農村土地征收中的“非正式激勵”現象研究

祝立雄　張辛寧　方園

摘? ?要：從土地征收中非正式激勵為研究對象，借鑒激勵理論，進一步描述非正式激勵的特征，解釋其產生動因和基礎，為全面認知非正式激勵現象提供解釋性的認知框架。研究方法：參與式觀察、問卷調查、深度訪談法。研究結果：P村土地征收經歷“道德激勵主導-正式激勵主導-正式激勵效用衰減，非正式激勵效用遞增”的發展演變;非正式激勵為征收方對被征收人的附加條件妥協，被征收人因征地合作收獲“被限制的利益突破、被拖欠的利益回償及非均衡的利益增補”三方面隱性收益。其形成動因來源于土地征收的原基礎喪失、原激勵失效及新需求倒逼，其次政策紅利的基層分配權、征收執行的余量空間、村干部的社會話語及政策處理的隱性窗口期成為非正式激勵得以實施的基礎條件。非正式激勵是征收方在政策框架下，合法合規、合情合理的柔性化行政行為，并作為問題解決的潤滑劑伴隨著土地征收全過程。

關鍵詞：土地征收;激勵理論;正式激勵;非正式激勵

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2019）04-0010-06

一、引言

土地征收是城鎮化發展的前置工作，是當前土地承包經營權人與鄉鎮政府矛盾沖突的焦點。隨著利益訴求與補償供給之間關系的不斷調整，微觀層面的土地征收行為邏輯亦在不斷變化。《土地管理法》所描繪的“政府合理補償、農民積極配合”的征收雙方關系正經歷著現實的挑戰。在政府壟斷的土地市場中，某一特定片區的征收補償標準具有很強的政策剛性[1]。在補償剛性“不可突破”的現實局限下，農民個體追求自身利益最大化的訴求，由單純的“爭價格”轉向以“附加條件”的形式，通過與鄉鎮政府、村兩委談判，謀求自身利益的實現。鄉鎮政府、村兩委在實現或正式允諾農戶附加條件的前提下，才能獲得農戶對征地工作的配合。以制度化的補償為內容的正式激勵效用衰減，征收工作難度不斷加大已成必然。在補償標準不可突破和土地征收不可不為的雙重壓力下，“非正式激勵”開始作為鄉鎮政府、村兩委推進征收工作的重要措施。

非正式激勵總體上實踐豐富，但缺少理論層面的總結提升。為此，本文以浙江P村為實證對象，在以“激勵主客體分析、激勵因素、激勵環境”為內容的激勵機制分析基礎上，重點聚焦“激勵客體訴求是什么”和“激勵主體如何實現激勵”兩個問題。通過深入的調研、觀察、訪談開展對該現象的研究，并通過歸納的方法，剖析個案，總結機理特征。

二、概念界定與分析框架

（一）概念界定

激勵指的是激發人的行為的心理過程，是通過對人的需求、動機和行為的研究，探討如何采用高效、公平和簡便的規則以促使人們按照特定的行為方式和圍繞特定目標進行行動[2]。在個人主義增強的背景下，對“非正式”現象的研究日益增多，以“非正式制度”、“非正式組織”為代表。“非正式制度”是指在長期社會交往過程中逐步形成，并得到社會認可的約定成俗、共同恪守的行為準則[3];“非正式組織”是指以情感、興趣、愛好和需要為基礎，以滿足個體的不同需要為紐帶，沒有正式文件規定的、自發形成的一種開放式的社會技術系統[4]。前者重“社會普遍認可”，后者重“自發開放”。

對“非正式激勵”的研究則相對較少，唐嘯在對中國環境政策執行的研究中，認為“非正式激勵表現為中央政府和上級領導的意圖和權威的傳遞”[5];吳向京認為企業管理中非正式激勵是指“沒有用規章制度正式規范和固化的激勵”[6];任劍濤認為國家治理存在正式制度激勵和非正式制度激勵，非正式制度激勵主要依靠人的道德感、社會習慣、傳統與習俗，具有短期性、潛規則和體制外的特點[7]。

正式制度激勵的設計往往是基于一般情形坐實的[8]，因此，盡管正式制度激勵的效用是最大的，但在因應組織或社會情境變遷的靈活性上總略顯滯后。非正式激勵作為正式激勵的補充，與正式激勵相對應，可理解為：“除標準的征收補償外的、沒有用規章制度正式規范和固化的激勵”。村民個體的“附加條件”需通過“非正式激勵”才有可能得到滿足;鄉鎮政府、村兩委通過非正式激勵才能推進征收工作，“非正式激勵”事實上成為征收各方利益交換的額外渠道。

（二）分析框架

根據激勵理論，激勵機制包括激勵主體、激勵客體、激勵目標、激勵因素及激勵環境五個部分。激勵主體通過激勵因素作用與激勵客體，以滿足激勵客體的期望，實現激勵目標。其中，激勵環境是指激勵主體實施激勵因素所依托的客觀環境，如經濟環境、制度環境等[9]。激勵理論中的期望模型認為：“人們對某項工作積極性的高低，取決于他對這種工作能滿足其需要的程度及實現可能性大小的評價”[10]。激勵機制的構成理論為非正式激勵現象分析提供了的一般性的框架，期望理論解釋了實現激勵目標的核心機理。在此分析框架基礎上，本文通過質性研究方法，分析激勵機制的組成要素特征，為完整認知土地征收中非正式激勵現象的提供基礎。

三、研究方法與實證案例概況

（一）研究方法與數據來源

對P村非正式現象的研究，筆者采用參與式觀察的方式，參與到P村土地征收工作小組中，經歷征收工作從征收動員、意愿摸底、意愿匯總分析、政策處理方案討論、入戶洽談各過程。以該土地征收項目涉及的349戶村民為對象，發放調查問卷共349份，其中有效問卷為340份;此外，就征收工作中的情況訪談鎮分管該工作副書記，村兩委班子7位成員及20余位被征收農戶。

（二）實證案例概況

P村屬H鎮的鎮邊村，有農戶1715戶，共2426人，耕地2050.2畝。2004年始，出于國道項目、集鎮工業功能區項目、防洪提項目、新農村建設項目、省級特色小鎮建設項目產生的用地需求，P村在其間共進行了6次土地征收，征收工作的激勵方式呈階段性特征：

1. 公共利益導向的道德激勵期（2004-2007）

2004年6月，P村開展了320國道項目土地征收工作，從啟動到征收結束，歷時20天，按9000元/畝的標準補償完成了380余畝土地征收。第一輪土地征收的順利實施源于道德激勵作用，國道項目被認為是符合公共利益的，受個人利益服從集體利益的道德觀激勵，村民紛紛響應政府號召，積極配合征地工作。

2. 制度激勵絕對主導期（2007-2013）

至2007年Q市土地征收難度已明顯增加，8月市政府實行“失地農民保險”政策，激勵方式從“道德激勵”轉向以“失地險”為代表的制度激勵。失地險政策較一般居民基本生活保險的優惠體現在直接享受政府1萬元/人的財政補助、同樣的費用折算能多的年限、一次性補繳款享受銀行低息貸款等，受到了農戶的普遍歡迎。在“貨幣補償+社保補償”的雙向激勵下，2009年防洪提項目、2010年工業功能區項目、2010新村建設項目征地工作得以順利推進。

3. 制度激勵衰變，非正式激勵遞增（2013至今）

至2013年，P村村民失地保險已做到“應保盡保”，而征地價格仍相對較低，原制度激勵實效大大降低。同時，農民訴求發生轉向，征地“附加條件”如建房審批、歷史遺留問題處理等其他補償等越來越成為農民核心訴求，征地難問題再次顯現。在此情形下，鄉鎮政府、村兩委不得不深入農戶“做工作”，非正式激勵行為遞增。

四、非正式激勵特征分析

（一）激勵主客體分析

1. 激勵主體

激勵主體有鄉鎮政府和村兩委兩類。對鄉鎮政府而言，征收工作的順利推進為項目順利落地提供基礎，而項目是吸引投資、拉動地方經濟的重要抓手;對主管征收工作的鄉鎮干部來說，順利征收不僅是其工作能力的體現，也是擢取政治資本的機會。“農村的工作必須依靠村干部來完成”[11]，村兩委作為另一類激勵主體，以鄉鎮政府代理人的身份為土地征收工作的執行者，也是鄉鎮政府和農戶的中間方。對于村兩委來說，征收工作即是政治任務也有經濟動因。以P村為例，土地征收大大提高了村集體經濟收入，以2000元/畝的提留款計算，該輪征收村集體收入近200萬元。此外，鄉鎮政府通過專項工作經費補貼的方式對村干部進行獎勵，大大提高了其工作積極性。

2. 激勵客體訴求

激勵客體主要為對土地擁有承包經營權的農戶，根據意愿調查結果（見表1），對于補償價格，P村農民普遍認為“片區綜合價”的政策下并無上調的可能。征地訴求出現轉移，首當其沖的是建房訴求，其次為外嫁女的失地保險指標，再次為各種各樣村莊歷史遺留問題的政策處理。

本文將農戶訴求總結為三方面：尋求被限制的利益突破、尋求被拖欠的利益回償和尋求非均衡的利益增補。

其一，“被限制的利益突破”。指在一定的政策條件下，按標準的篩選程序，原被排除在政策適用的范圍內的村民個體要求“特事特辦”，開各類“口子”以“擠進”的政策適用范圍內，表現為“失地險的突破享受”及“建房的突破享受”兩類。

失地險的突破享受：在P村村民失地險基本飽和的前提下，新一輪的土地征用帶來了失地險指標大量盈余，與之相對應的是在指標不足的村莊失地險指標正以2萬元的單價進行買賣。被征農戶普遍要求將失地險指標“轉”給其外嫁女，大量外嫁女開始著手回遷戶口以進入政策適用范圍，并表達出“不同意回遷，土地不征用”的強硬態度。

建房的突破享受：自2014年農村建房政策變更后，P村3年間未審批過一戶異地新建住房，3年間建房需求的不斷累積，至2017年的開放審批，最終形成了100余戶總需求量與45戶總供給量的供需失衡。被征收人普遍以土地為砝碼，要求“先批房后征地”。

其二，“被拖欠的利益回償”。指原得到允諾，由于種種原因未兌現的政治允諾，現實表征為三類：政策執行中的“允而未兌”、項目實施中的“占而未償”和“應辦未辦”的行政事項。

政策執行中的“允而未兌”主要體現在“三改一拆”政策執行中，為順利拆除各類違建同時緩解社會矛盾，作出的允諾未兌現。如某村民被拆除搭建建筑時，除100元/平方米的貨幣補償外，承諾批準新村建房，而2015年農村建房政策變更后，由于其未滿足建房資格，該允諾無法兌現，農戶要求退還補償款，復原被拆除的農房。項目實施中的“占而未償”，2012年防洪提工程施工與村民的土地糾紛，雙方對所占面積存在較大爭議，一直擱置未處理。“應辦未辦”的行政事項，以2003年左右的建房戶房產證辦理，由于土管部門存檔資料的遺失造成土地信息的無法核對確認，以不動產證代替房產證為說辭長期拖延。

其三，“非均衡的利益增補”。非均衡的利益增補主要是指農戶對征地補償方面的質疑，表現在對“應差未差”、“不均衡價格”的不滿。

“應差未差”：即對高產地與拋荒地的相同補償價格的不滿。其認為：以2016年柑橘市場行情為例，P村的柑橘種植畝產達到了1.2萬元，5年的土地產出即能達到征地補償金水平，與拋荒地享受無差異的青苗補償遭到了來自高產戶的普遍抵制。

“不均衡價格”：農村中，村民間土地私自買賣的灰色現象普遍存在，H居民以8萬元/畝的價格從使用權人手中“買”得土地，而目前的征地價格為6萬元/畝。土地私相買賣價格高于政府統一征收的價格，造成了“該渠道獲得的土地事實承包戶不愿意征收”、“有意向買賣的土地原承包戶不愿意征收”的情況。

（二）激勵因素分析

農戶訴求通過“談條件”的方式表達，只有在允諾或兌現條件的前提下，才會同意征地，而激勵因素或手段就是獲取征地同意所運用的措施。本文將土地征收中的激勵因素分為“人情型激勵”、“允諾型”和“特事特辦型”三類。

1. 人情激勵

鄉村社會聚族而居，在一地居住的人，相互間有著千絲萬縷的聯系，村干部一定程度上是其姓氏家族在村里的代言人。在這種熟人社會中進行征收動員，講人情賣面子成為村干部做工作中運用最多的方式。P村干部在征收工作分解中，根據村莊嚴、王、朱、祝四大姓氏家族的聚居特征，村干部中一個祝姓、三個王姓、兩個嚴姓和一個朱姓各自負責相應片區。從最終呈現出的效果上看，人情激勵實效略低，首先土地作為農民最關鍵資本，以土地為籌碼所表達的訴求是其核心訴求，往往不會因為“賣面子”而讓步;其次，人情激勵和允諾激勵往往相互關聯，即農戶個體“賣”一個人情后，村干部通常作出用其他方式進行補償的“還”人情允諾，只講人情而無允諾的激勵效力往往較弱。

2. 允諾激勵

允諾除伴隨人情激勵而發生外，兩委干部對于合法合規、合情合理，在其能力范圍內，又無法當即兌現的訴求往往采取允諾的方式。根據允諾的內容可分為“程序性允諾”與“實體性允諾”，程序性允諾指在特定的期限內完成某項工作，實體性允諾指以實體形式表現出來的獎勵。此外，允諾的效力一是取決于農民個體對允諾人信任度高低，二是允諾人的權威性，因此村兩委主職干部往往是允諾的主體。總的來說，允諾激勵所呈現出的效用也日漸式微，近年來涉農政策密集實施，難免產生糾紛與矛盾，大量“允而未兌”的事件一定程度上造成信用透支。

3. 特事特辦激勵

前兩種激勵方式本質上是給予一定的收益預期，而特事特辦激勵當即實現訴求，是效力最大的激勵方式。特事特辦是一種處理問題的方法，是對突發的、無法回避的問題，必須采取超越一般常規、較靈活的方式予以處理，是社會管理的需要，也是以人為本的體現[12]。其中，“特事”即為土地征收，征收的目的是服務項目;“特辦”體現為“一切為土地征收工作讓步”，在P村，具體表現在對被征收人的優先待遇、明貼暗補及重新啟動涉及被征收人的、暫擱置的歷史遺留問題處理。

其一，“優先待遇”。優先待遇是指被征收人在其他政策性指標分配中，較其他村民有更高的優先級，P村中表現在建房指標分配傾斜、低保戶認定傾斜、入黨資格傾斜。首先，在P村新村第三期建房指標分配上，在規劃的65戶農房中，有48個建房資格分配給了被征收戶;其次，在低保戶資格認定方面，同樣情況優先分配給失地戶享受;在入黨資格審查、批準方面，優先吸收征收合作戶。優先待遇作為保障失地戶權益的措施，有其存在的合理性。

其二，“明貼暗補”。明貼是對征收存在的普遍糾紛、矛盾進行一定的損失補償以緩和糾紛，以高產地和拋荒地的差異化補償為代表。Q市片區綜合價政策其已包含青苗補償費，在解釋無效的情況下，P村仍不得不對地上果樹再次補償。最終按果樹樹齡進行差異化補償，高齡、中齡、低齡果樹分別按150元/株、80元/株和30元/株進行補償。

暗補是針對征收中存在的個別糾紛，有其客觀合理性，而又易引發他人不滿，以對高于征收價格“買”得土地的被征收人暗補和個別土地面積糾紛戶暗補為表現。對于前者，補足其差價部分;對于后者，往往部分補償，各做讓步。

其三，“重啟擱置”。重啟擱置是指重新啟動涉及被征收人的被擱置處理的歷史遺留問題，具體表現在“應償未償”、“占而未償”、“應辦未辦”三類問題。源于農村整治政策執行和項目占地的社會糾紛得以重新啟動政策處理程序，歷史遺留問題的妥善解決，促進被征收人切身利益的實現，大大促進了土地征收工作的推進。

（三）非正式激勵的環境基礎

非正式激勵的環境基礎有兩層含義，一是促使征收方選擇此方式的動因，二是保障此方式實行的基礎。

1. 非正式激勵選擇動因：結構變動與需求倒逼

根據“推拉理論”，造成行為改變的原因無外乎原不利因素的推力和新有利因素的拉力，就非正式激勵來說，產生的推力包括農民對鄉鎮政府政治信任弱化，即對征收是從“公共利益”出發的懷疑導致土地征收失去民意基礎，工作難度增加;其次正式制度激勵無法適應訴求的快速變動，激勵效用降低，迫使征收者尋找新的激勵方式。拉力主要為非正式激勵在解決征地糾紛中起著潤滑劑的效用。

第一，原基礎喪失：農民對鄉鎮政府政治信任的弱化。政治信任是公民個體或群體對政治行為者、政府、政黨、政治制度和政治系統的一種心理和態度[13]。根據實地調查，P村村民對鄉鎮政府政治信任的弱化主要在于“應兌未兌”的政治承諾和歷史遺留問題的長期擱置，如原征收的土地未按當初規劃實施，原承諾能帶來巨大經濟效益的項目流為房地產項目等事件引發群眾對政府征地用于“公共利益”的普遍質疑。此外，一些賠償糾紛、工作過失等也在不斷損害者政府公信力。導致群眾不斷握緊手中的“砝碼”，在切身享受到實實在在的“優惠”后才讓步，大大提高了政策的施行成本。

第二，原激勵失效：正式制度激勵無法適應訴求的快速變動。正式制度激勵，即土地征收補償政策，通過制度化的方式確定土地征收補償標準，P村正式制度激勵的效力從2013年開始衰減。正式制度激勵是基于一般情形坐實的，隨著個體訴求不斷多樣化，正式制度激勵有限的經濟補償無法覆蓋、替代被征收人的其他訴求。在農民收入增長迅速的當下，因土地征收所獲的經濟補償對農民來說已經不再是“巨款”，征收的經濟動因衰減;反之，農民更愿意為其他關乎其切身需求的事務埋單，如建房審批、歷史遺留問題處理。其源于農民個體的特征化訴求難以用正式激勵進行一般化、普適性的方式處理，必須深入農民內部，就各自的訴求進行具體協商、甄別與再平衡。

第三，新需求倒逼：項目急就章背景下鄉鎮政府的被動妥協。項目作為吸引投資、拉動經濟增長的重要方式，對鄉鎮政府的意義重大，“大干快上”成為各級政府抓項目落實的基調。以H鎮的省級特色小鎮創建為例，創建總時限為5年，省發改部門以投資量進行考核，以5年共完成50億元的總投資為門檻。土地征收作為政府招商引資的前置工作，面臨著巨大的時間壓力，“一切為土地征收讓路”成為一定時間段內的主導思想。對H鎮政府來說，時間成為了最寶貴的要素，“一刻也耽擱不起”成為征收方的共識。在此情形下，H鎮政府、村兩委對被征收人的所提條件“能滿足盡量滿足”。

2. 非正式激勵可實施的制度機制、社會規則雙基礎

保障非正式激勵實現的基礎在于鄉鎮政府和村兩委能在多大程度上調動社會資源，其來源于兩個方面，一是合理的制度機制，二是鄉村社會內在規則。

合理的制度機制表現為：政策紅利的基層分配權、征收執行的余量安排和政策處理的隱性窗口期，其在一定程度上放開了村兩委的“手腳”，為其與農戶的協商談判創造空間。社會內在規則表現為鄉土人情社會中的“關系規則”，通過“欠人情”或“賣面子”的方式，使農戶在征地中“擱置”訴求，并在日后的社會事務中主動“還人情”以彌補其征地損失。