跨境電商零售進口監管的現狀、問題及完善路徑

李華

摘 要：近年來我國跨境電商零售進口交易額逐年增長，成為我國傳統貿易的重要補充，對我國貿易格局、國內就業甚至對全球貿易新格局有重要影響。然而，跨境電商零售進口因其具有匿名性、無紙化、即時性等特點，同時受到進口商品數量大、品類多、商品性質難以確認等因素影響，存在諸多監管隱患。在普惠貿易趨勢下，面對跨境電商零售進口監管困境，我國需要改變監管區分方式，按貨物價值區分監管方式;放寬市場準入門檻，取消交易限額;建立跨境電商零售進口負面清單目錄;引入PPP模式完善監管模式;加強國際聯合執法合作。

關鍵詞： 跨境電商;零售進口;監管;消費

近年來我國跨境電商零售進口發展迅速，成為傳統貿易的重要補充，對內可以推動供給側改革，優化產業結構;對外可以改善進口結構，緩解國際收支平衡。在2018年的政府工作報告中，將跨境電商發展定義為“堅持對外開放的基本國策”的內容之一。跨境電商零售進口發展迅猛，但我國目前跨境電商零售進口監管體系仍然處于過渡期和探索期，制度下商品市場準入、通關便利性、賦稅等監管制度無法適應跨境電商零售進口的蓬勃發展，因此對跨境電商零售進口監管體系改革提出了新的要求。

一、相關研究文獻評述

近些年來，隨著信息技術的快速發展，電子商務已經成為經濟流通和運行的重要形態。跨境電商依托的是互聯網等信息技術，網絡的虛擬性與交易雙方的“不在場”，使得其在運行中存在著一定的風險。因此，加強對跨境電子商務交易過程的監管是必要的。就學界研究看，關于跨境電子商務監管問題已有大量的學術成果。

就國內研究而言，跨境電子商務零售進口的監管主要是集中在技術、政策、制度等幾個層面。就技術層面，因跨境電商主要依托于計算機和互聯網技術，不同的經營模式，如B2C、C2C的差異，對監管手段的技術需求是不同的。就政策層面而言，稅收政策對于監管方式與過程也有較大的影響，稅收監管本就是跨境電商監管的一個重要領域，交易過程的征稅方式差異會影響監管過程的方式選擇。就監管制度層面而言，跨境電商的零售進口業務會受制于我國的貿易自由度，通關效率的高低以及通關方式的不同，對監管的要求也是不同的。因此，加強跨境電子商務零售進口的監管，需要從立法、技術、政策等層面加以完善。

隨著中國跨境電商在全球零售市場上的突出表現，關于跨境電商進口的監管問題也引起了外國學者的關注。就技術層面而言，通過計算機和互聯網技術來完善貿易供應鏈，構建單一的跨境電子商務交易窗口是完善其監管的基本方式。從制度層面上看，以阿里巴巴公司天貓國際為代表的跨境電子商務模式正在客觀上推動中國跨境電子商務監管體系的不斷完善。

綜觀國內外學者跨境電商零售進口監管的研究，一方面肯定了中國跨境點上零售進口模式、技術與制度的作用，同時也發現了中國在跨境電商零售進口監管過程中存在的種種問題，部分學者提出了各自的解決辦法，但未能就監管技術、制度、政策等三個方面進行融合。因此，從技術、政策和制度融合方面完善中國跨境電商零售進口監管是十分必要的，也是值得研究的學術問題。

二、跨境電商零售進口的發展與監管現狀

（一）跨境電商零售進口的發展現狀

1.跨境電商零售進口交易額增長迅猛。近些年來，我國跨境電商發展迅猛，截至到2019年第一季度，進口交易額達到了18531.11億元，與2016年相比，增加了6531億元。跨境電商進口額的增長速度遠遠超出了傳統貿易進口的增長速度，已經成為我國貿易進口的重要組成部分。我國跨境電商進口額的增長離不開跨境點上零售進口的迅猛發展，截至到2019年第一季度，跨境電商零售進口交易額達到了6413.56億元，與2016年相比，大約增加了一倍。

2.B2C和C2C在跨境電商進口中的市場份額日漸增加。過去幾年來，我國跨境電商進口還是以B2B進口模式為主導。但是隨著跨進電商零售進口的迅猛發展，B2C及C2C的比重越來越大，從2018年之后B2C和C2C占到整個跨境電商進口份額的61.3%。

3.跨境網購用戶規模持續上升。得益于移動工具的普及、跨境電商平臺的完善、互聯網信息技術發展及物流系統的升級等要素，截至到2019年6月，我國跨境電商零售進口用戶規模為8850萬人，預計2019年跨境電商零售進口用戶規模將會突破1億人次，逐步成為跨境電商的主要消費群體。

4.跨境電商零售進口結構日漸集中。中國消費者對購買海外商品抱有一些固定性的偏好，其中服飾鞋包的比例高達35%，其次是奶粉，占21%，化妝品消費緊隨其后，占比達到18.5%。奢侈品等因價格高昂等原因，交易額相對較少。

5.跨境電商零售進口平臺呈現集中化態勢。我國跨境電商零售進口平臺可分成3個梯次，第一梯隊以網易考拉海購（占比21.4%）、天貓國際（占比17.7%）、唯品國際（占比16.1%）以及京東全球購（占比15.2%）為代表，占跨境電商零售進口總額的70.4%。第一梯隊平臺都是規模較大的電商平臺下針對跨境電商進口的分平臺，這表明跨境電商零售進口平臺存在寡頭壟斷。第二梯隊以聚美極速免稅店（占比13.6%）、小紅書（占比6.4%）以及洋碼頭（占比5.3%），這些多為綜合性電商平臺。第三梯隊代表平臺有蜜芽、寶寶樹（母嬰類平臺）等電商平臺，占比 4.3%，他們多為專業性電商平臺。可見，跨境電商零售進口平臺呈現集中化態勢。

（二）跨境電商零售進口監管現狀

1.監管內容較為全面。在跨境電商零售進口種類方面，財政部等11部門2018年聯合發布了《跨境電子商務零售進口商品清單（2018年版》，涵蓋了食品、化妝品、非處方藥品、母嬰用品、家用電器、衣物、塑料用品等在內的1321個8位稅號的商品，基本上滿足了國內消費者對海外產品的需求。該版清單公布后，《財政部等11個部門關于公布跨境電子商務零售進口商品清單的公告（2016年第40號）》和《財政部等13個部門關于公布跨境電子商務零售進口商品清單（第二批）的公告（2016年第47號）》所附的兩批清單同時廢止。在跨境電商零售進口金額方面，根據2015年國家外匯管理局的規定，跨境電商零售進口的個人單次購買金額上限為5萬美元;在跨境電商零售進口對試點市場的沖擊方面，監管部門嚴防監管漏洞，避免試點市場受到價格與稅收體系方面的沖擊。

2.監管稅收政策較為靈活。2016年3月，財政部發布了《關于跨境電子商務零售進口稅收政策的通知》（以下簡稱“稅收新政”），新政自2018年4月8號開始實施，新政規定跨境電商零售進口交易單次限額以及年限額，同時在限額內外的稅率做了相關安排。從2019年1月1日之后，將進一步提高享受稅收優惠政策的商品限額上限，擴大清單范圍。跨境電商零售進口稅收政策實施代表著我國跨境電商零售進口行業正在面臨轉型升級，同時對跨境電商零售進口企業也是一個優勝劣汰的過程。

3.監管方式比較多樣。我國跨境電商零售進口監管主要分為直購進口監管和網購保稅進口監管兩種。直購進口是指個人通過跨境電商進行網購，商品通過快遞等渠道進境的進口模式。個人需進行網上申報和計稅，通過電商服務平臺和通關管理系統實現交易，海關將交付信息、支付信息、物流信息與申報信息進行比對，按照貨物征稅，按個人物品監管，并納入海關統計。網購保稅進口指電商企業將跨境商品以貨物申報進入海關特殊監管區域或保稅場所，根據境內個人消費者的網購要求，逐批發貨。跨境電子商務零售進口商品清單中商品免于向海關提交許可證件;直購商品按照個人物品監管要求執行，網購保稅商品“一線”進區時需按貨物監管要求執行，“二線”出區時參照個人物品監管要求執行。依法需要執行首次進口許可批件、注冊或備案要求的化妝品、嬰幼兒配方奶粉、藥品、醫療器械、特殊食品（包括保健食品、特殊醫學用途配方食品等）等，按照國家相關法律法規的規定執行。

4.監管流程日漸完善。海關監管經過多年發展，逐步形成了兩種基本監管流程，一是“一線”進境監管，二是標準無紙化監管。“一線”進境監管指對跨境電商進口產品進入海關特殊監管區域內的監管，主要是“報關單審核—專業審單—現場接審單—實貨查驗”。“二線”出區時按照海關總署發布的《關于跨境電子商務零售進出口商品有關監管事宜的公告》要求執行，進而明確了不同市場主體在交易流程中的責任。

三、跨境電商零售進口監管存在的問題

（一）監管政策不夠穩定，監管責任分擔存在問題

2016年“稅收新政”中要求對跨境電商零售進口商品按照“貨物”來征收關稅、增值稅和消費稅等。同年5月，海關總署發布通知，從即日起到2017年5月11日的1年過渡期內，在10個試點城市繼續按照稅收新政實施之前的監管要求進行監管，之后這一政策延續到2018年底。2018年11月28日商務部、發改委、財政部、稅務總局、海關總署、市場監督總局聯合發布了《關于完善跨境電子商務零售進口監管有關工作的通知》（下稱《監管通知》），明確了從2019年1月1日起，跨境電商零售進口商品定義為“個人物品”，不再按照一般貿易來監管。從國家監管政策的演變看，盡管2018年《電子商務法》已經實施，但對跨境電商零售進口的監管政策仍未法定化，部門的規范性文件在這個過程發揮主導作用，使得監管政策不夠穩定。此外，《監管通知》盡管明確了各個主體的責任，包括跨境電商企業、跨境電商平臺、消費者及政府部門。然而該監管政策要求平臺和賣家承擔更多的責任，但是平臺對于品質、安全等責任尚可以控制，但對重大質量事故、侵權的追溯責任、違禁品銷售等是難以控制，從某種意義上看，加重了平臺的責任，反而無益于監管體系的完善。

（二）小單化、高頻次交易，監管成本高

跨境電商零售進口有廣闊的發展潛力，同時消費者購買傾向也尤為強烈。以2018年中國全民狂歡的“雙11”購物節為例，中國海關當天共處理報關跨境電商零售進口產品有2850萬件，平均每秒大約293件，僅天貓國際當天的營業額就達到了742.31億元，可以說跨境電商零售進口監管的“讀秒時代”。這些狂歡購物節使得訂單爆炸式涌入海關，對海關監管效率等是巨大的挑戰。跨境電商零售進口頻次高，批量小，品類多，在這種小單化、碎片化的進口模式下，如果按照手續復雜、耗時長且費用高的傳統檢驗模式，則將產生高昂的監管成本，難以兼顧貿易便利和貿易安全。

（三）通關環節多龍治水，協同性不足

我國跨境電商零售進口監管制度目前處于探索期，目前監管沒有突破對一般貨物監管的大框架，成為制約跨境電商零售進口的突出因素。在通關關節，存在多龍治水的情況，稅務、質檢、海關等部門有各自的監管方式，即便是在相同流程上也存在著不同的監管手段。加上跨境電商所經營的商品大多是海外商場或是賣場中的掃貨，部分商品無法拿到正規的產地證明和質檢報告單。在通關過程中，各個監管部門對產品的手續材料要求不一樣，而部分無法提供材料的商品通關時間較長，影響了交易的效率。此外，由于目前跨境電商零售監管處于試點階段，特別是通關單制度執行以來，各地對通關單內容的要求不同，致使消費者、商家、跨境電商平臺無所適從，部分地區的通關量出現了較大幅度的下降。

（四）貿易便利和貿易安全難以兼顧

1.碎片化、小單化的貿易容易引致走私違法風險。主要表現在以下兩個方面：其一， 有的市場主體通過拼箱或者拆單（借跨境電商渠道“化整為零”）走私的手段偷稅逃稅。其二，存在偽報、虛報及瞞報商品信息等問題，而虛擬化交易給海關稅收取證增加了困難。

2.跨境電商零售進口可能產生侵犯知識產權的風險。進口環節的知識產權侵權案件顯為增長趨勢。2018年進口環節的知識產權侵權案件比2017年在數量上增長15.59%，在價值上增長124.84%。因此我國跨境電商零售進口面臨的知識產權風險問題嚴重。根據2019年3月海關總署發布的《2018 年中國海關知識產權保護狀況》表明，2018年海關查獲的侵權商品主要是以消費品為主，商品種類主要有箱包、手表、服裝、鞋帽、煙酒等產品。相比2017年，涉及侵權的原料藥、化肥類商品數量有大幅增加。

四、跨境電商零售進口監管的完善路徑

（一）改變監管區分方式，按貨物價值區分監管方式

如前所述，我國在“一般貨物”和“個人物品”進口的監管模式、通關流程、稅收制度方面有所差異。基于我國跨境電商監管現狀而言，海關對企業的小單進出口通常是按一般貿易監管，比如海關的“9610”的出口監管模式就是將小單的出口貿易“分送集報”，即接近于一般貿易進行監管，將小單出口進行發貨備案，最后形成大報關單并按“一般貿易”申報。“稅收新政”的本意也是將跨境電商零售進口的保稅備貨按一般貿易實施監管。但政策實施之后，消費者及行業的反應比較大，在一定程度上影響了貿易的便利性。不難看出，我國監管主體對跨境電商零售進口的監管徘徊在“一般貿易”和“個人行郵”之間。然而普惠貿易下，以貨物和個人物品區別監管的方式逐漸行不通，聯合國在電商報告中提出低值貨物免稅（De Minimis Threshold）的監管措施對于低值貨物完全免稅，低值貨物的界限定在800美元，歐洲在150歐元以下進口免增值稅，這種區分監管的方式值得我國借鑒，自然人和法人一樣有申請報關資質，采取低值貨物和高值貨物區別監管的方式。

（二）放寬市場準入門檻，取消交易限額

在目前跨境電商零售進口監管方面，進口主體首先需要獲得進口資質即進口“通關單”， 而通關單獲取需要一些復雜的流程、手續，也需要更加嚴格的檢查和檢疫程序，這些措施對進口市場設置了較高的進入門檻，將進口限制在一些特定能力的市場主體，使得普通的進口主體或自然人很難直接進入進口市場。同時，在“監管通知”的規定中，對跨境電商零售進口個人消費者的購買上限有所提升，單筆由2000元提升到5000元，年消費額從2萬元提升到2.6萬元。盡管如此，也難以阻止部分個人消費者“借用”甚至“盜取”額度的做法，這個限額在一定程度上讓很多消費者擾亂了正常的跨境電商零售進口秩序。政府對跨境電商零售進口的限制金額做法，雖然初衷是使跨境電商零售進口稅收制度與一般貨物進口統一，保障消費者的大部分需求，在實際執行很難實際掌控“借用”或“盜取”額度。因此，目前跨境電商零售進口急需放寬進口主體的準入門檻，使得自然人有資格獲得進口資質，同時取消個體消費者跨境電商零售進口稅收優惠單次和年總限額，激活跨境電商零售進口市場主體的活力。

（三）建立跨境電商零售進口負面清單目錄

“負面清單”最先開始運用在投資領域方面，貿易國雙方簽訂投資協議，將不能投資的領域作為“負面清單”單獨列出來，負面清單包括“禁止類”、“限制類”等條目。在跨境電商零售進口中，隨著居民生活水平的提高和我國外貿的不斷發展，“正面清單”將不能滿足消費者的需求，因此我們可以借鑒投資領域的“負面清單”制度，凡是不屬于“負面清單”中的條目均是可以零售進口的。

“負面清單”管理代替“正面清單”管理實施方面，海關可以列出管制或者禁止的表單，對在表單內涉及到的跨境電商企業進行統一管理，海關和檢疫機構通過對接實現信息共享，對訂單和運單點的信息進行統一跟蹤，并對關鍵流程實施管控，以方便對監管主體實施檢疫、稅收查驗等，相關的制度模式可以借鑒上海自貿區“負面清單”的做法。遵照海關等相關監管主體的政策法規，將管制或禁止商品品類納入“負面清單”中。

（四）引入PPP模式，完善監管方式

PPP（Public-Private-Partnership）是公私合作模式，該模式鼓勵私人企業、民營資本和政府的三方合作。在PPP模式下，各方主體之間是伙伴關系，利益共享且風險共擔。將PPP引入跨境電商零售進口貿易監管中即表示政府與跨境電商零售進口相關主體合作，政府與跨境電商、物流公司等可以通過合同建立契約關系，比如監管部門與跨境電商平臺、物流平臺等相關平臺合作，使得監管部門能夠及時獲取商品信息，在交易主體、監管主體和消費者之間實現信息共享，由此可以大大提升監管的效率。

鑒于平臺對于貿易的一手數據更加了解，平臺可以把分類貿易數據給相關監管機構。同時政府可以利用外貿綜合服務平臺分解一些政府職能，比如單據申報等。通過外貿服務平臺進行信息化管理，跨境電商平臺可以與海關、稅務、質檢等系統連接，從而提高工作效率，加快通關速度，提高通關效率。

另外，物流在跨境電商零售進口的作用越來越大，甚至成為決定跨境電商零售進口成敗的決定因素。政府可以在物流領域和物流快遞公司合作，加大投入建設物流基礎設施，使物流系統在跨境電商零售進口的發展中發揮更大作用。

（五）加強國際合作，適度聯合執法

跨境電商零售進口的發展涉及到不同國家之間電商平臺、物流系統、信息系統，因此， 要更好的推動我國跨境電商零售進口發展，需要加強與商品出口國家之間的合作，特別是與這些國家海關之間的合作。2017年9月，中國海關與金磚國家海關簽訂《金磚國家海關合作戰略框架》，明確金磚國家海關之間進行跨境電商進出口監管合作，在跨境電商零售進口的監管方面，要求建立建立數字海關，加強信息的共享和交流并實施《金磚國家單一窗口合作》，在進口通關流程上做到無縫連接，加快通關速度，推動貿易便利化發展。此外，中國海關還應該和貿易伙伴國在跨境電商零售進口領域開展聯合執法，一方面有利于提高跨境電商通關效率，另一方面有利于風險的防控，兼顧貿易便利和貿易安全。

五、結論

近年來我國跨境電商零售進口交易額激增，在我國外貿格局中的作用越來越重要。宏觀層面，B2C在進口電商市場中所占的比重越來越大，跨境電商零售進口商品來源國日益廣泛;行業層面，跨境電商零售進口用戶規模持續增長，跨境電商零售進口平臺呈現集中化態勢。

目前，我國跨境電商零售進口正處于過渡期階段，過渡期階段將持續到2019年，政策延長利好跨境電商零售進口的發展，有利于國內企業根據國內外形勢變化，對內部機制進行調整。但跨境電商零售進口的監管仍然存在諸多問題。商品性質難以界定，監管方式面臨瓶頸;小單化、高頻次交易，監管成本高;通關環節問題突出;兼顧貿易便利和貿易安全愈發困難;境外消費、私人代購，國外網站消費等帶來貿易統計困難。

面對跨境電商零售進口監管體制的不足，我國改變監管區分方式，按貨物價值區分監管方式;放寬市場準入門檻，取消交易限額;建立跨境電商零售進口負面清單目錄;引入PPP模式完善監管方式;加強國際合作，適度聯合執法。

跨境電商零售進口監管體制的完善，對內將推動我國消費升級，滿足消費者對國際商品的需求，優化國內產業結構，促進物流、倉儲、電子商務等相關產業發展，增加就業;對外能夠為全球跨境電商提供了范例，有助于形成良好的全球電商生態布局。

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