化治理的一大導向，也將對政府行政管理的能力與水平有所裨益。其一，開展社會性服務，利于政府職能轉變。通過剝離一些不應由政府負擔的社會性服務事項，交由社會自我管理，可實現政府職能到位，社會功能歸位，促進政府職能轉變。其二，探索服務外包，減輕政府行政成本。探索協助政府工作事項服務的外包機制，通過向社會組織購買公共服務，將由政府負擔的部分服務事項交給有資質的社會組織完成，利于解決政府資源限制和提供公共服務效能的沖突，并可減輕政府行政成本。其三，營造良好的治理氛圍與環境。發揮社會的自我管理，促進居民的參與度與活躍度，內生性公共精神的成長與發育，可為政府行政管理營造良好的治理氛圍與環境，輔助政府的行政管理。

但目前，我國社會自我管理水平不強，組織化程度不高，協商議事能力不足，可謂“步履維艱”，只有行政管理有效介入才能開創自我管理的新局面。政府為社會自我管理供給著三大層次的力量與活力。其一，法律保障與制度框架。追溯歷史，1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織[注]1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條。。除了肯定社會自我管理的合法性，基層群眾自治制度作為我國基本政治制度之一，從制度框架上也保障了社會自我管理的空間。回歸當下，黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，指引著社會治理加強與創新的新方向。其二，外部權威與組織力量。政府權威是政府在社會管理和公共服務過程中形成的得到人民認同的威望和公信力，而社會自我管理往往依托自律，缺乏外在約束力，易松散無序。通過外部權威的輸入和組織力量的調節，在基層治理中可善于發現和組織積極分子，促進組織化與正式化的社會自治組織的構建，提高社會自我管理的能力與組織化程度。其三，資源配置與網絡拓展。社會自我管理需要成本，財政支持等資源是顯性的經費成本，往往依托政府負擔。此外，隱性資源的輸入如信息、關系等，利于拓展社會自治網絡，“從而拓展連接性社會資本和聯系性社會資本”[1][注]連接性社會資本具有兼容性，有助于產生更加廣泛的互惠原則。聯系性社會資本包括處于不同境遇中的不同人群的聯系，例如那些完全處于社區之外的人群，這就促使成員能夠在更廣的范圍內獲取資源，而不局限于社區。。可以說，在目前社會自我管理的困境下，沒有行政管理的有效介入，基層治理極有可能陷入無序狀態，形如斷線的“風箏”，莽撞而沒有方向。

因此，當下推進基層治理必須將政府行政管理與社會自我管理緊密結合，缺一不可。對我國而言，“社會一直沒有形成獨立的、自治的結構性領域、國家與社會二者之間沒有形成適宜于現代化發展的良性結構，是形成現代化兩難癥結真正的和根本的要害”[2]。將基層政權置于國家與社會互動關系中予以考察，不難發現，政府行政管理與社會自我管理的交匯與結合，需要一個“接點”上下貫通。而城市街道辦事處作為政府行政管理與社會自我管理共同發生作用的領域，探究其在構建國家與社會良性互動中的作用就至關重要。

二、“承上啟下”：街道辦事處的雙重功能

在基層治理中，國家與社會互相構建、相互合作，二者的交匯需要一個“接點”上下貫通[3][注]所謂接點，原是電焊工作中的術語，將兩個部件焊接為一個整體，兩個部件焊接在一起的地方稱之為接點。徐勇將整體國家政治體系中的縣政視為國家上層與地方基層權力的接點，也是政治應力最為薄弱的部位。本文認為街道辦事處是銜接國家行政管理和社會自我管理的接點。。作為我國城市基層政府的派出機關，街道辦事處位于政府行政管理體系的末梢，同時也是政府行政管理和社會自我管理共同發生作用的領域，在城市基層治理中發揮著“接點”的作用，銜接并緩沖政府行政管理與社會自我管理兩股對流。街道辦事處具備上承下接的特殊功能，使其成為國家與社會交匯的領域，發揮著“接點”的作用。街道辦事處功能的履行具有雙重性的特征，即同時履行著承上功能與啟下功能，其雙重功能的承接與分擔正是其銜接政府行政管理與社會自我管理的有力表現。

(一)承上功能

從街道辦事處的性質來看，作為城市基層政府的派出機關，街道辦事處享有一定的行政權力對城市進行日常管理，可依法在轄區內履行相應的政府服務和管理職能。從而完成國家自上而下對社會網絡的嵌入，發揮承上功能。在相關法律法規的框架下，街道辦事處可接受基層政府的行政委托，依照法定的程序與職能開展相關行政工作，具體包括：“貫徹城市管理法規；制定與實施街道城市管理計劃；維護街道社會治安；維護街道市容衛生，搞好街道環境衛生；維護市場秩序；指導居民委員會；辦理區政府交辦的相關事項。”[4]街道辦事處作為區政府的派出機關，并非一級政府，即街道辦事處并不具備決策權，而是貫徹落實上級人民政府的政策、命令與指示等，完成上級人民政府交辦的各種事項。國家政策實施和行政管理的嵌入常有賴于街道辦事處在社會網絡中的輸入、推動與落實。街道辦事處對轄區內治安、市容衛生及市場秩序等各項事務的管理，為國家政策實施和行政管理的嵌入創造了一種穩定的社會環境。此外，街道辦事處與社區居委會間是指導與被指導的關系，對社區居委會工作的開展予以指導、支持和幫助。基于街道的引導和組織，基層治理才能呈現有序的狀態。

(二)啟下功能

街道辦事處與廣大基層群眾聯系最為直接與密切，動員社會力量，協調居民間的關系，并自下而上傳達居民的利益訴求，發揮著啟下功能。社會力量的動員可依托扶持社會組織，培養基層群眾自覺參與民主自治的意識和能力等。與群眾聯系的密切、地方性知識的擁有等使街道辦事處在動員群眾、團結群眾、教育群眾等方面優勢突出，不但便于建構和培育群眾公共精神的成長與發育，還有助于推動和動員廣大群眾自覺為了同一發展目標而采取集體行動。國家自上而下對社會網絡進行政策嵌入時，可供基層群眾予以選擇的利益訴求表達渠道通常有兩種路徑，即制度性的正式渠道和基于社會網絡關系的非正式渠道。一般而言，普通基層群眾常處于弱勢群體的地位，這就意味著基層群眾掌握的社會資源有限，基于社會網絡關系的非正式渠道難以暢通。因而，制度性的正式渠道對基層百姓表達利益訴求就至關重要，通過制度性的正式渠道讓相關政府為自己發聲似乎是基層百姓必須緊緊握牢的“一根稻草”。國家與社會在街道辦事處這個領域交匯，街道辦事處“接點”功能的承接回應了基層百姓利益表達的訴求。通過街道辦事處將基層群眾的意見、訴求、困難等進行收集、匯總，以街道辦事處這一利益訴求的表達渠道再統一反映至上級人民政府，促進區級或市級政府更加了解各項政策措施在基層的落實情況及存在的問題，以便切合基層實際做出相應調整和完善。可以說，街道辦事處是基層群眾向國家表達利益訴求的中間人，推動社會向國家自下而上的利益聚合。

通過上述分析可見，街道辦事處在城市基層社會治理結構中占據著重要的地位，其“接點”作用的發揮起著“承上啟下”的功能。所謂“承上”，位于政府行政管理體系的末梢，上承政府，以代理人的角色推動國家自上而下對社會的嵌入，引導和組織自我管理；所謂“啟下”，與廣大基層群眾聯系最為密切，下接基層社會、社區，是基層群眾利益訴求表達的代表人，助力基層社會向國家自下而上的利益聚合。承上功能和啟下功能的雙重性在街道辦事處這一領域有機地銜接起來，街道辦事處成為國家與社會互動的“接點”。

三、如何有效發揮街道辦事處的“接點”效應

政府行政管理與社會自我管理的有效銜接，需要一個“接點”上承下接。目前，街道辦事處上承政府、下接社會，是二者良性互動的“接點”。而街道辦事處“接點”作用的有效發揮，正是政府與社會良性互動與有效銜接的關鍵。為發揮“接點”的作用，更好地上承政府、下接社會，街道辦事處需扮演并詮釋好政策的落實者、公共服務的組織者、群眾的發動者、基層自治制度的供給者以及社會資本的培育者五大角色。

(一)政策的落實者

現有的政策制定與執行框架主要劃分為三大層次：其一，宏觀政策的決策層；其二，地方政策的制定層；其三，政策的具體執行層與落實層。國家相關部門掌握宏觀政策的決定權與制定權，制定并向下推行相關政策；地方政府負責在國家相關部門推行的宏觀政策框架內制定地方政策，既要保持統一走向又要結合實際因地制宜。而城市街道辦事處位于政府行政管理體系的末梢，為完成國家自上而下對社會網絡的嵌入，街道辦事處是相關政策落實的最基層，需扮演政策的具體執行者與落實者。

如何具體執行并落實相關政策，街道辦事處需有效利用自身地方知識的享有，既要對下進行政策解釋，推進政策的執行，又要向上反映居民的合理訴求，以推動政策的完善。所謂地方性知識，由美國人類學家克利福德·吉爾茲首先提出：“倡導以觀察、移情、認知、自覺地追隨地方文化持有者的內部眼界去闡釋地方文化，尊重多樣性與異質性。”[5]街道辦事處是政府行政管理體系的末梢，直面基層群眾，相較區、市級政府部門，與基層群眾聯系更為密切，因而更加了解基層群眾的所需所求，也更清楚以何種途徑或方法能達成基層群眾意見的一致，其地方性知識的享有與利用可有助于協調各方利益。政策的主導滲透著強制性，而這種自上而下對社會的嵌入，既不可能由作為宏觀政策的決策者的國家，也不可能由作為地方政策制定者的地方政府，去直接面對基層群眾落實政策。“國家權威管理體制的運行，既要保證中樞決策權力統一集中，又要保證決策能夠有效執行，成功嵌入社會，這不僅需要科層組織體系，而且還要依靠處于社會網絡之中被國家吸納并統合的民間‘代理人’。”[6]街道辦事處在這層空隙中就扮演了代理人的角色，其與基層群眾的密切聯系以及地方性知識的享有為它協調解決實際推行中的困難等提供了便利。國家權力是利益網絡中的一方，基層群眾的利益訴求也是推進相關政策落實的關鍵。街道辦事處作為國家與社會共同發生作用的領域，其獨特的“接點”效應，意味著其更易向下執行落實政策，并將基層群眾的合理訴求反映至上級政府，利于上級政府了解實際困難以調整完善相關政策，推進落實。

(二)公共服務的組織者

為有效銜接政府行政管理與社會自我管理，街道辦事處應發揮的是組織公共服務的作用，而非事必躬親，大包大攬。一旦事必躬親，大包大攬，不僅街道辦事處自身負擔加重，并且公眾參與、自我管理的空間也將變得狹小而無法施展。如何正確發揮公共服務的組織者的作用？街道辦事處應擯棄大包干的慣性思維，在組織層面進行有效引導，提高社會自我管理的組織化程度與能力，比如為社會組織參與公共服務搭建平臺、發現和組織社會中的積極分子等。

上海市X區H街道“路管會”的成立調動了沿街商鋪自我管理的積極性與主動性，為街道辦事處如何扮演公共服務的組織者提供了幾點借鑒。所謂“路管會”，全稱為“沿街商鋪工作管理委員會”，是上海市X區H街道為解決小販亂設攤或占道經營等影響社區市容環境管理的行為，依托該街道“個體營業者協會”并動員沿街的商鋪參與而組建的。自H街道“路管會”成立以來，不但管理成本降低，而且管理效果也得到了提高，占道經營基本杜絕。探究“路管會”治理市容環境的作用機制，可以發現，它并非屬于一種完全的社會性機制。從“路管會”成立的動力來看，是由H街道辦依托“個體營業者協會”，動員沿街商鋪等多方面推動下而成立的，并不是沿街商鋪自發提議或倡導建立的。H街道辦的鼓勵、動員與推動為沿街商鋪自我管理、自我監督、自發整治牽線搭橋，既解決了以往政府市容環境管理成本過高且管控不力的狀況，又調動了公眾參與社會自我管理的積極性和主動性。從“路管會”管理的能力來看，“路管會”自身的約束力配以工商、城管、街道辦等相關部門的權威與強制力，從而提升了管理效果與管理威望。

從“路管會”成立的經驗來看，開展社會性服務，將有利于政府職能轉變，同時又為社會的自我管理提供了成長的空間。街道辦事處及有關部門要變“劃槳”為“掌舵”，為社會自我管理搭建平臺，創建網絡，優化環境，讓渡資源與空間，提高社會自我管理的能力。通過剝離一些不應由政府負擔的社會性服務事項，交由社會自我管理，可實現政府職能到位，社會功能歸位，促進政府職能轉變。

(三)群眾的發動者

街道辦事處“接點”功能的發揮起著“承上啟下”的作用，如何“啟下”也是街道辦事處銜接國家與社會的關鍵。街道辦事處由于直接面向社會群眾，很多工作的開展需要發動群眾的力量才能完成。同時社會力量的自我管理是加強基層民主建設的重要內容，如何發動群眾自覺參與社區建設，培育社區居民的歸屬感和認同感，為政府行政管理營造良好的氛圍和環境，也是街道辦事處工作的重心。

近日，上海市寶山路街道拆違工作取得了出色的成效，該街道辦事處無違建居村創建工作的推進較好地詮釋了如何扮演群眾的發動者的角色。據初步統計，“2018年3月上半月已拆除違章建筑26點位，供給3600平方米，清運建筑垃圾230余噸，清退攤位13個，處置破墻開門3家”[7]。寶山路街道拆違成果的出色，離不開群眾發動工作的充足準備。此次群眾工作的發動可概括為三個多樣，即層級多樣、形式多樣、場合多樣。層級多樣，為推進無違建居村創建工作，街道領導及街道工作人員、各居民區及轄區內企事業單位等多方推進參與。形式多樣，召開街道無違建居村創建工作推進會與專題大會、線上微信公眾號推文、線下發放宣傳資料并張貼海報。為讓居民能更清晰地認識拆違政策并參與拆違工作，還舉辦業務培訓和政策解釋22場。場合多樣，寶山路街道利用各種時機做好群眾發動工作。抓住“三八”國際勞動婦女節活動、志愿者共同行動活動以及大調研走訪等，積極宣傳拆違政策，耐心進行政策解讀，并協助解決企事業單位的生產困難。可以說，寶山路街道的無違建居村創建是一次典型的群眾發動。社會的有效治理建立在國家與社會良性互動的基礎之上，若脫離社會的參與，即使在國家強制力的單方管控下可維護社會的穩定，但該種穩定并不具有可持續性。群眾的有序參與是推進全面建設社會主義現代化新征程的重要內容，在大多社區匱乏合作、信任、團結的公共精神時，街道辦事處身處與群眾聯系最為直接與密切的領域，應積極培育社區的公共精神并激發公民的參與意識。

如何有效發動基層群眾，基于寶山路街道辦事處拆違工作的經驗，可從以下三個方面落實。其一，聯合發動。堅持黨建引領，由街道辦牽頭、各居民區和轄區內單位共同參與，實現多方主體對群眾參與的聯合發動。其二，思想發動。線上線下聯合強化正面宣傳和輿論引導，線上利用公益廣告和微信公眾號，線下召開宣講會、張貼海報與發放宣傳資料等，擴大覆蓋人群。其三，行為發動。行為發動表現為街道辦的自身行為與志愿力量的志愿行為。街道辦事處在發動群眾時應以身作則，不但在思想上要正確引導群眾，在行為上更要高標準嚴格要求自身。群眾確有自身困難時，街道辦應合理幫助解決。此外，街道辦要善于發現和組織積極分子，如社區中的志愿力量，依托志愿力量，既可調動群眾參與的積極性，又可促進社區認同感的構建。

(四)基層自治制度的供給者

制度供給理論是制度變遷理論的重要組成部分。制度是一種公共品，是規范和約束人們行為的各種規則。所謂制度變遷，指新制度產生、替代或改變舊制度的動態過程。而制度供給則是制度供給者在給定的主觀偏好、利益結構、理性水平、制度環境、技術條件等的約束下，通過特定的程序和渠道進行正式規則創新和設立的過程。為“打造共建共治共享的社會治理格局”“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，街道辦事處需落實基層自治，完善基層自治制度的供給。

作為基層自治制度的供給者，街道辦事處需要供給基層自治的選舉制度、協商議事制度以及民主監督制度。其一，基層自治的選舉制度。民主選舉是加強基層民主的權利保障和重要手段。基層自治選舉制度的供給，既要確定制度原則，也要體現程序規則的重要性。供給一個規范化的選舉制度，意味著要著重考慮并確定選舉委員會的產生方式與職能、社區人民代表大會的代表產生方式和大會方式、社區居委會成員的提名方式以及社區居委會候選人的競選方式、投票程度等多個環節。其二，協商議事制度。協商議事制度是對以居委會為核心的基層代議民主的必要補充，既能提供居民公共參與的渠道與路徑，又能促進公民精神的培育與成長并推動多元化合作治理的實現。其三，民主監督制度。民主監督是法制建設中的一個重要環節，對于權力的制衡起著關鍵的作用。基層民主監督制度的供給，需明確民主監督的主要內容、形式與基本要求等，為基層自治在正確的軌道上前行“保駕護航”。

(五)社會資本的培育者

街道辦事處作為城市基層政府的派出機關，承上啟下雙重功能的具備使其在提高公民公共參與的意識與能力上有獨到的優勢。“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使民主得以運轉的關鍵因素。”[8]如何增加社會資本的存量，增強社會的凝聚度，使民主真正運轉起來，從而更好地形成國家與社會的良性互動，街道辦事處需成為社會資本的培育者。

那么，如何培育社會資本，從而推動國家與社會的良性互動？街道辦事處可從社會資本的核心要素，即信任、規范及網絡，著手落實。

其一，信任。無論是政治領域，抑或是社會領域，信任都是最重要的凝聚力之一。一旦信任體系解體，社會也將崩盤瓦解。而重構政治信任，政府需調整并轉變傳統的管理方式。傳統單向度的自上而下的管理體系在提高公信力等方面存在諸多局限。政府管理不僅要自上而下實現對社會的嵌入，還要傾聽基層群眾利益訴求的表達，構建二者間和諧的信任關系。街道辦事處是政府行政管理與社會自我管理共同發生作用的領域。這就意味著，一方面，街道辦要及時整合基層群眾對公共事務管理的意見與要求，促進區級或市級政府了解各項政策措施在基層的落實情況與存在的問題，以便切合基層實際做出相應調整和完善；另一方面，街道辦應將上級政府的政策意圖以及相關處理意見等傳達給基層人民，對基層人民進行疏導、協助履行等。雙向的利益表達與利益協調，實際上推動了政府與公民間的合作與交流，從而構建起二者間的和諧與信任。

其二，規范。規范包括正式制度規范與非正式制度規范。在正式制度規范方面，街道辦事處可引導社區組織或相關團體建立社區服務制度、社區居民公約、社區志愿者管理制度、社區成員代表會議制度等，促進社區的規范化運作。在非正式制度規范方面，街道辦事處可利用地方性知識協調居民參與公共事務管理過程中的沖突與矛盾，培育社區居民互惠互助的道德規范。

其三，網絡。參與網絡在很大程度上影響著公共精神的培育與社會和諧穩定的構建。參與型政治文化傳統的缺乏以及制度化的參與渠道的缺失是目前社區居民公共參與不足的主要原因。街道辦事處需引導社區參與意識的培育，可通過宣傳手段、社區志愿服務的引導開展，調動社會力量，增強社區認同感與凝聚力。另外，可在制度化的參與渠道的開拓方面，引導建立社區參與機制。健全并落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度，積極開拓社區居民參與的渠道與路徑。

四、余論

當下構建基層治理體系，國家與社會應緊密結合，良性互動。城市街道辦事處彌補了國家與社會間的空隙與斷層，上承政府，下啟社會。既推動國家自上而下的網絡嵌入，又促進社會自下而上的利益聚合，在國家與社會良性互動中發揮著“接點”的作用。而在當下街道體制改革進程中，街道辦事處是舍是留存在極大的爭議，各地結合實際也形成了以撤銷街道辦事處為代表的“銅陵模式”、強化街道辦事處為代表的“上海模式”等。

本文在社會政策上的建議是，國家與社會的良性互動需要一個“接點”承上啟下，而街道辦事處正發揮了“接點”的作用。一方面，在政府職能尚未完全轉變、社會自我管理水平不強、組織化程度不高、協商議事能力不足的大背景下，街道辦事處需成為政策的落實者、公共服務的組織者、群眾的發動者、基層自治制度的供給者以及社會資本的培育者，以期促進國家與社會的良性互動，其功能和作用暫時還難以被其他性質的組織所取代。另一方面，從社會自我管理的視角來看，街道辦事處也不應擴張成一級政府，不能成為取代甚至推諉政府專業管理部門職責的“筐”。