鄉村振興背景下江蘇農業農村發展支持政策轉型與國際經驗比較研究

申乙婷　王長琴　周德

摘要：隨著經濟發展和城鎮化的快速推進，農村人口流失，鄉村缺乏活力逐漸衰落成為我國經濟社會發展所面臨的嚴峻問題。實施鄉村振興戰略成為解決鄉村經濟社會發展中所面臨問題和困境的重要戰略決策，同時也是建設“強富美高”新江蘇，實現全面小康的重要路徑。江蘇有著優越的自然條件，農業工業發展基礎較好，但在新時代背景下，農業農村發展也同樣受到國際市場波動以及國內經濟社會轉型的沖擊，適時調整優化農業農村發展支持政策對于促進鄉村發展振興尤為重要。本研究通過對國際農業農村支持政策及經驗進行梳理分析，結合江蘇省農業農村發展的實際問題，提出了相應的政策建議。

關鍵詞：農業支持政策;江蘇農業;鄉村振興;國際比較

中圖分類號： F320文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）19-0034-06

收稿日期：2019-06-10

基金項目：江蘇省高校優勢學科建設工程;南京農業大學中國糧食安全研究中心項目。

作者簡介：申乙婷（1995—），女，山西霍州人，碩士研究生，研究方向為農村發展，E-mail：shenyiting.w@foxmail.com;共同第一作者：王長琴（1993—），女，江蘇南京人，碩士研究生，研究方向為農業經濟、農業政策，E-mail：2528408949@qq.com。

通信作者：周 德，副教授，研究方向為食品消費、農產品價格及農業政策。E-mail：zhoude@njau.edu.cn。

1 江蘇農業農村發展支持政策轉型的背景

江蘇省地勢低平，水資源豐富，農業生產條件較好。自十八大以來，江蘇省始終堅持鄉村振興的戰略，深入貫徹落實中央有關“三農”問題的決策，在農業現代化建設、農業生態環境改善、農村生產生活基礎設施建設、農村經濟組織發展等方面進行了全面的改革，取得了顯著的成效。截至2017年全省農業綜合機械化水平83%，糧食生產基本實現全程機械化，糧食播種面積為540.6萬hm2，其中有效灌溉面積為 413.2萬hm2，高標準農田占比59.3%，高效設施農業占比18.8%，[CM（22*2]農業科技化信息化快速發展，農業科技進步貢獻率[LL]67%，糧食產量近年來始終穩定在3 500萬t左右，基本實現全省糧食自給自足（表1）。優勢特色產業、產業化聯合體、農業龍頭企業、休閑農業、農產品電商等新業態發展迅速，提升了農業生產附加價值和競爭力。同時，江蘇基本完成禁止農作物秸稈露天焚燒的要求，輪作休耕的土地面積達到 38.7萬hm2;農村發展呈現新面貌，全省基本完成一輪環境整治，共有約 1萬座村莊完成生活污水治理目標，農村地區寬帶覆蓋率高達95%，城鎮化率達到68.8%，恩格爾系數降至30%以下，農民人均可支配收入達到1.91萬元，生活水平顯著提高。江蘇省作為沿海省份，農業農村發展水平都位居全國前列，但在新時期農業農村發展也面臨著新的問題與挑戰。

2 江蘇農業農村發展轉型過程中的主要問題

2.1 農業環境資源雙重約束日益緊迫

隨著江蘇城鎮化進程的快速推進，農業耕地面積在不斷減少，農業用水資源矛盾加劇，長期以來農業生產依靠以化肥農藥為代表的要素過度投入提升糧食產量的策略導致農業生產環境污染越來越嚴重，這使江蘇農業發展面臨資源約束日益趨緊和環境承載超負荷的“雙重約束”挑戰，這也是阻礙江蘇省農業可持續發展的首要問題。

江蘇農業生產長年面臨人多地少、資源緊缺的現實局面。截至2017年，江蘇省10.72萬km2的地域面積上承載了 8 029.30 萬人，人均耕地面積為0.06 hm2，僅占全國人均耕地面積的66%，農村土地碎片化情況加劇，并且2017年全省的水資源總量為392.90億m3，較2016年的741.80億m3減少量較大，人均水資源量則不足500 m2，遠低于全國平均水平。然而，近年來伴隨經濟發展不斷擴張城鎮建設空間，需要占用和擠壓農業土地資源和水資源。根據江蘇省國土資源廳數據，2017年國家下達江蘇省新增建設用地計劃為 179.86 km2，其中納入省留新增計劃為74.73 km2，新增建設占用農地計劃64.33 km2，占全省農用地計劃的39.78%，盡管政府嚴格按照增減計劃，努力保持占補平衡，但依舊無法扭轉耕地面積不斷減少的趨勢，2017年江蘇省耕地面積為 458.24萬hm2，相比較2010年減少181.34萬hm2。

另一方面，農村產業結構不合理導致對環境和自然的消耗加大，環境污染問題加重，環境承載能力超負荷，環境生態問題日益突出也是江蘇農業現階段發展面臨的嚴峻形勢。江蘇省濕地資源長期遭遇圍墾、過度利用和水體污染的威脅，到2017年已經有8個面積在100 hm2以上的湖泊消失，湖泊萎縮嚴重。同時，農業產業結構單一、農民生產耕作不合理從側面加劇了全省的農業化肥農藥污染情況，國家統計局數據顯示2017年全省化肥施用強度為441.9 kg/hm2，遠高于全國平均水平（352.3 kg/hm2），而江蘇環太湖部分縣（市），化肥施用量達500 kg/hm2以上，是國家防治化肥污染標準（225 kg/hm2）的2倍多，這種粗放性的農業生產模式導致大量的氮磷排放，加劇了湖泊水域的富營養化。另外，農村工業排污管理系統不完善，排污強度超過河湖納污能力，全省2/3的水體受到不同程度的污染，江蘇省生態環境廳統計表明，2017年江蘇省104個水質斷面優Ⅲ比例為71.2%，Ⅳ、Ⅴ類水質斷面比例為27.8%，劣Ⅴ類斷面比例為1.0%;近岸海域水質下降，達到或優于二類海水水質測點比例下降19.4百分點，劣四類測點比例增加12.9百分點，全省水體質量差，環境壓力大，農業生態退化嚴重。

2.2 農業生產要素流失，農業發展缺乏活力

江蘇省工業化、城鎮化發展速度快，由于城鄉差距導致大量農村人口流失，農民老齡化問題日益突出，同時農業兼業化現象普遍，大多數人才精英不愿返鄉，農村技術人才匱乏，農業面臨誰來種地和如何持續經營的“雙重難題”。2016年，江蘇省統計年鑒報告共有2 589.17萬鄉村勞動力，其中從事第一產業生產的有722.67萬人，僅占27.91%，而且大多數農民處于45～60歲，文化水平集中在初中階段，占比約為 40.02%，大學本科及以上文化程度不足5%，務農結構傾向于老年化和婦女化，青壯年勞動力不愿意留村務農，農業生產缺乏發展活力。另一方面，雖然政府長期鼓勵培育新型職業農民來壯大建設隊伍，但現實情況是缺乏高質量、高規范的職業培訓，很多農村培訓機構手段單一、設施陳舊、師資力量薄弱，農民總體科技水平較低，對新型知識吸收速度慢，與新時代發展現代農業、信息農業的要求不符。從資金要素來看，農民自發性信貸熱度低，農業金融保險項目少，導致農業產業融資、農業發展所需資金要素相對缺乏。現階段農業經營組織形式日趨多樣化，農民貸款融資的需求不斷增加，但農村傳統金融借貸渠道有限，加之政府主導的擔保公司少，農業項目及土地流轉合同作為抵押來借貸的機制還未成熟，民間借貸市場混亂、風險高等原因均阻礙融資進程。同時，近年來自然災害頻繁發生，江蘇保險網的數據顯示從2014年至2017年農作物受災面積高達156.14萬hm2，造成直接經濟損失共2277億元，農業作為弱勢產業受自然災害影響較大，導致江蘇省農業保險出險率較高，2019年1—2月，江蘇省農業保險保費收入為94 450.03萬元，但農業保險賠款支出為 2 279 009.59萬元，農業保險承保公司運營風險高、壓力大，商業性保險公司承保積極性大幅度降低，并且農民長期以來風險防范意識不足，使得農業保險的發展前景更為嚴峻，農業發展面臨較大風險。

2.3 農業生產成本抬升，產業融合發展緩慢

從農業競爭力方面來看，江蘇農業生產面臨傳統要素成本上升，尤其是近年來土地租用成本和農業勞動力成本上漲，同時在日益開放的國際農產品市場競爭使農產品市場競爭加劇，江蘇農業面臨來自生產成本抬升和國際市場競爭兩方面“雙重擠壓”，加之傳統農業轉型緩慢，一二三產業發展融合度不足，農業附加價值相對較低，農業競爭力呈現日益弱化的發展趨勢。2017年江蘇農業產業服務性總產值為478.33億元，僅占農業6.63%的比例，甚至低于美國2013年12.7%的水平。農業產業價值鏈條短、生產效益低、特色農業挖掘度不足，造成產業附加值低，產業主體活力明顯不足。其次，新型農業經營組織成長動力不足，組織建設不成熟，不能真正發揮產業融合的帶動作用。如近年來稻麥行業利潤率較低，全省稻麥企業開機率集中在30%～40%，開機率明顯不足，很多中小型企業長年處于停產狀態。而且新型農業經營主體管理較差，無法與農戶快速建立起信任有效的合作機制，制約了產業融合發展的腳步，許多農民合作社存在“只掛牌，不運作”的狀況。從農業加工業來看，2017年江蘇省50家農產品加工集中區，營業總收入突破100億元的只有少數幾家，龍頭企業后續成長乏力，創新性差，農業產業融合速度緩慢。

2.4 農村基礎設施滯后，公共服務供給不足

新時期的鄉村振興發展要求除了要關注農業產業的綠色生態發展，還要改善農村生活環境，提升農民的生活質量，滿足農民生活需求。當前江蘇省城鄉差距依舊很大，農村基礎設施服務滯后，農業生產和農村生活基礎設施建設存在短板，農村公共服務供給不足。一方面城市經濟的快速發展吸引大量的農村人口外出務工，農村公共設施與服務相對減弱，傳統農業地區“空心村”現象存在，制約農村的持續發展活力。同時，農村人口的減少會變相降低農村的教育衛生等公共服務質量，城鄉生活服務條件差距擴進而形成負面循環。另一方面，江蘇大多數的農村地區密布河道、水庫，近年來河道洪澇頻發，農村地區的水利建設狀況比較嚴峻。目前，全省每年需完成2.5億m3土方的農村河道建設任務，大約需投入20億元，但目前省級財政每年只能安排5.3億元，投入資金不足導致農村生態河道綜合治理進展較慢。2017年，江蘇金融支持資金占整個水利投資的22.6%，社會籌資占整個水利投資的5.4%，而全省仍有600多座重點塘壩，蓄水量達到水庫量級但安全標準卻嚴重不足，成為山丘區防洪安全的重要隱患。現階段江蘇省整體農村水利建設任務繁重，高效灌溉能力低，重點河道的防洪和守固強度仍舊不足。

綜上所述，可以發現江蘇省在推進農業現代化發展、貫徹落實鄉村振興計劃的過程中仍然存在較多問題。多年來粗放型的農業發展模式使得江蘇省資源環境過載，造成了資源緊張匱乏，河湖大量萎縮，農業環境污染加劇，阻礙農業可持續發展;工業化城鎮化發展速度快和城鄉差距導致農業勞動力及資本等農業生產要素流失，農業發展缺乏活力;傳統農業生產要素成本上升，面臨來自生產成本抬升和國際市場競爭兩方面“雙重擠壓”，一二三產業發展融合發展緩慢，農業附加價值低競爭力弱化;農村經濟發展滯后，基礎設施建設薄弱，公共服務供給不足加劇了農村自然生態人文環境的惡化，影響新時期的新農村建設目標。圍繞江蘇農業農村發展的問題，將結合歐盟、美國、日本、韓國及巴西等國家的農業農村發展支持政策調整路線和經驗，對江蘇省農業支持政策調整轉型進行思考，提出相應的對策建議。

3 農業農村支持政策調整轉型的國際經驗比較

3.1 保護生態系統，發展綠色農業

歐盟的共同農業政策是實現綠色農業發展優秀典范，其綠色直接支付、交叉遵守機制，農村發展方案更是其綠色發展的重要手段[1]。20世紀90年代中期以來，歐盟重新制定了更加公平、有效、可持續的“地平線2020”計劃并且針對成員國農業農村的整體發展提出了農村發展支持框架，主要內容集中在“恢復和保護農林生態系統”[2]。在農業生產種植階段改變補貼形式，歐盟以服務型的“綠色直接補貼”為主，鼓勵農民進行植樹造林活動，擴大環境氣候友好型農業生產地區范圍，從而發揮共同農業政策對改善環境和應對氣候變化的積極作用;在資源管理使用上則強調減少殺蟲劑和化肥的使用，避免土壤的污染侵蝕以改善土壤環境，同時加強可再生能源、副產品、廢物和殘余物的集中供應，提高農業能源利用效率;重點恢復、保護和加強生物多樣性，減少農業溫室氣體和氨排放，注重農林系統的碳固存，進一步保證農林生態系統穩定循環。

韓國從21世紀以來一直堅持以農業為生命產業的中心思想（圖1）（韓國21世紀農業生命產業政策），通過實施綠箱政策補貼來保證耕地的合理利用;推進大米綜合處理和生產的專業化與系列化，形成品種同一、共同作業、品牌銷售，從而達到節約經費和提高品質的目的;比較突出的是韓國的親環境農業發展政策，一方面通過建立親環境農產品認證和親環境支付體系，從農業種植的種子、種養、水利、土壤環境、有機品種種植到農藥施肥量均制定了嚴格的法律規范，既為生產者提供了制度保障也為消費者安全食用提供了便利，維護了農業生產市場的健康運轉，另一方面對于參與親環境種植的農戶進行收入補償，頒發證書，提高政策收購價格，進而激勵農民綠色生產，生態發展農業的積極性[3]。

3.2 重視農民培訓，推進農業規模化經營，強化農業人才及金融支持

農業人口老齡化的日本非常重視對農業多功能經營模式及農業后繼人的培養，通過舉辦“農業管理研討會”提高本地農民的管理技能，同時引進國外技術培訓生和人才計劃為農業生產儲備高素質人才;強化地方的中間管理機構整修，鼓勵地方自立培養人才和經營體，通過發展本土服務業和工業吸引人才就業，改善農村地區單一的就業結構并帶動農業發展。美國對農場主提供有關農業生產和農業市場波動的系統性學習，幫助農場主運用先進的農業生產技術和各種科學手段參與現代化生產，提高農業生產率[4]。

歐盟農村人口長期負增長，農村年輕群體流失嚴重，在歐盟共同農業政策中一方面支持減少農業就業人口促進農業實現規模經營。根據1968《CAP改革備忘錄》，即“曼斯霍爾特計劃”，主要內容為減少農業就業人口，促進創辦足夠經濟規模的農業生產單位，在補貼資金以及農村發展政策下的創業援助促進農民職業培訓，鼓勵老年農民提前退休，更新農業勞動力，幫助落后地區農民發展;另一方面歐盟也加大對小農戶和青年農民的扶持力度，2007年新一輪歐盟農業政策突出了青年農民支持項目，允許直接補貼與支持小農戶和青年農民“掛鉤”。根據歐盟共同農業政策2013年改革計劃，在實行“綠色直接支付”補貼政策下，市場支持政策下的補貼資金以及農村發展政策下的創業援助青年農民支持項目獲得最多25%直接支付（最長5年），各成員國在制定落實方案時，可以將各種補貼和項目資金分配給農場最初經營的土地，并降低對小農戶申請資金補貼和各種政策的要求，簡化政策實施程序，以便于小農戶獲得資金補貼，減少農場管理成本[5]。具體到歐盟成員國、法國、德國長期重視農業培訓和農業人才體系建設，如20世紀60年代，法國就建立了老年農民退出和青年農民培訓機制，對自愿退出農場經營的農場主發放退休金或補助金，而德國1969年實施《聯邦職業教育法》建立了獨具特色的農業職業教育體系保證了職業農民和農業技術人才的培養質量。

巴西政府則是在推廣新技術的同時加重對農戶的培訓服務，以此來解決農民在采用新技術中遇到的難題，同時政策執行機構向農戶提供咨詢服務，深度講解支農政策，幫助農戶理清信貸項目的實操過程[5]。巴西的農村信貸、風險管理是國內農業支持政策的主要環節（表2）（巴西2018—2019農業信貸計劃），幫助生產者建立有效的信貸融資渠道，減少政府的價格支持參與度、增加信貸數量和減少信貸利率，從而提高農戶的生產積極性，一方面從農畜中期計劃、咖啡及甘蔗經濟保護基金、建立專門服務農業投資的巴西銀行等角度完善農業投資和信貸計劃;另一方面實施“作物保險計劃”“家庭農業保險（SEAF）計劃”“農村保險計劃”來降低農戶因氣候變化、病蟲災害、自然災害所產生的損失[7]。在面對農業市場風險時則通過頒布《減少農民和漁民債務特別法》減免農戶債務利息、延長償還期限來穩定農戶經濟，保護農業經濟的穩定[6]。

3.3 推進農村產業融合發展，提升農業附加價值和綜合競爭力

加強農業產業鏈發展提升農業附加值和競爭力是世界各國農業支持政策轉型過程的重要策略[7]。比如日本實施“六次產業化”的戰略，在發展第一產業農林水產業的同時結合第二產業和第三產業共同進行多元融合和鏈化發展，從而使從農人員獲得較高的農業附加值，活化農業經濟通過產地銷售和活化地域資源不斷締造創新產業價值[4]。具體包括推進以地域社區進行環境管理以及引導資源循環型和諧的農業計劃，重視農業農村的資源結構完整，在農業生產中應用尖端技術，建立地區自然循環經濟結構框架;組織推廣和營銷日本農業產品品牌;通過飲食文化產業化吸引國內需求，加強地產地銷，提高產品附加值，活用農林漁業成長產業化基金（A-FIVE），進行農商工、醫服食聯合;導入地理顯示保護制度，開發新品種新技術;開展地域創意工藝活動計劃、支援生產設施和山村特色地域資源的商品化，吸引本地區農民就業定居;推動城市農業的多種功能延伸，利用特色地區資源打造旅游產業，發展“農宿”商業體。

韓國的農業產業融合發展策略也有相近之處，其特色在于通過導入批發市場的電子拍賣制和運輸預約制，構建批發市場間的信息網，改善運輸及輸送體系，支援流通設施的建設，扶持農民和出口企業的協約市場體制。美國則通過農村微型企業援助計劃，支持農村企業發展，增加高附加值農產品市場開發的財政撥款，創建食品和農業科學研究的非盈利基金組織。

進入新世紀以來，增強農村發展，提升農業和林業部門的綜合競爭力是歐盟共同農業政策重點之一。歐盟利用共同戰略框架（contact sports foundation，簡稱CSF）平衡歐洲結構和資金投資之間的協調性，鼓勵各成員國農戶的聯合生產，尤其是青年農民和小農場的合作發展，進而促進資源的高效利用、農產品開發和市場化進程;通過農業農村發展基金（Europe-an Agricultural Fund for Rural Development，簡稱EAFRD）健全農場咨詢服務系統，開展培訓和創新支持項目，構建包括農戶、科研人員、食品企業、消費者等在內的知識與創新技術研發轉化網絡，構建食物鏈組織，包括農產品及畜產品的加工和銷售、市場信息傳播和農技推廣活動等，鼓勵農民參與質量保證提升項目，提高初級生產者的競爭力，提高農產品附加值;綜合運用風險準備金、動植物保險、互助基金和收入穩定工具等多種風險管理手段，幫助農場應對市場威脅[5]。

3.4 支持農村基礎設施綜合建設，改善鄉村環境

發展鄉村基礎設施、完善農村公共服務、改善鄉村環境是實現鄉村持續發展的重要基礎。為此世界都加大了在這一方面的投入[7]。日本政府實施了日本農業振興計劃，包括根據不同地區的情況實施農地耕地條件改善;擴大田埂清除及暗渠排水區域，農地集成發展;導入高收益農作物種子、化肥轉換輪休體系;減輕農業者農地集成維修費用;穩定農業水利基礎設施，加速農地旱田化、泛用化和管道化，制定診斷、功能保全計劃，設置應急泵、觀測泵，落實防災減災事業（圖2）[4]。

美國農村基礎設施完善方面主要側重于美國農村住房和社區設施上，從項目資金預算金額比例來看，政府集中于住戶擔保貸款計劃及房屋租金援助計劃，為農村加快住房社區化和農民生活水平的整體提高提供保障（表3）[8]。

歐盟自1992年的Macsharry改革開始加強了對農村環境方面的支持投入，包括建立基金支持環境保護、農用土地造林、扶持山區和條件差的地區發展。為進一步促進農村環境的改善，1999年歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調對農業政策進行更為徹底的改革，將共同農業政策轉變為“共同農業和農村發展政策”，農村發展政策成為共同農業政策的第二大支柱。隨后2003年共同農業政策改革方案提出消減農業補貼，節省下來的資金用于支持農村發展項目，包括推進農村經濟多樣化（主要支持非農經濟活動，如小微企業和旅游業發展），保護農村環境和文化遺產，改善農業基礎設施，提高應對災害能，促進農村環境持續改善，到2015年農村發展政策支持占到總預算的30%。

巴西政府制定了一系列較為具體的“農村基礎設施建設增長加速計劃”來鞏固農村基礎建設，加快公共投資灌溉設施建設、農村整體供電網絡搭建、生物燃料管道鋪設來提高農村的造血能力，減節農業環境資源的過度使用，提高資源利用率，敦促各地區成立地方性的開發銀行，解決各地的農業物品儲存能力和交通運輸及灌溉網絡的建設[9]。

4 江蘇農業農村發展支持政策及調整建議

江蘇省農業農村發展條件較好，改革開放以來農民收入得到較大提升，在農業現代化和農村發展方面取得了長足進步，但在新時期農業面臨資源環境等約束條件趨緊，農業生產成本抬升，市場競爭日益嚴峻，綜合競爭力不強，農村面臨城鄉差距明顯、資金人才流失，持續發展缺乏活力等問題與挑戰。而國際農業農村發展的路徑以及有效合理的農村農業支持政策為我們正確認識和解決這些問題提供了有益經驗借鑒。

首先根據農業農村發展的新形勢新要求調整完善農業農村支持政策的目標和總體規劃。國際農業農村發展支持政策大體經歷了提高生產率保障供給到穩定和增加農民收入再到提高農業國際競爭力并推進農業農村可持續發展的階段性轉變。江蘇農業農村經過多年的快速發展，面臨新時期嚴峻形勢和挑戰，在鄉村振興背景下需要突出提供農業競爭力和農村可持續發展的政策目標，發展完善鄉村規劃編制服務，推進農業及相關產業空間合理布局。鄉村振興涉及農業農村的方方面面，在產業選擇上，要因地制宜地發展現代農業和鄉村特色產業，推進鄉村經濟和產業的多元化、綜合化、融合化、生態化;在空間布局上，要順應村莊發展規律和趨勢，區分中心村鎮與一般村鎮，集中建設具有區域帶動作用的中心村鎮、特色鮮明的魅力村鎮和不同功能定位的專業村鎮，差異化建設基礎設施、配置服務功能，推動不同村鎮聯動發展。

其次，要加大農業支持政策力度，重視農民培訓和新型農業經營主體的培育，壯大現代農業發展的生力軍，同時引導民間資本進入農村，盤活農村資源，推進一二三產業融合發展，延長農業生產產業鏈條，提升農業附加價值，促進農村產業融合發展，提升農業綜合競爭力。完善農業金融服務支持，農業既面臨市場風險又面臨自然風險，需要強化風險管理手段，提供金融支持和服務，保證農業生產者的收入穩定和農產品的有效供給，需要進一步研究多種形式的保險措施，特別是通過政策性保險扶持一些特殊的產品或特殊的區域。

再次，加強農村社會整體的基礎設施建設，改善農業農村發展環境將是很長時期內農業農村發展支持政策的重要內容。需要建立完善綜合購銷、收儲、物流、農機等生產性服務的綜合信息化平臺，提高農村社會化服務水平;加大對農業基礎設施，如灌溉設施、育種工作站、電力網絡、農機站點的投入，從而降低生產成本，提高生產效率。

最后，要關注農業農村綠色發展，注重農業生態循環系統，給予一定的綠色補貼，保護農村自然人文環境，合理利用江蘇省生態文明資源發展地方經濟，構建綠色農業的戰略環評制度，建立相關的環境監測影響體系，建設生態宜居的新農村。

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