農村宅基地退出的動力與平衡機制

范輝

摘要：借鑒社會發展機制，從動力機制與平衡機制角度探索農村宅基地退出，為農戶順利退出宅基地提供一種新的研究視角。良好的宅基地退出制度需要動力機制與平衡機制的協調;而兩者的協調又需要相關制度、規范和體制等多領域之間的配合與協作;影響宅基地退出中動力機制和平衡機制的影響因素，均有很多種且影響力差異較大。現階段農戶不愿意退出宅基地的主要因素是缺乏有效的動力機制和合理的平衡機制。構建科學的動力機制和平衡機制是農村宅基地退出的關鍵問題之一，其中科學的動力機制須要從宅基地管理制度改革、建立宅基地退出機制、提高地方政府退地積極性等多方面進行協作，合理的平衡機制須要提高農戶的維權能力、中央政府調整利益格局、有效制衡地方政府和提升農民政治地位等多個領域的改革。

關鍵詞：農村土地;宅基地退出;動力機制;平衡機制;社會發展機制

中圖分類號： F301.1;F062.1文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）19-0040-05

收稿日期：2018-07-08

基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目（編號：2016BJJ046）;信陽師范學院“南湖學者獎勵計劃”青年項目;河南省軟科學研究項目（編號：172400410580）。

作者簡介：范 輝（1979—），男，河南鄲城人，博士，講師，主要從事土地資源經濟研究。E-mail：fanhuie2002@163.com。

在中國城市化發展過程中，制度、資本和權力引起了土地和人口的分離，并形成了巨大的社會風險[1]。農村人口向城鎮不斷遷移與農村宅基地的大量閑置，是土地與人口分離的主要表現之一。快速的城市化和農村外出移民不僅造成偏遠地區大量宅基地的放棄和耕地的撂荒，還導致農村宅基地面積的增加[2]。現行的宅基地制度曾在改革開放之前發揮著重要的作用。宅基地制度作為農村居民最基本的保障制度之一，對實現城鄉均衡發展、緩解農村居民生存壓力、促進社會公平等有重要意義[3]。然而，這種制度在當前存在著諸多弊端，其中“空心村”是其主要表現之一。根據中國科學院的研究測算，中國“空心村”土地整治增地潛力約為760萬hm2[4]。如何讓閑置的宅基地順利退出，學術界對此進行了大量的探索。理論界對農村宅基地退出的研究主要集中在4個方面，即宅基地退出的意義、困境、影響因素和改革措施。在我國土地資源短缺的背景下，土地利用的浪費將會嚴重威脅到經濟的可持續發展[5]。因此，將閑置的宅基地退出具有重要的實踐意義。農村宅基地不僅是農村人地關系的核心，同時還是解決我國耕地資源不足和建設用地供需矛盾的關鍵[6]。另外，農村宅基地的退出機制還影響到新型城鎮化的順利實施[7]。關于宅基地退出的困境，學者們持有不同的看法。歐陽安蛟等認為，農村宅基地退出機制的缺失是導致農村宅基地利用存在問題的根本原因[8]。葉興慶等認為，宅基地使用權的雙重屬性即身份屬性和財產屬性，造成了宅基地退出的困境[9]。鄧大才通過與西方對比發現，中國的產權具有很強的社會屬性，即承擔一定比例的社會保障功能，這有助于研究宅基地退出的困難性[10]。劉慶樂指出，我國農戶宅基地使用權退出存在價格和制度的雙重失靈[11]。還有學者從不同視角探索宅基地退出的影響因素。有研究從宅基地確權的視角對此進行探索[12]，也有研究結合戶籍制度進行分析[13]。王兆林等測算了重慶市宅基地退出中農民退地的收益損失為99.45萬元/hm2，其中退地補償偏低是造成農民退地收益受損的主要因素[14]。制度改革是解決農村宅基地問題（包括閑置）的研究重點。高圣平等指出，淡化宅基地使用權的行政色彩，還原其用益物權的本性，是改革宅基地使用制度的基礎[15]。劉守英認為，賦予宅基地財產權是宅基地制度改革的突破口[16]。劉同山認為，農民對宅基地有較強的資產化和直接處置意愿，主要受年齡、受教育程度、家庭人口數量、信息接觸等因素的影響[17]。事實上，一些地方也進行過宅基地退出的改革，如城鄉建設用地增減掛鉤。但有學者指出，包含宅基地退出在內的城鄉建設用地增減掛鉤，是一種“虛假的城鎮化”，而非“人的城鎮化”，是城市擴張的邏輯延續[18]。農民寧可將宅基地閑置也不愿意退出，須要深入探索其原因。呂軍書等通過對河南省“百村調查”后發現，動力機制的缺乏是農戶宅基地有償退出的主要原因之一[19]。本研究借鑒社會發展機制的相關理論，從動力機制和平衡機制及其之間關系的角度，探索現階段農村宅基地退出動力缺失與構建等問題，以期豐富探索宅基地退出的研究視角。本研究中的宅基地主要指在欠發達地區、遠離城鎮，且缺乏宅基地流轉市場等。

1 社會發展機制簡介

社會發展機制是人類社會紛紜復雜現象背后蘊含的內在運行機制。社會發展機制是人類為認識社會、改造社會而必須掌握的基本規律之一。對于社會發展機制的構成，學術界有不同的認知。李忠杰認為，社會發展機制由動力機制和平衡機制所組成[20]。王建瓊等在分析動力機制和平衡機制在解決當前社會問題存在不足的基礎上，提出社會發展機制應包括預警機制[21]。邱耕田等指出，社會發展機制除了動力機制和平衡機制外，還應該包括導引機制[22]。關于社會發展機制的內容構成，學術界并沒有取得相對一致的看法。但對于動力機制和平衡機制是社會發展中最基本的2種機制的觀點，學術界是存在共識的。因此，本研究借鑒社會發展中的動力機制和平衡機制來探索現階段我國農村宅基地退出的動力問題。

1.1 動力機制

動力機制是指一個社會賴以運動、發展、變化的不同層級的推動力量，以及它們產生、傳輸并發生作用的機理和方式[20]。一個社會是否發展及其發展速度等均依賴于動力機制。動力機制的主要功能是激發社會上不同個體和群體的主觀能動性，積極且合法從事社會生產活動。不同歷史階段的動力機制通過相應的制度、體制、規范等表現出來;同時，該社會的文化、習俗和認知等也間接地影響社會發展的動力。效率是衡量動力機制的主要標準。動力機制的影響因素來自于多個方面，包括資源配置方式、利益保障程度、不同階層的政治力量等。

1.2 平衡機制

平衡機制是指一個社會的各個組成要素和部分之間如何協調相互關系，保持平衡，以有序、穩定狀態運行的機制和方式[20]。個體和群體能夠積極地從事社會生產活動，離不開良好的平衡機制。平衡機制的主要功能是分配資源、機會和權利等。與動力機制相同，不同歷史階段的平衡機制也通過相應的制度、體制和規范等表現出來并運行;同時，社會的文化、習俗和認知等也間接影響著資源、機會和權利在個人或群體之間分配的平衡關系。平衡機制的衡量標準是資源、機會和權利的分配是否公平。多種因素影響平衡機制的運行和效率，包括不同社會階層的政治力量對比、資源配置機制、市場化發展水平和利益相關者的結盟等。

1.3 動力機制與平衡機制之間的關系

動力機制與平衡機制之間的協調關系是社會發展的關鍵。作為社會發展的2種最基本機制，動力機制與平衡機制存在復雜的關系。首先，動力機制與平衡機制是對立統一的關系。從本質上講，動力機制和平衡機制分別對應的是“效率”與“公平”問題。突出效率就很可能犧牲公平;同理，突出公平也很可能犧牲效率。然而，如果能夠妥善處理好效率與公平之間的關系，即兼顧動力與平衡，那么社會發展機會就可以健康順利地運行。因此，動力機制與平衡機制之間是對立統一的關系。其次，只有當動力機制與平衡機制相協調時，社會才能最快最好地發展。以往的社會歷史發展階段已經表明，僅重視一種機制要么使社會快速發展但卻使不同階層之間的財富分配有失公允，要么社會成員之間機會、財富分配平等但社會缺乏發展的動力。最后，合理的動力機制和平衡機制需要多種制度、體制和規范的共同改進和配合。社會發展的動力機制和平衡機制蘊含于不同的制度、體制和規范中，甚至思想觀念和社會習俗等都直接或間接影響著社會發展的動力機制和平衡機制。因此，建立或改進動力機制和平衡機制，需要多種制度、體制和政策等方面的改革和協調。

1.4 社會發展機制對農村宅基地退出的啟示

社會發展機制是人類社會經濟發展的基本規律，它是諸多領域發展規律的總結。同時，社會發展機制也能夠為一些領域的發展提供借鑒。現階段我國農村宅基地退出就可以從社會發展機制中得到具有重要意義的啟示。

社會發展機制對農村宅基地退出的借鑒意義主要體現在3個方面：第一，宅基地退出及其制度安排要體現出動力機制與平衡機制的協調。動力機制體現的是效率，而平衡機制體現的公平，只有當效率與公平得到協調時，整個發展機制才能既高效又健康。在宅基地退出過程中，只有做到動力機制與平衡機制的協調，該制度的運行績效才能令人滿意。第二，宅基地退出中動力機制與平衡機制的協調需要相關制度、規范和體制等多方面之間的協調與配合。動力機制與平衡機制均是由多種制度、規范和政策等構成的。因此，高效的動力機制需要多種制度、規范等方面的協調;同理，良好的平衡機制亦是如此。動力機制與平衡機制之間的協調更需要多種制度、規范和政策等不同領域的協調與配合。農村宅基地退出涉及到多個方面，設計出動力機制與平衡機制協調的宅基地退出制度自然需要相關制度、規范和政策等之間的協作。第三，無論是動力機制還是平衡機制，其影響因素很多，但各個因素的影響力差異較大，且具有層次性。在農村宅基地退出過程中，其動力機制和平衡機制涉及到宅基地用途、宅基地產權結構、社會保障制度、宅基地退出機制、城鎮化和農民政治地位等。其中，農民的政治地位是最重要的影響因素之一，其他因素的影響力也不盡相同。

2 農村宅基地退出現狀分析

從我國農村宅基的利用現狀尤其是閑置現象，可以了解到宅基地退出中動力機制和平衡機制的構建與運行績效。

2.1 農村宅基地利用現狀

我國農村宅基地用地規模巨大，且容積率較低。2005年全國農村宅基地規模達到9.12億hm2，戶均農村宅基地面積達到0.036 hm2，平均容積率為0.268[23]。從理論上講，隨著農村人口的鄉→城遷移，農村宅基地規模應不斷減少。而事實情況是我國農村地區出現了一個逆行的趨勢，即農村人口不斷減少，但農村建設用地卻不斷增加[24]。在大部分地區都存在農村宅基地閑置或“空心村”，甚至“無人村”等現象。宋偉等根據典型調查發現，宅基地平均空心化率為10.15%，且城鎮遠郊農村高于城鎮近郊農村、山區高于平原區和丘陵區[25]。大量農村宅基地的閑置，造成了土地資源的低效利用。據測算，到2020年我國農村宅基地整理潛力約為 200萬hm2[26]。因此，農村宅基地存在低效利用等現象，須要及時將閑置的宅基地退出，以便于提高土地利用效益和節約集約利用土地。

2.2 農村宅基地退出狀況

城鄉建設用地增減掛鉤制度自2006年實施以來，在節約集約利用土地、優化土地利用結構、宅基地退出等方面發揮了積極作用。但同時在該政策執行的過程中出現了多起農村宅基地強征強拆事件，并演化一系列極端的社會事件[27]。可見，城鄉建設用地增減掛鉤制度并沒有建立起科學的宅基地退出機制，且其利益分配機制也存在不公平的現象。2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》的議案。其中，有15個地區試點農村宅基地制度改革。通過對福建省晉江市、江西省余江縣和青海省湟源縣3個試點的研究結果表明，這些地區的宅基地退出模式存在一定的優勢和不足，其中市場機制的作用有限、退地指標的經濟價值不凸顯等缺點較明顯[28]。除上述2種試點情況外，全國大部分地區農村宅基地處于閑置狀態，農戶沒有退出自家的宅基地。

2.3 宅基地退出的動力機制與平衡機制述評

由于各試點地區宅基地退出的補償標準、補償方式等內容差異較大，因此，對各自宅基地退出的動力機制和平衡機制也僅能進行簡單的評價。通過對我國宅基地利用現狀和退地試點等情況的分析可以得出簡要的結論：第一，在試點地區之外，宅基地退出機制基本不存在，其退出的動力機制與平衡機制也相應不存在。第二，“增減掛鉤”政策雖然構建了宅基地的退出機制，但其動力機制構建的不合理，即地方政府有退出宅基地的積極性，而農戶卻不愿意。無疑，增減掛鉤退地方式的平衡機制存在不合理的地方，即退地農民的土地權益受損嚴重。第三，對于目前正在實施的試點地區，宅基地退出的動力機制和平衡機制已經明顯改進，但仍須要不斷完善。

3 農村宅基地退出動力缺乏的原因分析

現階段農村宅基地退出缺乏動力，可以從不同的視角進行分析。借鑒社會發展機制，從動力機制和平衡機制的視域探索農村宅基地退出動力的缺失，將會豐富學術界探索農村宅基地退出的研究視角，增加研究成果的多樣性。

3.1 缺乏有效的動力機制

部分農戶寧可將宅基地閑置也不愿意退出宅基地，這種現象說明當前宅基地退出缺乏有效的動力機制。根據動力機制的內涵，并結合農村宅基地退出所涉及的主要領域探索宅基地退出中動力機制的缺失。換言之，即權益保障取決于退地機制，而退地機制的設計又取決于相關制度安排，農民政治地位是影響制度安排的最基本因素。

3.1.1 宅基地使用權益未能得到保障

能否獲得公正合理的經濟補償，是影響農戶退出宅基地的最重要的影響因素之一。部分農戶不愿意退出限制的宅基地，主要原因是宅基地補償標準過低甚至沒有得到補償。在農戶的認知中，宅基地使用權是其家庭的主要財產;當退出宅基地時，應該得到相應的補償。我國大部分地區沒有制定出公平合理的宅基地使用權補償標準;即使在部分試點地區，當地農戶仍認為宅基地退出的補償標準過低。

3.1.2 缺乏完善的宅基地退出機制

完善的退出機制是實現農村宅基地順利退出的基本前提。當前，我國大部分地區沒有建立完善的宅基地退出機制。法律法規和政策對宅基地退出也沒有進行詳細的闡釋和規定。在缺乏退出機制的背景下，農戶寧可選擇閑置也不愿意退出自己的宅基地。宅基地退出機制的缺乏是由多種因素共同造成的，包括社會經濟發展背景、宅基地的屬性、城鄉二元社會結構和農民政治地位等。

3.1.3 宅基地制度安排存在缺陷

相關制度安排存在缺陷是現階段農村宅基地退出缺乏動力的主要原因。針對宅基地退出，相關制度安排主要存在3個方面的缺陷：第一，缺乏農村宅基地退出制度。《土地管理法》及其相關法律法規缺少農戶退出宅基地的程序和補償的解釋。在一些地區農戶已經在城鎮擁有了永久居所，但因缺乏宅基地退出制度，進而導致宅基地的限制。第二，農村宅基地缺少抵押權和處分權。陳小君等認為，二元化土地市場在賦予農民宅基地使用權的同時，也一并剝奪了農民對自己權利轉讓的自由，侵害了農民的土地權益[29]。作為農戶的一項重要的固定資產，宅基地沒有被賦予抵押權和處分權，自然也就導致當前農村大量宅基地閑置的現象。第三，宅基地的用途受到限制。對宅基地用途的限制有其歷史合理性，而現階段該規定影響了宅基地的供需關系，進而導致宅基地的閑置。

3.1.4 農民政治地位低下

農民政治地位低下是影響農村宅基地退出缺乏動力的根本性因素。政治地位決定制度安排，進而影響利益的分配和權益的保護等。由于農民在我國的政治地位并不高，因此其擁有的宅基地使用權也受到一定的“歧視”。進而使宅基地制度在設計時通過權能和用途受限等措施來表現出宅基地使用權被“歧視”。不合理的制度設計又導致宅基地退出機制缺失或存在不合理的地方。綜合上述各種不利因素，農民的宅基地使用權益得不到保障。

3.2 缺乏公平的平衡機制

平衡機制的核心是公平，主要包括利益、權利、地位等分配或配置是否公平或平等。在一些制度安排中，動力機制和平衡機制是聯系在一起的;動力機制缺乏的部分原因，也是平衡機制失效的因素。

3.2.1 退地收益分配不合理

宅基地使用權經濟價值不能得到應有的兌現，是平衡機制失效最直接的表現。經濟利益分配不合理是農民政治地位低下、宅基地權能受限的表現形式;而政治地位和土地權能才是決定性因素。造成退地收益分配不合理的利益相關者主要包括中央政府和地方政府。中央政府在宅基地退出的頂層設計方面做得不夠充分;而地方政府要么缺乏宅基地退出的積極性，要么設計的地域性政策缺乏公正。

3.2.2 利益格局調整的失衡

在宅基地退出過程中或當前的退地制度中存在的利益格局調整失衡，是平衡機制失效的主要表現之一。其一，宅基地管理模式滯后。以前的管理模式是在計劃經濟的背景下強調宅基地作為資源的屬性，社會保障制度基本沒有建立起來;而今市場經濟發展進步較大，宅基地的資產資本屬性日益凸顯，且農村的社會保障制度逐步完善。因此，宅基地管理模式滯后導致利益格局的調整失衡。其二，地方政府之間的“錦標賽”。中央政府為了調動地方政府發展社會經濟的積極性，對地方政府實行“錦標賽”式的競爭策略。一方面，地方政府之間招商引資的競爭等壓低了土地的出讓價格，給包括宅基地在內的農村土地帶來了負面影響;另一方面，中央政府與地方政府之間是委托-代理關系。因監督費用和激勵措施等原因，中央政府無法準確調整地方政府與農民之間的利益格局。

3.2.3 農民缺乏對地方政府的有效制衡

因社會轉型、政治體制不健全和農民維權能力有限等因素，農民對地方政府在宅基地退出中缺乏有效的制衡。第一，地方政府既是“運動員”，又是“裁判員”。在宅基地退出補償標準的議價中，地方政府理論上應該與退地農民一樣，而事實上，地方政府具有信息收集，利用警察、部隊等國家機器的優勢，進而使地方政府在議價中具有主動權，即“裁判員”。第二，農民維權能力的有限性。退地農民不能有效地保護自己的土地權益，也是宅基地退出過程中缺乏對地方政府制衡的主要原因之一。

3.2.4 政治地位影響利益分配

農民政治地位低下是農村宅基地退出中平衡機制缺失的最重要的因素。政治地位決定著利益分配，而制度是利益分配的工具。農民政治地位低下是宅基地退出中農民土地權益無法保障的根本因素。不同階層的政治地位的高低決定著相應的利益大小。在中國歷史上，農民的政治地位一直很低。新中國成立以來，雖然政治地位有所提升，但農民階層仍存在被“歧視”的現象。同時，由于政治地位低下，農民在政策制定中缺乏話語權，從而使應有的土地權益不能得到保障，該現象導致宅基地退出中平衡機制的失衡。

4 農村宅基地退出的動力與平衡機制建設

為了實現農村宅基地的順利退出，須要在密切結合當前社會經濟背景下構建合理的動力機制和平衡機制。

4.1 宅基地退出的動力機制建設

4.1.1 改革宅基地管理制度

宅基地屬性的轉變以及社會經濟背景的大變化，均要求推進宅基地管理制度改革。基于構建宅基地退出動力機制與平衡機制的視角，宅基地制度改革應該傾向于以下3個方面：第一，擴大宅基地用途。對宅基地用途的限制是宅基地退出缺乏動力的主要因素之一。未來需要退出的宅基地較多，只有擴大宅基地用途才能增加宅基地的需求。第二，完善宅基地權能。增設宅基地的抵押權和處分權，以此來增加宅基地的用途和提升宅基地的經濟價值。第三，宅基地管理模式從資源向資產資本轉變。構建資產資本視角下的宅基地管理模式，將有助于宅基地資產功能的實現，增加農戶退出宅基地的積極性。

4.1.2 建立宅基地退出機制

建立宅基地退出機制是實現宅基地順利退出的基礎，主要從3個方面進行構建：首先，需要相應的法律法規提供退地保障。法律法規是宅基地退出的根本保障，因此，應根據我國宅基地退出中面臨的實際問題，并結合多方利益相關者構建相應的法律法規。其次，構建以市場化為主的宅基地退出機制。市場機制是農村土地交易發展的主流，且市場機制自身也有諸多優點。當然，在不損害退地農戶土地權益的前提下也應該因地制宜地構建宅基地退出的其他機制。最后，發展多樣化的宅基地退出模式。有的農戶已經在城鎮購房，希望宅基地退出的補償是現金;而有的農戶還沒有購買城鎮住房，他們希望宅基地退出的補償是城鎮住房。應根據不同農戶的家庭稟賦、補償意愿等，發展多樣化的宅基地退出模式。

4.1.3 建立完善的宅基地退出制度

構建完善的宅基地退出制度，是宅基地退出動機機制建構的基礎。第一，建立宅基地退出可行性甄別制度。并非所有的宅基地都須要退出，也并非所有的農戶都有能力（或意愿）退出宅基地。應根據村莊特色、地理區位、家庭資源稟賦、城鎮生活能力等多個方面，構建宅基地退出可行性甄別制度。第二，制定合理的宅基地退出補償標準。退地補償標準是宅基地退出動力機制的關鍵。退地標準要正確反映出宅基地的資產價值，體現出農民的合法權益，顯現農村土地與城鎮土地地位的平等性等。第三，退地后的用途和產權。宅基地退出后，其用途可以為耕地或者園林、林地等，可以依據農業規劃和區域規劃等確定用途。退地后的產權可以讓仍有原宅基地使用者擁有。

4.1.4 提高地方政府退地的積極性

提高地方政府在宅基地退出中制度架構的積極性，是宅基地退出動力機制建構的關鍵之一。地方政府在宅基地退出的作用可以從3個方面進行闡釋：第一，地方政府具有構建宅基地退出制度的優勢。與中央政府相比，地方政府熟悉當地宅基地資源的供需;與農戶相比，地方政府擁有信息優勢、制度構建優勢等。第二，地方政府的利益格局關系到宅基地能否順利退出。地方政府也是理性的“經濟人”。在中央政府考評的背景下，只有當地方政府從宅基地退出中獲得相應的利益，地方政府才有設計、組織宅基地退出的積極性。第三，地方政府的行動影響著宅基地退出的實施。在宅基地退出的諸多利益相關者中，地方政府的行為具有主導作用，它直接影響著宅基地退出的進展和績效。

4.2 農村宅基地退出的平衡機制建設

農村宅基地退出的平衡機制，其核心是宅基地退出中的利益分配。因此，平衡機制建設須要從提升農民維權能力、利益格局調整、提高農民政治地位和對地方政府有效制衡等多方面進行改革。

4.2.1 農民維權能力的提高

提高農民維權能力，將有利于保障宅基地退出中農民土地權益的維護。農民維權意識的提高須要從3個方面實施：其一，通過媒體向農民宣傳宅基地退出的相關法律法規。向農民宣傳《土地管理法》等一系列與宅基地管理和退出等有關的法規和政策，使老百姓掌握宅基地的法律知識，為提高自身維權能力打下基礎。其二，提高農民的維權水平。要不斷強化農民的主體權利意識、豐富農民維權資源、提高農民維權技能和增強農民維權群體的組織化水平。其三，建立暢通的農民訴求渠道。通過制度建設保障農民訴求能夠得到應有的回應和解決，使農民的合法維權得到貫徹和落實。

4.2.2 中央政府重新調整利益格局

利益格局是農村宅基地退出平衡機制建立的核心問題。中央政府須要結合社會經濟背景的變化，及時調整地方政府和農民的利益格局，以便于建立宅基地退出的平衡機制。第一，利益格局是宅基地退出中平衡機制構建的關鍵。平衡機制的功能就是調整宅基地退出中的利益，而利益格局是決定宅基地退出中的宏觀方面。中央政府只有及時合理地調整宏觀利益格局，才能構建起宅基地退出中的平衡機制。第二，合理調整地方政府的利益函數。地方政府在宅基地退出中具有重要的作用，所以應理順地方政府的利益函數，調動地方政府的積極性。第三，通過利益格局調整，來保護農民的合法土地權益。利益格局調整是宅基地退出中農民利益保護的主要途徑之一。

4.2.3 有效制衡地方政府

具有自己利益函數的地方政府仍須要對其進行有效制衡，才能保障宅基地退出中的平衡機制的順利構建與運行，可以從2個方面加強對地方政府的有效制衡：其一，中央政府對地方政府的監督。通過改進“委 托-代理”關系，建立立法、行政和財政等方面監管制度，加強中央政府對地方政府的有效制衡。其二，引導農民監督地方政府。在宅基地退出中，農民是直接的利益相關者，且具有人數眾多、及時了解宅基地的實際利用情況等特點，可以有效地監督地方政府的相關行為。此外，在農民和地方政府之間構建“閉合性”制約關系，使兩者相互制約。

4.2.4 提升農民的政治地位

政治力量是利益分配的決定性因素，因此，提高農民的政治地位是構建宅基地退出平衡機制的關鍵。其一，保障農民的主體地位和政治權利。通過立法來保障農民的主體地位和應有的政治權利，給予農民國民待遇，逐步縮小與城鎮居民的政治地位差距。其二，促進城鄉政治平等。城鄉政治不平等有其歷史合理性，然而在現階段應逐步實施城鄉政治平等，以此來實現農民地位的提升。其三，改善鄉村治理方式。改革傳統的鄉村治理模式，重視農民的民主權利，進而提升農民的政治地位。

5 結論與討論

借鑒社會發展機制的相關理論知識，從動力機制和平衡機制的視角來探索農村宅基地退出，有助于豐富學術界對農村宅基地的研究。根據社會發展機制的啟示，可以得出以下結論：宅基地退出制度要體現出動力機制與平衡機制的協調;宅基地退出中動力機制與平衡機制的協調需要相關制度、規范和體制等多領域之間的配合與協作;無論是動力機制還是平衡機制其影響因素均很多，但是各種因素的影響力差異較大，且具有層次性。

無論是“增減掛鉤”下的宅基地退出還是當前一些宅基地退出試點地區的做法，其動力機制和平衡機制均存在一些弊端。現階段，農戶不愿意退出宅基地的影響因素，可以從動力機制和平衡機制的視角進行分析。宅基地退出缺乏有效的動力機制，主要包括宅基地使用權益未能得到保障、缺乏完善的宅基地退出機制、宅基地制度安排存在缺陷、農民政治地位低下。同時，宅基地退出缺乏公正的平衡機制，主要因素為退地收益分配不合理、利益格局調整失衡、農民缺乏對地方政府的有效制衡、政治地位影響利益分配等。

構建科學的動力機制和平衡機制，是農村宅基地退出的關鍵問題之一。結合現階段社會經濟發展背景，宅基地退出動力機制的構建須要改革宅基地管理制度、建立宅基地退出機制、建立宅基地退出制度、提高地方政府退地的積極性。在宅基地退出中構建公平的平衡機制，須要結合農民提高維權能力、中央政府重新調整利益格局、有效制衡地方政府和提升農民的政治地位等。

借鑒社會發展機制來研究農村宅基地退出，僅處于初步探索階段，一些理論問題須要進一步探究。本研究的主要目的是，提出一種探索農村宅基地退出的新視角，以期拋磚引玉。現階段宅基地退出中動力機制與平衡機制的各自構成、具體區域背景下2種機制之間的關系等，須要結合農村土地制度、稅收制度、地方政府績效考核制度、城市經營理念等方面深入，這些將是未來研究的主要方向。

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