“放管服”背景下的互聯網餐飲治理研究

霍敬裕

【摘要】互聯網餐飲與傳統餐飲行業相比，具有經營主體的多元性、隱蔽性和跨區域性，交易過程的復雜性、虛擬性和食品安全風險的集聚性等特點，使得食品安全治理具有更多特殊性和復雜性，僅靠地方政府作為單一監管主體和運動式監管無法實現對線上餐飲的全面有效監管。因此，需通過電子商務平臺、行業協會以及社會公眾等多元主體的共同參與、協商和合作，充分利用各方優勢與資源，彌補個別地方政府部門監管能力的不足，實現治理的數字化、扁平化、透明化。

【關鍵詞】“放管服”? 互聯網餐飲? 監管? 簡政放權

【中圖分類號】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.20.014

黨的十九大報告要求，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。“放管服”改革方案的基點即在于突破“事必躬親”式的治理模型，轉向適合行業發展，促進經濟活力的治理架構。當前，雖然互聯網餐飲發展迅速，促進了產業、消費與監管的多方升級，但對地方政府治理方法、治理能力和治理績效提出了新的命題;對如何增強互聯網餐飲服務的創新能力提出了新的挑戰。

規范新食品業態發展，明晰互聯網餐飲治理理念

互聯網餐飲作為新經濟形態，其不單是應用互聯網工具連接餐飲服務的提供者與消費者，而是突破地域界限、管理層級和信息對稱等舊有制約，構建市場主體信息披露、消費者信用評價、政府信息公開的“三信”機制的踐行者。鑒于此，傳統“屬地模式”下平行治理、分散治理已不能適應這一新經濟形態的高速發展，需打破權力藩籬、消弭地域差異、填補監管空白，樹立互聯網餐飲整體性治理、智慧型治理和共治型治理的理念。

整體性治理。互聯網餐飲作為食品經營新業態，涉及準入、生產、配送和售后諸多環節，需要地方政府進行跨地域、跨行業、跨部門的整體性布局。所謂整體性布局，首先，應以互聯網餐飲的全流程作為治理對象。目前，大多數的監管力量集中于線上餐飲的訂餐、配餐及售后服務，而食品安全隱患的原發點即生產加工環節仍與線下實體店同一標準管理，增加了事后監管的執法成本與取證難度。其次，應以統籌線上食品安全監管權責作為治理核心。固有的科層制之下，個別地方政府部門之間的協作監管效率較低，少數地方政府部門之間仍然以工作協助函的形式開展溝通與合作，難以應對線上餐飲全天候、多風險的監管需求。最后，應以動態性信息披露與靜態性信息披露作為監管手段。以數據溝通為媒介的互聯網餐飲，一方面，增強了食品交易的便捷性;另一方面，促使O2O線上線下融合加速，信息不對稱的交易格局變廣，形成新的監管挑戰。地方政府應以強化交易平臺的信息披露義務為抓手，通過建立線上線下互通互動的信息披露機制，構建可追蹤、可追溯、可追責的閉環型監管。

智慧型治理。互聯網餐飲線上線下雙向融合的新經濟業態以倒逼監管的方式，推動地方政府在原先的社會治理結構的基礎上轉向“互聯網+”的智慧型治理模式，即非單純強調治理工具的智能性、先進性，而更側重于多樣性、激勵性、回應性的監管方式。[1]具體可體現為以下兩個方面：一是充實信息化監管設備。地方政府可充分利用餐飲服務許可數據庫、網絡訂餐對比抓取系統以及風險洞察平臺等大數據工具“打組合拳”，提升監管效率。二是構建風險分析為基礎的防控體系。互聯網餐飲的治理風險來源點分布廣泛，地方政府需在充分獲取數據信息的前提下，整合食品生產消費全流程的監管資源，構建以風險評估、風險交流、風險預警以及風險處置為基礎的法律規制體系。

共治型治理。“放管服”改革肯定釋放信用監管、聯合監管等創新型監管模式的紅利，通過社會各方共同參與、協商和合作，能夠彌補個別地方政府監管能力的不足。與傳統餐飲行業相比，互聯網餐飲具有經營主體的多元性、隱蔽性和跨區域性，交易過程的復雜性、虛擬性以及食品安全風險集聚性等特點，但個別地方政府一元化的監管模式囿于執法力量、執法范圍和執法成本等因素，增加了風險全控難度。因此，需引入包括平臺經營者、行業協會以及社會公眾等多元主體實際參與到互聯網餐飲的治理全過程中，充分利用各方優勢與資源，提高互聯網餐飲安全監管的有效性。其中，共治的前提是信息共享，即實現地方政府部門之間、地方政府與公眾之間、地方政府與企業（商戶）之間的信息共享;共治的關鍵是制度供給，即頂層設計中需對多元主體共同參與并承擔各自的責任邊界、證據認定和追責條件等問題予以回應。

綜上，我國互聯網餐飲食品安全治理過程中，既需從整體性角度設計跨部門、跨區監管的協調機制和中央立法與地方立法的銜接與創新，又有必要以智慧型方式解決電子商務平臺外賣食品標準化建設、大數據信息共享與數據安全建設平衡等問題，更應從共治型格局統籌地方政府、經營者和消費者多方主體的監管能力、監管權力和監管責任。

完善“互聯網+政務”制度設計，打造共治共享治理格局

促進互聯網與餐飲監管的制度融合。“互聯網+”制度構架多是建立在互聯網規制與行業規制的平行軌道上，簡單的規則相加難以體現參與主體間的互聯網精神，即建立在協作、信任基礎上的合規性創新。以互聯網餐飲觀之，多元共治的達成既包括合作條款中的公平理念，亦體現所有參與主體追求合理利益或善的理念[2]，需要從治理理念、治理體系和治理工具予以通盤考慮，既能體現食品嚴監管的主旨，亦可激發行業的發展活力。《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國電子商務法》以及《中華人民共和國侵權責任法》等法律法規中雖對平臺外賣食品安全的責任主體、歸責原則及義務分配等問題基本達成共識，但涉及治理主體平等賦權上卻未能形成互補。對此，需從頂層設計層面確立支持互聯網經濟創新的統一原則，并傳輸至各專門立法之中，確保參與主體在治理過程中發揮自身優勢，實現利益互補。

建立互聯網數據信息共享機制。互聯網餐飲并非是商業逐利的獨占區，而更是事關食品安全、消費風險、數據隱私的公益之地，構建合理暢通的信息交換平臺是建設多元化、科學化、協同化的風險防御網絡的必備條件。在線上餐飲中，食品生產者與消費者之間的信息不對稱取而代之為平臺主體與線下主體的信息不對稱，及時性餐飲大數據匯集于線上平臺，地方政府面臨監管對象眾多，監管力量有限等問題，而法律對平臺數據的規制多限于平臺的合法性使用而非公益性使用。基于此，有必要建立以社會信用評價為基礎的網上餐飲信息互通機制，地方政府通過對比食品執法信息與食品經營者披露信息，利于風險源頭與違法行為的抓取;公眾則通過比對地方政府信息公開與電商平臺的信息披露的數量與質量，從而通過“用腳投票”的方式擇優甄選網上訂餐平臺。

優化“互聯網+政務”體系建設。黨中央、國務院作出推進“互聯網+政務服務”的重大決策部署，是實現地方政府治理現代化目標的關鍵路徑，亦是對數字化治理模式下參與式民主[3]的積極回應。地方政府通過內部政務信息平臺端口的互通共享，實現組織機構內跨部門的信息協同;[4]通過外部政務服務平臺信息端口與平臺信息端口的對接溝通，實現對線上餐飲數據的流通和重組。對于互聯網餐飲而言，則可進一步拓寬社會共治通道，將參與網上食品安全具體落實到“看、查、辦、問、評”五個環節。

構建“鼓勵創新、包容審慎”的治理方式

《中華人民共和國食品安全法》規定了電商平臺經營活動的審核義務和不履行義務的法律責任。單純擴張平臺義務的正當性可以從強調功能主義的公法理論中得到部分支持[5]，但由于并未充分考慮平臺自身控制違法行為的動機和實踐、平臺履行義務的能力和成本、平臺錯誤判斷對經營者的影響等因素，易造成平臺守法困惑，消減互聯網交易模式與技術的創新動力。對此，地方政府應修正重監管弱服務的規制模式，轉向以提升自身監管能力為基礎，探索鼓勵創新創業和“互聯網+監管”緊密結合的適宜方案。

健全互聯網餐飲行業標準。實現社會共治的基礎在于提升社會主體各方的發展能力，完善自治規則。鼓勵制訂相關行業服務標準和競爭規則即是“放管服”改革的重點工作。基于互聯網的便捷性與虛擬性，線上餐飲從訂餐服務、外賣配送、餐具配備與線下餐飲行業存在較大差異[6]，難以對其延用傳統的餐飲行業標準，而缺失的相關標準恰是食品風險的引燃點。地方政府監管的重心并非是制定統一的標準供各市場主體遵照執行，而需引入線上餐飲的“內行人”參與制定相關標準，并聯合各方自覺遵行，平臺及其行業協會可通過制定團體標準等形式優化服務流程，創新食品安全監管科技。

引入“互聯網+”行業軟法規制工具。傳統治理模式中，較為肯定法的強制性功能，并將法的概念縮限在“體現國家意志，由國家制定或認可，依靠國家強制力保障實施的法律規范”[7];與之對應，軟法則指“不依靠國家強制力保證實施的法律規范，其由多元主體經或非經正式的國家立法程序制定或形成，并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實施的行為規范”[8]。誠然，命令型與禁止性條款可有效震懾違法行為，但互聯網餐飲作為新興產業，具有網絡的虛擬性、利益的多元性等私人領域同公共領域的交融，而包含行業協會、企業聯合發布的倡議等軟法規制方式可避免既有規范的“網上失靈”，通過對相關軟法正當性、規范體系的補正與完善，可拓展多元治理主體的能動性與有效性。同時《中華人民共和國電子商務法》等法律中對電子商務平臺“懲戒權”的設置，默示了線上餐飲多元共治的格局，實現“以網監網”的共治形態。

根據平臺經營者所屬領域和規模大小制定柔性監管制度，推動新舊動能之間的轉換，在淘汰落后產能的同時，積極鼓勵技術創新和擴大先進產能。如果說，剛性監管是以“規章制度、管理條例為中心”，那么，柔性監管就是一種“以企業為中心、以技術為中心”的“人性化、智能化監管”。要形成既寬松包容，又規范有序的創新創業環境。針對不同企業，區分不同情況，量身定制包容審慎監管模式和標準規范，使之有合理發展空間。具體的建議為：

一是打造監管云平臺。互聯網正深刻改變著我們的監管模式，涉及制造業的監管部門，可以共享信息，形成城市監管云平臺，涉及環保、消防、稅務等部門的檢查信息，可一鍵上傳云端，實時生成企業監管畫像。實現一次檢查、多維信息錄入、多個部門可調用，最終實現實時監管、動態監管，讓這朵“監管云”不僅不干擾企業正常生產，反而成為中小微企業高質量發展的“保護傘”。

二是建立監管白名單制度，與正在推進的信用監管對應。對企業可以建立白名單制度，進入白名單的企業，監管以自查自糾為主。反之，則加強監管力度。黑白名單每年動態調整，這樣可以實現監管從一刀切向分類管理轉變、從事前監管向事后管理轉變，從粗放監管到精準監管轉變。

三是技術水平對標監管等級。企業應以技術立身，地方政府部門可以通過企業是否建有重點實驗室、設備先進程度、技術水平、產品附加值大小等，對它們進行技術分類與評定，技術等級高，監管越少;反之，增大監管力度，逐步形成優勝劣汰，淘汰落后產能，釋放先進產能。

四是推動聯合監管成為新常態。跨部門聯合監管，對于中小制造業企業尤為重要，建議地方政府各監管部門建立聯合抽查機制，并讓工作常態化，以此克服各部門“任性”檢查、“隨意”執法。多部門聯合檢查，有助于實現“一次聯合抽查、企業全面體檢”，減少對正常生產活動的干擾。

優化和創新互聯網餐飲中食品小業態的監管方式。食品小業態，包括小作坊、小食品店、小餐飲、小攤販、小食堂（簡稱“五小”）的低門檻、靈活性和高性價比優勢，使得其在互聯網餐飲的發展初期占據了較大市場份額，亦帶動了個體創業的新機遇。隨著監管規則趨嚴，尤其是對外賣生產者必須具備實體店的要求，城市租金及相關稅費的高門檻使得食品小業態參與互聯網餐飲的需求性與可能性差距增大，有可能挫傷社會弱勢群體參與互聯網餐飲的積極性。地方政府可優化和創新食品小業態監管方式，通過擴增城區小餐飲集中營業場所、簡化從業審查手續、降低租金和財政補貼等方式，引導食品小業態合規平等地參與互聯網餐飲運營。

結語

互聯網的迅捷性、科技性等特征開啟了平臺經濟的新機遇，亦開辟了食品安全治理的新天地。無論是域外線下映射線上的監管模式，或是我國現行的線上線下同步治理模式，均提出明晰地方政府與市場主體責任的基礎之上的治理方案。在放的方面，地方政府放手于食品新業態成長，以激發平臺經濟的創新動力;在管的方面，地方政府關注于食品安全的最嚴防線，以保障社會公益;在服的方面，地方政府著重于構建溝通合作機制，以實現多維度社會共治。

注釋

[1]劉鵬、李文韜：《網絡訂餐食品安全監管：基于智慧監管理論的視角》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2018年第1期，第2頁。

[2][美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯書店，2002年，第87頁。

[3]Wendy Unette Sealy. Empowering Development Through E-Governance： Creating art Communities in Small Island States， The International Information & Library Review， 2003 （35）.

[4]汪玉凱：《“互聯網+政務”：政府治理的歷史性變革》，《國家治理》，2015年第7期，第12頁。

[5]趙鵬：《超越平臺責任：網絡食品交易規制模式之反思》，《華東政法大學學報》，2017年第1期，第24頁。

[6]張舒愷、雷欣：《互聯網外賣食品安全監管問題》，《現代食品》，2016年第3期，第45頁。

[7]沈宗靈主編：《法理學》，北京：高等教育出版社，2004年，第42頁。

[8]羅豪才：《人民政協與軟法之治》，《中國人民政協理論研究會會刊》，2009年第1期，第17頁。

責 編/肖晗題