農民工返鄉創業保障體系分析

宋麗云

四川農業大學，四川 雅安 625014

一、背景及文獻綜述

(一)農民工返鄉創業發展狀況

自20世紀80年代起，受改革開放政策和城鄉二元結構影響，中西部地區大批農民外出打工，形成“打工潮”。90年代始，由于遭受金融危機，沿海城市就業形勢嚴峻，部分外出務工者逆潮回游，利用自己在城市打工所收獲的經驗、技術和資金，聯合家鄉的人脈、資源進行創業。21世紀以來，經濟下行壓力不斷加大，沿海城市地區就業面臨挑戰。同時，自2004年以來，多項惠農支農政策自中央出臺，為從原則上為解決“三農問題”提供了政策依據，使得農村的創業發展環境更優化。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》在文中提出加大各方資源支持本地農民就地創業、返鄉創業。2019年中央一號文件指出，支持鄉村創新創業，鼓勵外出農民工返鄉下鄉創新創業，同時支持完善鄉村創新創業支持服務體系。中西部政府多種惠民招商政策相繼實施，新一輪農民工回流創業大浪立上潮頭，農民工在返鄉創業中作為一種新穎的創業要素，對當地產業升級、結構轉型將會有極大推動作用，對全面建成小康社會、實現農業現代化、加快城市化進程都將產生積極影響。

(二)農民工返鄉創業研究情況

對農民工返鄉創業的研究較早，最早可追溯到20世紀90年代一些學者對農民工回流問題的研究，但目前全面系統地、全方位地研究農民工返鄉創業問題的文章較少，從小角度深入的研究較多。近年來，我國政府在文件中多次強調支持農村創新、農民工返鄉創業，農民工回流的規模也日漸壯大，推動相關問題的進一步研究與探討。綜合發現，對農民工返鄉創業的研究主要是理論研究與依托部分地區的實證研究，研究方向主要有從主體出發來研究創業動因、創業意愿影響因素等，從環境出發研究創業項目選擇、創業風險、創業支持系統等，梳理后，將探索如何幫助農民工克服創業困難將創業意愿轉化為創業行動、將創業風險轉化為創業保障。

二、農民工返鄉創業現狀

現階段，外出農民工無論是迫于就業壓力，還是出于對更高發展層次的追求，許多都在加快回鄉創業步伐，全國初步統計2018年返鄉創業大體達到740萬，但返鄉人員即使有較為強烈的創業意愿，也面臨重重困難。

就返鄉農民工內在缺陷來說，多年外出務工為其積累了一定的經驗、技術和資金，但囿于自身的文化水平，缺乏科學系統的管理經營知識、技術水平較低、資金積累較少等原始缺陷都是創業的不利因素。

從創業的外部風險來說，國家與政府雖然提供了許多優惠政策，但仍有許多地方政府存在政府不重視、政策空洞等問題，無法起到實質性作用；農村金融發展落后，農民也缺乏大宗擔保物品，融資難度高，創業啟動困難大；農民工創業項目大多科技含量較低，獨創性弱，市場競爭激烈；從整體來說，農民作為社會的弱勢群體，得不到相應重視，相關公共服務體系更是不健全。

三、農民工返鄉創業保障體系搭建

從返鄉農民工目前面臨的創業困境出發，由政府主導建立返鄉農民工公共就業服務體系；再強調返鄉農民工權益保障體系，為農民工創業后續做兜底保障。其中政府通過主導、下發政策，來具體管控返鄉農民工創業問題；立法機關通過主持立法、監督政府，來從制度上保障返鄉農民工創業權益。二者相輔相成，共同完成返鄉農民工創業保障體系的構建。

(一)構建返鄉農民創業公共服務保障體系

該體系的搭建以政府為主導，從政策、金融、教育三方面出發，建立一個多覆蓋的服務體系。

政策扶持方面。有調查顯示，政策環境的改善是農民工返鄉創業的主要理由，因此，抓好政策工作是體系建立的首要問題，要筑好“巢”，使之“回得來”；全力支持，使之“留得住”；精心呵護，使之“長得大”。政策扶持體系主要分為兩方面，一是加大財稅支持力度，利用財政支持，設置農民工返鄉創業專項資金，用于項目啟動、貸款貼息、創業培訓和擔保資金等，提供優惠稅費條件，扶持小微企業發展；二是放寬用地政策，適當減免集體非農建設用地費；在不破壞生態與環境的前提下，允許適當開發荒山荒地用作創業用地等。在政策執行方面，還要加強行政服務效率，簡化行政程序，規范政府行為，暢通投訴渠道，為政策實施助力。

融資支持方面。我國農村金融主要分為正規金融機構和非正規金融機構，主要有商業性金融、政策性金融和合作性金融，輔助以自發的、分散的民間借貸為輔。而返鄉創業者創業資金主要來源有三部分，自我資金積累、親友借款和小額擔保貸款，而農村地區普遍存在農民信用記錄較差、創業企業風險大、擔保體系不完善等問題，使得通過正規金融機構貸款難，要做好返鄉農民創業的金融支持，就要根據其特點進行金融創新改革，針對農民小微企業進行小額信用貸款，根據農民創業層次需求進行政策性貸款試點，并扶持正規民間借貸發展，豐富農村金融體系，攻破返鄉創業融資難、融資貴、融資慢的難題，并加強對農民的金融培訓，增強其融資意識。

教育幫扶方面。返鄉農民工囿于自身缺陷，創業面臨極大風險，該體系以政府為主導、以企業為合作對象，政府主導資金、人力、物力支撐，前期加強對返鄉農民的理論教育，同時根據個人不同訴求、輔以個性化幫助，因人制宜；中期做創業項目預測、分類、評析；最后依托企業平臺，獲得實踐支持。后期專家繼續跟蹤創業項目，為創業農民工提供融資幫助、風險咨詢、法律維權幫助，解除后顧之憂。

(二)權益保障體系

現有權益保障體系中，現有法律如勞動法、就業促進法、反就業歧視法等均存在有對返鄉農民工創業保障力度不夠的問題，因此需要通過健全法律法規，落實相關政策從而維護返鄉農民工創業合法權益。

農民工作為弱勢群體，返鄉創業的過程中將會面臨比其他群體更大的困難，而建立保障體系的關鍵在于，一方面，要給農民工返鄉創業營造一個公平無歧視競爭環境，創建良好的創業環境，必須強調，所謂“公平”并非“平等”，在構建良好創業競爭環境的同時，更要加大對返鄉創業農民工及其企業的扶持力度，增強農民工的內在競爭力，才能讓企業競爭處在同一起跑線上。目前關于返鄉創業的問題主要是部分領域尚無明確規定、某些法律過于籠統甚至存在漏洞，一些法律已經過時而不適應當今形勢，不能為返鄉的農民工創業提供足夠支持與保障，可通過增加保障法條、修改落后法條，具體化、可操作化籠統法條，從立法上立住權益保障的體系根基。另一方面，也要加強對政府權力的干預和制約，既要保證政府落實相關法律和政策，又要防止政府對返鄉農民創業的過度干預，給返鄉農民工創業造成障礙。最后，通過一系列培訓教育，增強農民工法律、維權意識，學會運用法律思維和手段解決問題，保障自身權益。