農地確權能否促進農戶投資？

陳小知　米薪宇　胡新艷

摘? ?要：基于經典產權理論，農地確權預期會對農業投資產生顯著影響，但中國實踐經驗呈現出多元化證據。由此產生的理論混亂，既影響到學界和決策者對農地確權重要性的認知差異，也不利于農地制度改革的深化。為此，本文建立“產權強度-情境依賴-外部約束”的分析框架。在整合理論分歧的同時，解釋了農機服務外包與農地確權之間的關系。相應，本文強調了“農地確權促進農戶自主投資”這一基本理論的普適性價值，也在肯定農地確權歷史性意義的基礎上，為未來改革指明了方向。

關鍵詞：農地確權;農戶投資;產權強度;情境依賴;外部約束

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2019）04-0004-06

一、引言

作為一種使邊際私人收益（成本）與邊際社會收益（成本）趨于均等的制度安排，產權被認為是促進投資和宏觀經濟增長的基礎性、長期性和系統性因素[1]。由此經典教條推演而來的一個推論是，中國于2018年底基本完成的農地確權，也被政界和學界期待著能夠顯著促進農戶投資和農業經濟增長。然而，有關農地確權投資激勵的經驗研究似乎并沒有為經典教條提供強有力的支持性證據。這就難免引發如下疑問：“產權促進投資”的一般原理是否也適用于土地集體所有制下的中國情境？回答這一重要問題，不僅在理論上有助于更深入理解中國農地制度改革所具有的一般性意義，而且也有助于在實踐中清晰認識到農地確權投資激勵效應的復雜性，進而引導人們從全局、動態的角度去客觀、理性地看待農地確權的政策效果。

遺憾的是，關于這個問題，存在多元化甚至是相互沖突的研究發現。這便引起了一定的混亂。這不但可能使人們質疑產權與投資關系的基本原理，也難免使人對農地確權改革的重大意義產生質疑，甚至也不利于農地制度改革的深入推進。基于此，本文提供了一個分析框架，對不同觀點進行了總結和歸納，從而對各種差異性經驗研究發現提供邏輯一致的解釋。這個框架是：農地確權對投資的影響，與農地集體所有權的性質相關;產權的投資激勵作用之大小，不但依賴于特定的情景，而且也受到一些制度環境等外部約束的影響。此外，更重要的是，本文針對一種迷惑性的觀點提出了自己的看法和見解。針對“地權不穩定并不必然構成農業投資的制度制約”，本文認為，機械服務外包之所以得到發展，基本原因就是地權不穩定抑制了農地流轉，限制了生產規模的擴大，不利于農戶的自主投資，而被迫雇傭機械服務。或者說，機械服務外包是因為回避或繞開地權不穩定這個制度制約而發展起來的。這就使得本文不但整合了現有研究發現，也提出了新的見解。

二、農地確權與農業投資：經典性教條與分歧性經驗證據

（一）產權與投資：一般原理

制度對經濟增長來說至關重要。因排他性而內含正向激勵機制的產權是經濟制度的核心。特別是，有關經濟增長國別差異的理論歸因，大都離不開對產權的關注。以科斯為代表的產權經濟學家對產權的經濟功能提供了詳細的解釋。他們認為產權是用來確定人與人之間關于如何使用稀缺資源的關系[2，3]。產權明晰是市場經濟條件匿名交易的前提，因此，清晰、穩定和安全的產權對資源配置效率有決定性意義[4]。對產權進行界定，經濟行為主體之間的交易行為就可以有效地解決外部性問題。既然產權的清晰界定和有效執行是優化資源配置效率的前提保障，那么它也可以激勵微觀主體增加投入，提高效率，促進經濟增長。因而不難理解，制度經濟學派對經濟增長國別差異的理論歸因為制度。進而，這一原理在農業領域的普適性價值，也是為諾思、科斯等產權經濟學家所認可的。

（二）產權與農業投資

1. 產權穩定與農業投資

農業投資指用于農業生產的投資（如購買拖拉機、打機井等）。產權對投資的促進作用，首先在于提供一個穩定的預期[5]。大部分經驗研究表明，穩定的土地產權有助于增加農戶對土地的投資[6]。從反面看，當地權不穩定時，因難以對承包土地年限有明確預期，農戶不知道土地何時會被調整給別人或被收回，從而扭曲其對土地的投資行為[7]。這就可以推論，土地產權安全，能夠通過確保投資收益等渠道而激勵農業投資。

2. 農地調整與農業投資

在土地集體所有、農戶承包經營的中國農村，土地調整是產權不穩定的主要表現形式。當土地被頻繁調整時，農戶會缺乏對土地的穩定預期。不穩定的地權也會降低土地附著物的投資交易價值。長此以往，農業生產力將被壓抑。已有大量的實證研究論證了地權的不穩定性對土地產出率具有負面的影響。但是，也有學者持有不同發現，即農戶對土地重新分配的憂慮并不妨礙生產性投資（流動性資產投資）[10]。

3. 農地確權與農業投資：源于中國的經驗證據

盡管有不同發現，但更多證據證明了產權不穩定對投資的抑制作用。產權的投資激勵效應，也更是一個廣泛的理論共識。為激勵投資和促進農業增長，中國政府也一直比較重視產權的穩定性，各種文件都對農地調整做出嚴格限制。為進一步提升產權強度，中國于2013年開始了農地確權改革。通過確權頒證，既可以明確四至、理順承包關系，也可以通過登記而使承包經營權具有法定用益物權的性質，進而最大化其投資激勵效應。故而，學者們期待確權也能夠有效促進農業投資[4]。不過，這似乎并沒有確切證據。有研究發現，確權可以促進農戶對有機肥的投資[8-9]。另一方面，亦有反例。一些針對糧農的研究表明，中國的農地確權并不能夠有效促進農業投資[10-11]。

從產權理論可以推知，農地確權會顯著促進農業投資。但中國的現實卻顯示了多樣化的證據，或者說沒有提供強有力的一致性經驗證據。這就自然產生一系列疑問：這是產權理論在中國的失靈？或者中國的農地確權存在一些局限性？抑或是產權的激勵作用發揮依賴于一系列的情境或面臨一些約束？顯然，有必要對上述問題做出回答，以免人們對產權功能產生誤解。這既可以事人們更加理性看待農地確權的激勵效應，也可以看到優化投資激勵效應的努力空間。

三、農地確權與農業投資關系的多樣化：產權強度

（一）產權強度與農地確權的性質

發展中國家的農地確權一般包括以下兩種情況：1. 土地登記。土地原本是私人的，但產權的認定和執行局限于村莊或部落。確權政策則使得原本為私人所有、被私法所保護和認可的土地，得到了公法即國家正式法律制度的保護和認可。2. 公有土地的私有化。這主要是部落、村社或者是國家所有的土地，通過私有化而變成個人所有。顯然，無論是哪種形式，農地確權都意味著土地的“私有化”、都意味著產權強度的提高。

不過，中國的情況有著顯著差異。不同于西方的土地私人產權制度，我國建立起了農村土地“集體所有、均田承包、多元經營”的基本體制。中國的新一輪農地確權，既不是私人土地的合法化，也不是國有（公有）土地的私有化。具體來說，農地確權頒證主要通過核定面積和以“四至確權”來劃定地界并減少糾紛;通過將承包經營合同轉變為承包經營權證以提高產權強度;使農戶對農地的關系由債權轉變為物權，經營權成為一種獨立的權利（用益物權），并且可以被用于貸款抵押。無疑，農地確權在很大程度了提高農戶對土地的產權強度。但是，仍然存在一些模糊的地方：比如所有權、承包權、經營權之間是普通法意義上的平等關系或者是大陸法意義上的母子關系？再如，附著于土地之上生產設施的責任權利關系，在承包權與經營權之間也沒有得到準確界定。諸多理論和政策的模糊性以及可能潛在的交易糾紛，在一定程度上阻礙了經營權的流轉，降低了承包權的產權強度，進而也可能限制了確權的投資激勵效應，或難以使投資激勵效應達到社會最優水平。

（二）產權層次與產權強度

產權一般可分為法律產權、事實產權和感知產權[13]三個層次。也許有人會認為，產權一旦在法律層面上被規定，土地權利也相應確定了。當存在權利糾紛等問題時，法律可以對土地所有者進行維權保護。不過，土地登記可減少產權的不確定性，但產權持有者的經濟狀況、政策規制、資源稟賦，村規民約等因素也會對產權產生影響。這種界定方式忽視了產權安排的復雜性事實，不能全面反映產權的安全程度[12]。因而，相對于法律產權而言，事實產權更能反映土地的產權安全狀況。占有土地期限長短、持有權利束范圍、土地調整經歷等因素，可以反映農戶土地的事實產權。產權事實上的不安全會影響土地占有權、使用權和收益權，從而也影響到農戶獲取投資收益的能力。進一步，事實或經驗，也會影響到人們對事物的感知。從該角度看，產權安全被定義為一種安全感。按照制度認知理論和行為經濟學理論，生產要素之外的非物質因素，通過影響經濟主體的制度認知，進而作用于其行為[14]。在農地領域上，安全感源于對國家征收或轉入土地的經營者在合約期內收回土地等行為的擔心，即農戶可能在非自愿情況下失去土地權利。可以推知，產權安全感知通過影響著土地流轉契約安排而作用于農戶對于投資或服務外包的選擇。

可見，農地確權的投資激勵效應可能與事實產權和農戶的產權感知相關。多數歐美國家對產權進行的是私有化登記，而中國只對承包經營權進行登記。盡管2018年我國大部分地區的土地已經頒發確權證書，但確權的投資激勵效應可能深受農戶產權感知的影響。即使在法律已經確權和強化產權（比如延長承包經營權30年）的情況下，農戶由于此前的農地調整經歷而產生一些擔憂，或者對承包權是否能夠長期不變的政策方針也可能存有一定的疑慮，會使農地確權對投資的激勵效應減弱。此外，征地制度的一些不足如公共利益界定不清晰、征地程序不規范、補償不充分等，也會影響到農戶的產權安全感，進而影響到法律產權的實施效果。

四、農地確權與農業投資關系的多樣化：情境依賴性

盡管一些研究發現可能沒有發現農地確權與農業投資之間的顯著相關性。但是，這并不能因此而否認產權的重要性，更不能否認農地確權的投資激勵效應。產權不是萬能的。它能否以及多大程度上發揮投資激勵作用，往往與投資和產品異質性等具體情境相關。相應，研究對象的有偏性，會導致研究發現的有偏性。

（一）農業投資的異質性

那些不同但統一被稱之為投資的東西，往往內含較大的差異。事實上，按照如下幾種分類標準，投資可以有不同的類型：是否與特定地塊相連;資產是否可以移動;資產專用性;資產期限即長期投資和短期投資。考慮到投資的不同類型及其帶來的套牢、收益的貼現風險等問題，農地確權的效果可能并不一樣。一般來說，確權主要對以下類型的投資有較大影響：與特定地塊相連的投資（機井、道路和有機肥等）、附著于土地的投資（廠房和烘干設備等）、專用性資產投資（安裝冷凍設備的運輸車等）和長期投資（拖拉機等農業機械），而對短期、不附著于土地、資產專用性程度較低的農業投資，其影響就相對較弱。按照這種邏輯，便不難得知，一些研究之所以發現確權與投資無關或關系不顯著，往往是投資類型的選擇性差異[15，16]。研究者在作出判斷時，需要特別謹慎，以免會因為投資類型的選擇差異而作出有偏甚至是誤導性的結論。

（二）產品異質性

確權與投資異質性之間的關系，有時候也間接體現在農產品異質性方面。不同類型的產品，既衡量了投資重要性的差異，也是經營者面對農地產權強度而產生的自發性市場反應。產品異質性首先表現于作物的生長周期長短。比如，樹木等林產品需要較長時間才能獲得收益，因而穩定的預期是經營者能否從事林業的重要考慮因素。相應，土地確權對于樹木等生長周期長的作物生產有積極影響;而對生產周期短的農作物（如蔬菜、五谷等）可能影響甚微[12，16]。產品異質性也體現在不同產品的要素特征方面。一般來說，土地確權對勞動密集型產品的投資促進作用相對有限，而對技術或資本密集型產品有顯著的投資激勵效應。尤其在當勞動成本不斷上升時，資本對勞動的替代作用日益增強，農地確權對技術或資本密集型農業的投資激勵作用，將會更為突出[17]。顯然，樣本選擇對象的差異，也會影響到結論的普遍性。如果研究者調查的是勞動密集而非資金密集型產品，或是短周期而非長周期的農產品，那么就很可能發現確權與投資沒有顯著關系。這難免因為樣本選擇的問題而導致了有偏誤的結論。

（三）投資激勵效應的滯后效應

投資意味著選擇未來。未來是要經過等待才能到來的。農地確權對投資特別是對長期投資的影響，不是一蹴而就的。換一句話說，這一政策效果需要經歷較長的時間才能充分展現。一方面是因為投資的滯后效應，另一方是因為農戶等經營主體需要不斷通過實踐經歷來強化其產權感知，并作用于投資行為。因此，在確權試點階段或者在確權初期，投資激勵效應往往不會凸現。此外，在不同的發展階段，農業的增長動能是不一樣的。在經濟發展的初期和中期階段，農業增長的動能是勞動;而在中后期階段，隨著農業勞動力稀缺程度的提高，資本替代勞動成為農業增長的內在動能。因此，如果研究時間（確權時間）或時期（農業的不同發展階段）的選擇差異性，會有不同發現，并可能作出有偏的結論。

五、農地確權與農業投資關系的多樣化：主客觀約束

投資激勵不但受制于投資和產品異質性的影響，而且也有時滯性。投資能力是一種面向未來、尋求收益最大化的經濟行為，受到諸多因素的影響。在投資函數中，產權自然是一種關鍵的自變量，但不是唯一的。因為，投資還受制于農業經營者的投資意愿、經營能力、融資能力的多種影響，亦會受到政策支持對外部性和風險性的緩解程度和金融市場發育程度的影響。

（一）農戶層面：土地稟賦、投資能力與投資意愿

首先是生產要素的客觀限制：土地資源稟賦。在規模化經營達到一定程度時，投資才是有效率的[18，19]。細碎化、分散化的土地稟賦阻礙了農業技術要素的投入，抑制了農地流轉、集約化經營 [20]。是故，在資本而不是勞動成為農業的主要增長動能的情況下，土地細碎化下的高交易費用給土地流轉和投資帶來的巨大困難，從而削弱了農地確權的投資效應[20，21]。其次是經營主體的能力限制與主觀意愿。投資是一種復雜的經濟現象，它對決策者的個人能力有較高要求。投資不僅需要對產品市場進行預期，而且需要對投資收益、數量、價格和風險進行評估。這些都是傳統的小農戶所不具備的能力。何況，即使不考慮投資能力這一客觀因素，它也受到經營主體的投資意愿這一主觀因素的影響。在農業經營主體發育不健全的情況下，單純依靠兼業化、老齡化的弱質性小農戶難以達到農業投資的最優化。兼業化的農戶收入主要來源于工資性經營性收入，自然缺乏投資農業的主觀意愿。有些農戶因各種原因（如生病、贍養老人或撫養后代）沒有外出，出于生存而非盈利動機從事農業生產。還有一些農戶特別是老年農戶本來對未來沒有多大預期。他們出于對土地難以割舍的情感或打發時間的目的從事農業生產。這些林林總總的農戶，在主觀上均沒有投資農業的強烈愿望。這自然也弱化了農地確權的投資效應。

（二）產業特性：高風險、外部性與農業支持保護政策的不足

外部性和風險性是農業的天然特征。在農業私人投資邊際收益小于邊際成本的情況下，理性經濟人對農業的投資是天然不足的。發達國家通過政策性農業保險等措施既降低了農業風險，又實現了外部性的內部化，從而使農戶的農業投資能夠獲得社會平均收益甚至高于社會平均的收益。中國的農業支持政策盡管在不斷完善之中，但仍然存在尚待改進的空間。滯后的農產品期貨市場和農業保險市場對農業風險轉移的抑制，進一步弱化了農地確權的投資效應。政策性農業保險特別是巨災保險體系尚未建立、政府對農田水利設施的投資不足等政策性缺陷，也降低了農業的投資收益和農業的吸引力，從而形成推力將農戶擠出農業。同時，非農就業的相對高收入又形成吸引力將農戶拉入到城市和工業及服務業。可見，產業特性和政策缺陷影響了農業相對效益，也制約了農地確權投資效應最大化。

（三）金融市場：信貸可得性的外部限制

農業投資往往需要大量資金。小農戶閑余資金少、儲蓄能力低，因此需要融入外部資金[22]。一般來說，向正規金融機構借貸，需要財產作抵押。農戶可利用的抵押品（農產品等）具有評估難、保存難等特點，因而難以成為被金融機構接受的有效擔保品。擔保物匱乏、擔保物范圍狹窄限制了農村正規金融機構的資金供給。農地確權政策在一定程度上可以通過登記頒證增加土地的價值，從而有利于農戶獲得銀行貸款[23，24]。承包經營權抵押貸款面臨著諸多困難。土地經營權較低的權利地位（即用益物權而非自物權）和殘缺的產權功能，使之難以被銀行接受為合格的抵押品。而且，金融機構也很難對承包經營權進行價值評估，并影響了相應的利率形成。何況，即使銀行愿意接受承包經營權作為貸款抵押品，但農地流轉市場的滯后等原因，也使得他們在面臨違約風險之后，難以有效處置承包經營權。可以說，農地確權對信貸可得性的影響主要止于信號效應而非交易效應（或抵押效應）[12]，因而其效果也是較為有限的。

綜上所述，農地確權對農戶投資影響的研究需要從“產權強度-情境依賴-外部約束”這一邏輯機理展開全面分析，從而才能真正認識到農地確權的政策效應。具體分析框架見圖1。

六、農地確權與農業投資關系的多樣化：農機服務外包發展的現象迷惑

以上所討論的農業投資是指農戶的自主投資。顯然在考慮社會分工的情況下，農戶可以通過購買農機服務（迂回投資）而不必自購農機（自主投資）。此時，農業投資特別是農機投資是由社會化服務的提供方進行的。根據產權理論，產權是自主投資的一個關鍵影響因素。既然農戶可以通過購買農機服務而不是自主投資來滿足需要，因而農地確權在促進農戶投資中的作用也似乎變得無關緊要了[18]。農機服務外包的發展，真的可以說明產權不重要嗎？如果結合土地規模經營的觀點和投資類型，可能對農機服務外包發展的驅動因素會有不同解讀。本文認為，機械服務外包之所以得到發展，基本原因就是地權不穩定對農業投資的制約;或者說，機械服務外包是農戶為回避或繞開地權不穩定這個制度制約因而發展起來的。首先，在產權穩定的情況下，農民會租入更多土地。當土地經營規模得到發展時，自主投資會增加，而服務規模可能會減少。相反，正是因為產權不穩定或產權強度比較弱，才導致了農地流轉的短期化，進而也抑制了經營規模的擴大。地權不穩定時，若農戶自購農機，則將面臨規模不經濟與諸多不確定性。農戶不得不通過購買機械服務來滿足對某種資本的需要。也正是因為農地產權的不穩定，農戶才不敢投入那些與特定地塊相連的固定資產投資（比如機井、有機肥和灌溉設施等），轉而訴諸于迂回投資這種次優選擇。顯然，這不是否定而恰好證明了產權對農業投資的重要性。

七、結論與評述

產權是重要的，產權對投資的影響也是客觀存在的。這是一個普適性規律，但這一規律能否體現以及在多大程度上得以體現，一方面與產權強度相關，另一方面更是受制于各種限制條件。就后者而言，這包括一系列約束：農地資源稟賦的限制、農戶有限的收入水平和信貸約束、農業產業的外部性及其政府在彌補市場失靈方面的缺位。而且，確權與農業投資的關系大小，除受到滯后效應的影響之外，更是與產品特征和投資種類相關。如果根據有失偏頗的樣本和選擇對象，那么就難以產生普適性的結論。特別是，對于一些現象比如農機服務外包驅動因素的思考，更是要透過現象看其本質。也就是說，農機服務外包的發展固然與土地稟賦相關，但也可能是因為產權不穩定下的無奈選擇。它不是否定，而是恰好肯定了產權的重要性。

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（責任編輯：李韻婷）