保障性安居工程跟蹤審計(jì)的實(shí)施困境與出路

馬陳陳

【摘 要】本文以2012～2018年的審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告為例，分析保障性住房跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀，從審計(jì)管理的視角指出審計(jì)工作繁重、審計(jì)難度大等問題，提出審計(jì)時(shí)將事前控制、事中監(jiān)督與事后審查相結(jié)合等對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】保障性安居工程;跟蹤審計(jì);國家審計(jì)

保障性安居工程審計(jì)屬于政府審計(jì)的范疇，由國家審計(jì)部門負(fù)責(zé)，對(duì)保障性安居工程的建設(shè)、分配、管理、使用進(jìn)行全面性、系統(tǒng)性的審計(jì)，促進(jìn)保障性住房的公平公正分配，保障居民的住房權(quán)益。截至2019年，國家審計(jì)署先后數(shù)年將保障性住房項(xiàng)目跟蹤審計(jì)列入重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目。實(shí)施保障性住房項(xiàng)目審計(jì)能夠把握保障性住房建設(shè)的總體情況，全面反映社會(huì)保障性住房建設(shè)的成效和存在的問題，客觀評(píng)價(jià)保障性住房專項(xiàng)資金的使用情況。

一、保障性安居工程跟蹤審計(jì)的情況

審計(jì)署強(qiáng)調(diào)各省市對(duì)保障性安居工程實(shí)施跟蹤審計(jì)，必須覆蓋三個(gè)階段，第一階段是準(zhǔn)備階段。審計(jì)人員主要審查保障性住房的規(guī)劃是否科學(xué)合理、項(xiàng)目立項(xiàng)及招投標(biāo)程序是否合規(guī)、項(xiàng)目合同簽訂是否合法，此外還要檢查保障房建設(shè)所需的土地供應(yīng)情況，審查是否有土地劃撥不及時(shí)造成開工拖延的情況，最為重要的是審查專項(xiàng)資金的籌集情況，包括中央和各級(jí)財(cái)政及社會(huì)渠道的融資，來源十分復(fù)雜，審計(jì)人員要了解籌資的金額和占比情況。第二階段為實(shí)施階段。該階段是審計(jì)工作的主體部分，審計(jì)時(shí)要了解資金的使用情況，查明是否有被騙取或挪用的問題，還要審查項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工建設(shè)情況，關(guān)注資金是否按照施工進(jìn)度和合同約定及時(shí)撥付和對(duì)項(xiàng)目工程的監(jiān)管情況。第三階段是后續(xù)階段。首先要審計(jì)安居工程的任務(wù)完成情況和質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，核算項(xiàng)目的結(jié)算資金是否準(zhǔn)確合理，接著要關(guān)注保障房的分配是否符合有關(guān)程序，保障性補(bǔ)貼的發(fā)放是否針對(duì)符合領(lǐng)取條件的保障對(duì)象。跟蹤審計(jì)中，審計(jì)人員須從項(xiàng)目的規(guī)劃環(huán)節(jié)開始就介入其中，直到保障房分配結(jié)束。

自2012年以來，審計(jì)署先后對(duì)城鎮(zhèn)保障性安居工程組織六次跟蹤審計(jì)，所審計(jì)的專項(xiàng)資金從8 796.41億元增長到27 814.7億元。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的增長速度一直保持在較高水平，對(duì)安居工程投入的規(guī)模不斷擴(kuò)大。項(xiàng)目單位通過銀行貸款、住房公積金貸款、發(fā)行債券等社會(huì)籌集資金途徑帶來的巨大數(shù)額資金已成為保障性安居工程資金的主要來源，社會(huì)資本流入一方面減輕了各級(jí)財(cái)政的壓力，另一方面也對(duì)該專項(xiàng)資金使用的效益性提出了更高要求。

二、保障性安居工程跟蹤審計(jì)的問題及實(shí)施困境

1.審計(jì)牽涉多個(gè)部門或個(gè)人，審計(jì)難度大。

當(dāng)下，我國保障性安居工程工作由各個(gè)部門合力負(fù)責(zé)，因而在審計(jì)過程收集審計(jì)證據(jù)時(shí)，會(huì)牽涉到多個(gè)部門或個(gè)人，最后還會(huì)牽涉到受到保障待遇的保障對(duì)象。審計(jì)必要時(shí)，可能還會(huì)對(duì)相關(guān)部門和個(gè)人進(jìn)行延伸調(diào)查。再者，由于保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)資金來源復(fù)雜，既包括中央，又包括地方財(cái)政，還包括通過銀行貸款、住房公積金貸款和發(fā)行企業(yè)債券等社會(huì)渠道籌集的資金。除了審查各級(jí)財(cái)政部門的專項(xiàng)資金劃撥和提取情況，審計(jì)時(shí)還涉及到各類銀行，導(dǎo)致資金查證實(shí)施過程中遭遇不少困境。

2.審計(jì)工作繁重復(fù)雜，審計(jì)人員重任務(wù)輕質(zhì)量。

隨著黨和國家的惠民政策的不斷推行，城市保障性住房建設(shè)仍在不斷增加，形成了一個(gè)變數(shù)，審計(jì)確實(shí)很難跟上發(fā)展的步伐，這進(jìn)一步增加了審計(jì)難度，增大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2018年，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)到1.77萬個(gè)。而從審計(jì)人員的數(shù)量上來看，2012至2018年我國每年投入到保障性安居工程審計(jì)中的審計(jì)人員一直都是近兩萬人，并未有明顯的數(shù)量增長，平均每個(gè)審計(jì)人員需要重點(diǎn)審計(jì)1個(gè)安居工程項(xiàng)目。眾所周知審計(jì)所需要的審計(jì)小組人員數(shù)遠(yuǎn)不止一名審計(jì)人員，其數(shù)量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也就難以真正實(shí)施審計(jì)的全覆蓋。

3.部分問題屢審屢犯，審計(jì)結(jié)果價(jià)值相對(duì)不高。

從歷年的審計(jì)結(jié)果中也可以發(fā)現(xiàn)，幾類問題屢審屢犯，主要表現(xiàn)在資金被騙取或挪用、住房分配不合規(guī)、建設(shè)用地不規(guī)范這幾方面，如表2.1。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)已將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題在審計(jì)報(bào)告中提出并要求整改，但可以發(fā)現(xiàn)部分單位并沒有貫徹落實(shí)審計(jì)建議，審計(jì)結(jié)果價(jià)值相對(duì)不高。這些屢查屢犯的問題制約了審計(jì)工作更好地發(fā)揮預(yù)防和抵御的職能，這也影響了安居工程的進(jìn)一步實(shí)施。

三、保障性安居工程審計(jì)的問題原因

1.缺乏政策文件的支持。

現(xiàn)階段，我國保障房的類型過多，且房源復(fù)雜，項(xiàng)目的建設(shè)資金來源廣泛，但保障房政策一直沒有納入到立法體系中，導(dǎo)致至今沒有關(guān)于住房保障的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因而審計(jì)人員無法獲取準(zhǔn)確的審計(jì)依據(jù)，在明確各類口徑方面有很大難度，多是依據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)而進(jìn)行主觀性的職業(yè)判斷。

2.跟蹤審計(jì)實(shí)為事后審計(jì)。

我國保障性住房跟蹤審計(jì)開始時(shí)間通常為年末，由此可能造成在審計(jì)準(zhǔn)備階段中，審計(jì)人員缺乏對(duì)項(xiàng)目在立項(xiàng)和招投標(biāo)工作過程中的審計(jì)。在實(shí)際工作中，只停留在收集各類數(shù)據(jù)文件上，對(duì)項(xiàng)目的詳細(xì)內(nèi)容如項(xiàng)目選址的合理性、項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量水平都缺乏充分的調(diào)查。除此之外，由于缺乏審計(jì)人員在項(xiàng)目施工現(xiàn)場的全過程跟蹤監(jiān)督，就無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，使跟蹤審計(jì)難以發(fā)揮實(shí)時(shí)性監(jiān)督的作用。

3.審計(jì)人員專業(yè)水平不足。

一方面，大部分審計(jì)人員只是精通于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，知識(shí)結(jié)構(gòu)較為簡單，缺乏計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)、工程建設(shè)、保障性政策等方面的研究;另一方面，由于績效審計(jì)在我國開展實(shí)施的時(shí)間較短，審計(jì)人員還處在從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)變到績效審計(jì)的階段中。保障性安居工程跟蹤審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜，涉及領(lǐng)域很多，在審計(jì)過程中，除了要查處政策執(zhí)行、資金使用和建設(shè)施工中存在的違法違規(guī)問題，還要關(guān)注保障性住房項(xiàng)目的效益性等。

四、強(qiáng)化保障性安居工程審計(jì)的路徑

1.健全完善法律制度。

安居工程審計(jì)時(shí)要有統(tǒng)一完善的標(biāo)準(zhǔn)，明晰保障性住房的類型和適用的口徑，就必須加快住房保障條例的制定。此外，還應(yīng)加快財(cái)政金融等政策的執(zhí)行和有關(guān)制度的健全完善，增強(qiáng)稅收減免政策和金融優(yōu)惠政策的強(qiáng)制性實(shí)施力度。建立責(zé)任追究制度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)管理，要求各地建立問責(zé)機(jī)制。依靠政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)涉及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的部門和個(gè)人進(jìn)行定期檢查，督促整改落實(shí)。

2.事前控制、事中監(jiān)督與事后審查相結(jié)合。

保障性安居工程跟蹤審計(jì)范圍廣、涉及單位多、審計(jì)事項(xiàng)重大，審計(jì)環(huán)節(jié)充滿復(fù)雜性，審計(jì)時(shí)應(yīng)將事前控制、事中監(jiān)督與事后審查相結(jié)合，確保審計(jì)工作的高質(zhì)量和高效率。必須深入整合事先控制，過程監(jiān)督和事后審計(jì)，而不僅僅將跟蹤審計(jì)理解為事后審計(jì)，忽略之前的審查和監(jiān)督，做到審計(jì)與保障房項(xiàng)目的同步，在規(guī)劃階段就要開始介入其中，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤和審計(jì)。

3.改進(jìn)審計(jì)組織形式。

審計(jì)部門可以動(dòng)員社會(huì)資源，有效緩解審計(jì)人員短缺的現(xiàn)狀，并且提高審計(jì)質(zhì)量。聘請(qǐng)專業(yè)的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，可以利用他們?cè)诮Y(jié)算和預(yù)算方面的優(yōu)勢，確保跟蹤審計(jì)的專業(yè)性。還可以聘請(qǐng)專家型人才，如工程造價(jià)師等，從根本上保證審計(jì)過程中遇到困境時(shí)能及時(shí)提供相關(guān)的技術(shù)支持水平。

4.提出高質(zhì)量審計(jì)建議。

開展保障性住房跟蹤審計(jì)，為了使審計(jì)抵御機(jī)制發(fā)揮得更好，應(yīng)根據(jù)具體實(shí)踐，在查處審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題時(shí)，還應(yīng)該針對(duì)問題，從宏觀到微觀探索問題發(fā)生的深層次原因，審計(jì)應(yīng)該恰當(dāng)?shù)靥岢鲇嗅槍?duì)性的高質(zhì)量建議，落實(shí)后續(xù)審計(jì)制度，也就是在審計(jì)建議提出后，需要知曉被審單位是否采納建議，若審計(jì)建議被被審計(jì)單位采納接受，審計(jì)人員就要觀察被審計(jì)單位的整改執(zhí)行，完善后續(xù)整改情況的審計(jì)有利于提升保障房工程的質(zhì)量，維護(hù)人民群眾的利益。

5.提高審計(jì)人員專業(yè)性水平。

審計(jì)人員自身素質(zhì)與審計(jì)質(zhì)量之間存在著巨大的相關(guān)性。高素質(zhì)復(fù)合型的審計(jì)師需要掌握多種學(xué)科的綜合知識(shí)，具備足夠的專業(yè)能力。除了基本的傳統(tǒng)財(cái)稅知識(shí)，還要學(xué)習(xí)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)和有關(guān)政策，更要騰出時(shí)間集中精力學(xué)習(xí)計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)。既要提高知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力，又要提高對(duì)項(xiàng)目的效益和有關(guān)政策實(shí)施成果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的能力。

········參考文獻(xiàn)·····················

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[2]賈帥帥，徐滇慶.多維視角下的公共租賃住房建設(shè)與保障[J].財(cái)政研究，2017，（3）：87-96.

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）