事業單位“不想腐”體制機制研究

田延 周文彬

【摘要】事業單位發生的腐敗問題關注度高，影響范圍大，迫切需要構建“不想腐”的體制機制。本文從現有制度、監督作用的發揮、權力制約、紀律約束四個方面分析了當前存在的問題和原因，針對這四個方面的問題提出對策。

【關鍵詞】不想腐;體制機制;監督作用;紀律教育

事業單位直接面對社會公眾提供服務，涉及領域和范圍較廣、人員較多，關系經濟發展、社會和諧，是社會政治、經濟、文化建設的一支重要力量。近年來，事業單位腐敗問題時有發生，由于事業單位的屬性特殊，更易引起社會大眾的關注與討論。事業單位發生的腐敗問題與社會其他領域有相同特征，也有一定的特殊性，事業單位的腐敗容易引發社會不穩定因素，損害黨和政府的公信力，甚至沖擊社會道德底線。通過查閱有關黨建、紀檢資料，訪談機關和一線工作人員，以事業單位容易滋生腐敗問題的環節和發生的腐敗問題為導向，結合事業單位的實際，在分析當前存在的問題、總結做法和研究對策等方面進行探索研究，形成以下研究。

一、當前存在的問題及原因分析

全面從嚴治黨已取得顯著成效，腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成，不敢腐的目標初步實現，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構筑，黨內政治生活呈現新的氣象。在充分肯定成績的同時，也要清醒看到，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，尤其是事業單位領域。近年來事業單位違紀違規問題頻發多發，該問題的實質在于事業單位內部的反腐敗斗爭不嚴厲、不落實、不徹底。當前事業單位在推進構建“不能腐”的體制機制工作中依然存在著不少問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）制度不夠健全。1.事業單位內部缺乏有效反腐、防腐體制機制。一方面事業單位“不能腐”的體制機制以及“不能腐”相關制度建設，重點是權力運行制約機制、監督機制、廉潔風險防控機制和責任追究機制四大方面亟待提升。正是由于這些關鍵機制的缺乏和不完善，事業單位內部缺乏這些制度，導致從體制上和易腐風險點上來制約權力行使不夠準確和及時，也缺少對違法違紀行為進行追責的震懾效果，最終導致了某些領導在涉及財務管理和選人用人方面容易被外界環境所影響，為金錢、美色和人情所左右，做出違背公平公正的亂紀行為。另一方面，制度建設缺乏內在活力，缺少創新。事業單位的職工歡迎改革，不懼改革，因為只有改革才能在市場經濟環境中生存下去。但是事業單位在改革過程中往往容易忽視其特殊性質，在進行體制機制大型變革時，容易在體制內的本身冗余不暢的背景下造成更多運行的不暢，使得后續改革推進缺乏力度，后續體系建設缺乏全局性思維，而事后監督制度和糾正機制并不能夠很好地避免錯誤在機制中創造新的錯誤。2.現有制度沒有發揮有效作用。制度束之高閣，缺乏執行力，成為擺設，逐漸成為擺在文件柜里的制度。近幾年來，中央和地方政府對事業單位的黨建工作越抓越嚴，不斷推進和完善制度建設，修訂和下發一批工作制度、管理制度、考核制度、巡視制度和監督制度。但到事業單位，在上傳下達的環節上就發展成為完任務、應付檢查，形式大于行動，表面文字替代實際執行，導致制度沒有發揮其應有的效果，從而使得相關工作缺乏針對性，耗費了人力、物力以及財力資源而得不到成效。

（二）發揮監督作用的部門經常缺位。受體制機制影響，內部監督部門很難參與到重大決策中。在事業單位現行體制下，對事業單位進行監督的主要是紀委，其權力既受單位“一把手”的管理又要監督“一把手”的權力運行。同時，紀委監督一般只有紀律監督，缺少對黨組織決策的監督，而涉及到的廉潔風險防控點大多與權力直接掛鉤，類似單位內部的建設招標投標、人才招聘、項目開發、人員提拔、基礎設施建設、后勤保障等關鍵領域，紀委的監督是缺位狀態。在具體的工作程序制定中，并沒有將外部各類監督主體納入。事業單位在進行公開招聘某些關鍵崗位的最終環節，往往是由高層領導對最終面試人員進行最終的審核把關，面試組在面試過程中因為容易受到高層領導的某些暗示，缺乏對面試人員的全面考核和降低對標準招聘程序的執行力度，形成監管不斷。如果在面試組中加入敢于實現正面監督的紀委人員，最終的結果會相對公正、公平。再如，某些部門利用崗位和權力上的便利，將部門內部消費通過虛開票據來報銷，以及將個人業務當作單位業務來長期掛賬不消賬，類似案件時有發生且接二連三，實質就是我們的監督、監管不到。而此類決策公開透明度不夠，使得一般職工對事項的知情權得不到滿足。另外，盡管我們對類似違規行為和問題開展了專項整治工作，收到了一定的成效，但違紀腐敗形式依然嚴峻，需要進一步加強監督。

（三）對重點部門、崗位的權力制約不到位。1.對重點部門的權利制約不到位。在事業單位內，由于某些崗位涉及決策權、用人權、產權轉讓、物資采購、招標投標、財務管理、基礎設施建設、后勤保障等重點領域和關鍵環節，約束好、規范好這些關鍵崗位的權力運行對構建事業單位“不能腐”的體制機制至關重要。這些重點崗位往往權力集中度較高，像單位內的財務審批權和重大項目建設審批權，權力的高度集中是產生官僚主義，是導致腐敗現象的根本原因。某些領導長期利用職務的便利，干預單位的決策，如利用部門職權或利用事業單位的公益性壟斷市場和資源，為利益主體提供便利的同時收取相關利益，不禁對單位形象造成惡劣的影響，對單位的發展也產生了較壞的后果。事業單位推進反腐工作，關鍵就是要用法治來根除人治在權力濫用和不受制約管控方面的弊病。2.對重點崗位的權利制約不到位。對事業單位的這些關鍵崗位，很少出臺相關的權力清單，也沒有明確的運行機制來規范權力如何運行，對法不言明、律不點清的灰色地帶缺乏有效的制約。針對單位內的容錯機制也容易被某些看似獨具開放和改革精神的人作為其推卸權力濫用的借口。如在某些招標過程中，因為上層領導缺乏統籌部門，使得招標部門在實際招標過程中，明里招標卻暗里定標。

（四）部分干部存在紀律松懈、自我約束差的現象。縱觀這些腐敗現象，我們也能夠看到一種規律，那就是出現腐敗問題的黨員干部，剛開始違紀程度均比較輕，甚至有人沒有意識到自身的行為已經違反了黨規黨紀。近幾年許多干部出現了能力不足的危險，這很大一部分是源于學習不夠，不學法、不懂法等現象嚴重，對于黨和國家出臺了許多紀律規定，沒有做到及時學習、認真揣摩、嚴格踐行。近年干部誠信缺失現象引發了強烈的社會關注和網絡圍觀。許多人生活中，出現學歷造假、年齡造假問題，對待家人、對待群眾投機取巧、做表面文章，甚至利用職務之便謀取非法經濟利益;工作中，對黨的路線方針政策口是心非，陽奉陰違，相互推諉扯皮、貪圖虛名，搞“政績工程”“形象工程”，遇到問題第一時間推卸責任，而非解決問題。建立干部誠信體系，提升干部誠信形象已刻不容緩。

二、推進“不能腐”機制建立的對策

（一）做好頂層制度設計。1.結合國家開展的全面深化改革，深入推進事業單位體制改革，從源頭上治理腐敗。事業單位涉及面廣，行政管理、經濟管理、社會管理體制機制存在滯后問題。因此，要從源頭上治理腐敗，必須將事業單位的改革納入國家改革總體框架，實行整體部署，協同推進。從國家層面應盡快出臺專門政策法規、行業規劃、標準規范，重點建立權力運行制約機制、監督機制、廉潔風險防控機制和責任追究機制，創新對事業單位的管理方式，由管理、指導為主逐步轉變為監督為主。2.事業單位必須出臺符合自身實際的章程，并且嚴格遵照章程辦事。關鍵是要做好事業單位管人和管事的工作，要從根本上破除傳統習慣和既得利益兩大障礙，建立科學公正的選人用人和權力分配機制，讓權力在陽光監督下選好事業單位的“一把手”，同時要配好敢于在權力上相互制衡、在能力上表現突出、在行為上靠得住的班子隊伍，領導團隊里面要敢于發出不同的聲音、聽得進不同的聲音。領導團隊要科學配置權力，通過“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的工作機制來實現有效制衡。隨著我們改革制度和全面預算制度的建立和完善，在單位決策、采購招標、財務經營、選人用人方面也在不斷完善制度，逐步從源頭阻斷腐敗。事業單位還必須具備法律意識，聘請法律顧問，從專業角度審視事業單位的決策細節，確保各項工作在法律框架內開展。

（二）健全監督機制。1.強化事業單位內部監督和外部監督是發展好事業的主要保障。內部監管方面關鍵是強化對“一把手”行使權力的監督，監督既是對權力行使的約束，也是對權力主體的保護。要做好對“一把手”的監督，需要足夠的定力和操守。也要做好對關鍵少數的權力監督，要從根本上區別開信任和監督。重點加強紀律監察機關的權威性和執法力度，加強監督機關的權威，做到有法必依，執法必嚴。同時，要發揮廣大內部職工的監督力量。雖然目前針對事業單位的監管措施在不斷提出，但各類腐敗案件始終不斷，根源在于事業單位內的廣大干部職工并沒有把自己當作單位真正的主人，沒有發揮出他們對保護事業發展應盡的監督責任，強化單位內部監督也是增強活力的根本保障，要真正做到“無須揚鞭自奮蹄”，加強職工參與反腐倡廉活動的積極性，打造反腐倡廉的氛圍。

2.外部監督方面要建立信息披露制度，加強審計監督和輿論監督。強化對使用權力的知情權和對監督者的保護。充分運用民主監督、輿論監督、群眾監督、網絡監督等手段，通過傳統紙媒、電視、網絡、手機等增強事業單位的政務公開透明度，充分滿足職工的知情權。一是要發揮主管部門的監管作用，豐富監管手段，由傳統的聽匯報、看材料轉變為實地調研和督查，多聽取基層群眾和事業單位職工的意見和建議。二是充分發揮事業單位職工的監督作用，事業單位職工是最了解單位發展情況的人員，他們對于單位的發展感受最深，最有發言權。一方面要加強對事業單位職工的教育引導，增強他們的權利意識和主人翁意識，另一方面鼓勵和保護他們大膽發言，大膽舉報。三是擴大社會公眾的參與力度，事業單位要給予社會公眾足夠的信息資料，使得他們知情，這樣才有可能發揮監督作用，事業單位還要把接受監督作為一項義務，做到對應公開事宜全部公開，不掩飾不回避。通過以上手段逐步讓領導習慣于在監督下工作，逐步將監督轉化為常態化、自然化。

（三）對權力部門建立約束機制。1.加強對重點部門的監督。強化事業單位內部監督機制也是非常迫切的工作，內部監督機制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制。堅持審批與監管相分離，將審判人員與監管人員分開，在職責明確的前提下，強化相互制約制度。通過內部監督體系的完善，從而形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制。充分發揮事業單位審計部門的作用，讓審計工作常態化制度化，審計部門要加強對事業單位領導班子，尤其是主要領導以及財務、基建項目、后勤管理等重要崗位人員的審計監督。充分利用好黨委會、黨政聯席會等議事制度，不斷擴大黨內民主，在黨內大力營造敢講真話、暢所欲言的良好政治氛圍，有效強化對權力的制約，根治一些領導干部不想用民主、不敢用民主、不會用民主的執政缺陷。2.加強對重點崗位的監督。中國目前的政治生態，是“一把手”幾乎擁有絕對的權力。反應到事業單位里面，就是有些部門權力過于集中，一來干擾單位內部決策行為的正常執行，二來不自覺地將權力進行擴張，將權力延伸到相關的部門。剖析事業單位領導干部的腐敗案件，幾乎無一例外都是從權力集中、一言堂的領導模式開始腐敗的。一個單位管住了“一把手”的就是法治，管不住“一把手”的就是人治，人治就容易出問題，賄隨權集，權隨勢大，事業單位對“一把手”的權力管控最后都是由疏于防范造成了腐敗。制約“一把手”的權力行使要以做到廉潔高效為目標，建立權力清單，用法紀法規和暢通的監督渠道來制約和公開領導的權力，規范主要領導干部的職責和權限。

（四）加強紀律教育和誠信管理。1.對“一把手”的權力監督受現有體制機制不完善的制約，在實際執行中會面臨諸多的困難和阻力，這就要求我們事業單位的“一把手”要加強思想教育和注重紀律建設，尤其是對自身品質的培養。堅持“兩學一做”學習教育，牢記黨的宗旨和權力的來源，營造全面從嚴治黨的輿論氛圍，堅持紀嚴于法，紀在法前，把紀律和規矩挺在前面，擺正自己的位置，做到一塵不染，同時要讓自己的正能量感染下級，讓下級也能做到。在單位內部開辟學習交流專欄，學習推廣中紀委有關反腐敗的成功案例，讓領導帶頭剖析案例，分享心得;組織學習收看有關反腐的系列電視，做到常學常新，提高黨員素質，不要讓某些干部的素質比一般國民的素質還要低;弘揚中華民族誠實守信的正能量，提高黨性嚴肅黨紀，營造公平公正的文化和誠實的工作氛圍，讓誠信的陽光殺死滋生腐敗的土壤。2.全面推進事業單位人員誠信體系建設。結合國家誠信體系的建設，優先將事業單位人員納入首批誠信體系建設范圍。充分運用現代技術手段動態管理事業單位人員的誠信表現，把講誠信的要求落實到干部考核考察中，看干部是否能做到嚴以修身、信念堅定、為民服務、忠誠于黨、忠誠于人民。對表現優秀的單位和個人給予物質與精神獎勵，對失信單位和人員及時處理，建立不良行為記錄，運用監督執紀“四種形態”予以處理。要結合不同崗位的實際，采取多種方式，完善和創新教育方式、內容和題材，注重加強專題培訓，充分結合正面案例和反面典型，開展自我審視，用好批評和自我批評的武器，激發干部內在動力，自覺做到愛崗敬業、忠于職守。

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