行政事業單位內部控制績效評價體系探討

李雁冰

摘 要：內部控制是當前我國政府改革的重點，從2011年至今，行政事業單位的內控體系建設已經基本完成，如何建設科學的內控績效評價體系是下一步關注的重點。本文結合現有兩大內控評價理論，提出行政事業單位整合矩陣評價體系，促進內控績效評價體系的完善，推動內控建設進一步完善。

關鍵詞：內部控制;行政事業單位;績效評價

隨著我國社會經濟的發展，行政事業單位在管理過程中逐漸暴露一些問題。從2011年“三公”經費公開開始，我國在健全政府治理結構、完善其內部控制系統、提升社會資源利用效率、杜絕鋪張浪費及貪污腐敗現象等方面，進行了積極探索和實踐。

行政事業單位是我國公共管理組織體系，該類單位長期以來具有管理寬松、支出體量龐大的特點，隨著社會發展，這樣的管理方式的缺陷影響了單位發展。因此，通過內部控制體系建設規范行政事業單位管理迫在眉睫。行政事業單位的內部控制建設以內部控制建設理論為基礎，是全員參與的動態過程和體系。

一、行政事業單位內部控制體系建設現狀

1.政策法規建設

我國內控制度的建設整體較為滯后。20世紀90年代，相關法律法規雖然體現了行政事業單位的內控要求，但大多集中于內控會計控制和實務資產控制層面，并未形成內部控制系統。2012年12月，財政部制定頒發了《行政事業單位內部控制規范》，將內部控制基本原理和現有行政事業單位具體經濟活動，如預算、資產管理、政府采購相結合，構建充實可操作可監督的內控建設體系。截至目前，行政事業單位內部控制已經建立起“四梁八柱”的控制制度體系，政策法規相對較為完善，具有較強的實操性。

2.應用體系建設

從總體上，我國內部控制已經完成了“五級政府部門”“九大主體”和“六大業務活動”的三位一體體系建設。在控制主體上，我國內部控制實現從中央到鄉鎮，從行政機關到事業單位的全覆蓋。在控制活動上，我國內控體系主要針對預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理和合同管理等六大項目。

目前我國整體內控體系建設已經積累了一定的經驗，總體來看，中央機構的內部控制水平優于地方，其中預算管理差距較小，收支管理、政府采購和資產管理三項均體現了明顯的優勢。同時，內控工作的區域差距并不明顯。

3.人才體系建設

行政事業單位內控建設的首要任務是培養工作人員的內控意識，他們是內控建立健全、有效施行的第一責任人。近年來，我國財務人員素質逐步提高，廣泛開展培訓，內控建設和人才體系建設同步開展。同時，我國還積極落實權力制約機制，進行“三分一輪”崗位設置，即分事行權及分崗設權、分級授權，定期輪崗。

綜上，我國內控制度已經基本建立，整體普及率超過50%，基本政策制度已經建立，內控管理活動已經在各級行政事業單位平穩開展，人員內控素質逐步提高，權利分配制約和監管初步完成。因此，如何對各級單位的內控水平進行評價，對內控流程進行監管是下一步推動行政事業單位內控完善的關鍵。

二、行政事業單位內部控制績效評價體系設計

1.理論基礎

我國學者將內部控制績效評價體系建設的基礎模式，分為目標導向評價體系和要素評價體系兩大類。

目標導向評價體系將是否有效實現內控目標作為內控有效性的評價標準，該方法使用較少。目標導向評價體系適用于外部監督者或利益相關者對內控的評價，其評價結果更加具有客觀性和可比性，但是其并不利于單位開展內控建設。

要素導向評價體系基于COSO模型對于“內控五要素”的界定，我國企業大多采用基于要素導向的內控評價體系。該方法具有較強的可行性和合理性，可以通過內控要素的內部聯系，完善企業內控建設和企業自身管理，及時發現內控漏洞。但是該方法過于主觀，評價結論缺乏客觀性，而且指標較為繁復。

以上兩種要素評價體系均具有其自身的適用性和不足，同時考慮到行政事業單位內控建設的初級性和廣泛性，行政事業單位內控評價體系應該是以上兩種模式的整合。

2.模式構建

建議對于行政事業單位內控采取本級管理和上級披露兩套評價體系。首先，基于企業內控評價體系對行政事業單位的內控評價基礎進行修改，原有企業內部控制目標主要包括五個方面，分別是報告目標（合理保證財務報告及相關信息的真實性）、資產目標（合理保證資產安全）、遵循性目標（合理保證經營管理合法合規）、經營性目標（提高經營效率效果）、戰略性目標（促進企業實現發展戰略）。基于行政事業單位非營利和公共服務特性，行政事業單位的內部控制目標被相應的調整為：財務信息目標、資產安全目標、公共服務目標、廉政合規目標、持續發展目標。

其次，在《單位內控規范》中，已經結合我國國情，將內部控制劃分為兩大治理層級，即單位層面及業務層面。行政事業單位的內控評價體系也可以此為劃分，單位層面以目標導向為主，便于上級單位綜合評價內控效果和內控完善程度;業務層面以要素導向為主，使單位在內控建設和應用的同時，不斷查缺補漏，健全內控發展。具體來說，行政事業單位整體內控指標體系可以以矩陣模式進行指標構建，具體如表1所示。

在內部控制績效評價體系建設過程中，整合矩陣評價體系，充分考慮我國實際情況，立足于我國內控建設的層次性和規范性，著重滿足可操作性、客觀性、可比性和有效性。整合目標導向和要素導向的新內控評價體系，關注行政事業單位在合法合規、廉政建設、公共服務效率和質量等多方面指標，能在具體業務的基礎上展開執行和評價，這正是我國行政事業單位的發展和建設重點。

在具體指標建設中，行政事業單位內控建設應該遵循以下原則：第一，可行性優先原則，內控指標建設的主要原則是進行內控有效性的評價，因此內控指標的設置不能脫離實際;第二，客觀重要性原則，內控評價過程中難免需要主觀判斷，因此內控制度有效性評價科學性難以保證，所以指標設置應符合單位的客觀情況，應可以簡單公允地評價內控的績效;第三，具體適用性原則，行政事業單位范圍廣，類型多，不同地區不同主要業務評價指標要具體問題具體分析，需要進行具體設置和選擇，指標選擇不能固定和僵化，而要靈活和適用。

三、相關建議

行政事業單位內部控制建設雖然初見成效，但是還是存在內部環境不佳、風險評估體系不完善、內部控制活動不嚴格、信息溝通機制不完善和內控監督措施不到位等種種問題。基于此，我國應加強行政事業單位的績效評價體系建設，通過對內部控制有效性的評價，進一步促進內控體系的完善。

1.建立良好的內控環境

內控環境建設是一切的基礎，對后續內控建設起到統領作用。首先，行政事業單位應提高全體人員尤其是負責人素質，加強內控意識。其次，要建設合理的內控組織框架，實現行政事業單位決策、執行、監督三者的協調統一，在保持各自獨立性的基礎上，互相配合，協同決策。最后，要完善行政事業單位內控文化，內控建設不是個人努力的結果，而是全體職工長期共同努力的產物。

2.強化監督評價機制

強化行政事業單位監督機制是內控建設有效實行的重要保證。首先，要單獨設立內部控制職能部門或內控活動牽頭部門，明確權責，盡快完成制度構建。其次，要充分發揮各部門各單位之間的協同效應，既要和本單位各經濟活動部門積極配合，又要積極利用外部紀檢審計等部門的監督作用，通力合作，共建良好的內控制度環境。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）