政府購(gòu)買公共服務(wù)的三維治理探討
2019-12-16 01:39:29葉托
理論探索 2019年6期
葉托
〔摘要〕 政府購(gòu)買公共服務(wù)逐漸成為我國(guó)各級(jí)政府廣泛采用的公共服務(wù)供給方式，然而由于合同失靈問題的存在，政府購(gòu)買公共服務(wù)并不一定能夠確保公共服務(wù)提供的效率和品質(zhì)。要想破解合同失靈問題，僅從市場(chǎng)機(jī)制和政社關(guān)系的角度分析是不夠的，還必須從合同治理的角度加以探討。基于規(guī)則、關(guān)系與價(jià)值三個(gè)維度，可以為政府購(gòu)買公共服務(wù)構(gòu)建一個(gè)全面系統(tǒng)的合同治理框架。規(guī)則治理主張，通過正式而精確的合同設(shè)計(jì)與安排來抑制機(jī)會(huì)主義行為;關(guān)系治理強(qiáng)調(diào)，借助非正式的社會(huì)關(guān)系來解決履約過程中出現(xiàn)的各種爭(zhēng)議;價(jià)值治理認(rèn)為，打造合同雙方共享的價(jià)值體系才是防范違約行為和提升合作水平的最佳途徑。三種治理機(jī)制存在相當(dāng)復(fù)雜的關(guān)系組合，只有恰當(dāng)?shù)卣{(diào)配它們之間的替代關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系，才能達(dá)到協(xié)同增效的效果。
〔關(guān)鍵詞〕 公共服務(wù)，合同失靈，規(guī)則治理，關(guān)系治理，價(jià)值治理
〔中圖分類號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）06-0020-08
一、研究緣起：合同失靈與三維治理
早在20世紀(jì)90年代中期，由于新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，我國(guó)一些地方政府開始嘗試運(yùn)用向非政府組織購(gòu)買的方式來提供部分公共服務(wù)。在近20年地方政府探索的基礎(chǔ)上，中央政府于2013年正式將政府購(gòu)買公共服務(wù)確立為改革創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制和方式的重要途徑，自上而下地予以推廣。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求“到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度”;2013年底，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。自此之后，政府購(gòu)買公共服務(wù)獲得大力推廣，迅速發(fā)展為一種我國(guó)各級(jí)政府均十分仰賴的公共服務(wù)供給機(jī)制。然而，伴隨政府購(gòu)買公共服務(wù)的日益普及，一個(gè)極為重要的問題浮現(xiàn)出來，即如何讓政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同獲得有效執(zhí)行，從而確保公共服務(wù)提供的效率與品質(zhì)？對(duì)此問題進(jìn)行研究很有必要。
（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同失靈
眾所周知，政府購(gòu)買公共服務(wù)指的是，政府通過合同外包的形式把原本由自己直接生產(chǎn)的公共服務(wù)委托給非政府組織來生產(chǎn)。根據(jù)倡導(dǎo)者的論證，政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠成功地將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)市場(chǎng)，由此實(shí)現(xiàn)降低成本、增加彈性和改善質(zhì)量的目標(biāo)，其背后的基本原理是，首先將公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者進(jìn)行分離，政府扮演提供者的角色，非政府組織扮演生產(chǎn)者的角色，接著政府利用市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)的方式選出最佳的公共服務(wù)生產(chǎn)者 〔1 〕68-69。然而，大量的實(shí)證研究表明，政府購(gòu)買公共服務(wù)并不一定比政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)要優(yōu)越，因?yàn)榫拖窈笳唠y以擺脫壟斷的弊端，前者也常常存在合同失靈（contractfailures）的問題 〔2 〕。
所謂合同失靈指的是，由于合同無法得到完整而有效的執(zhí)行，政府購(gòu)買公共服務(wù)沒能取得預(yù)期的理想效果。在我國(guó)的實(shí)踐中，這種合同失靈有三個(gè)主要表現(xiàn)：一是合同責(zé)任失效，即政府購(gòu)買公共服務(wù)的參與主體沒有合理地履行正式合同規(guī)定的特定責(zé)任，包括制度框架內(nèi)的責(zé)任失效和制度框架外的責(zé)任失效兩種類型 〔3 〕。二是內(nèi)卷化，即政府購(gòu)買公共服務(wù)陷入了一種“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”的困境，一方面財(cái)政投入不斷擴(kuò)大，管理程序日漸嚴(yán)密，另一方面服務(wù)成效一直停留在低水平 〔4 〕。三是逆向合同外包，即政府將那些已經(jīng)承包給民營(yíng)企業(yè)或社會(huì)組織生產(chǎn)的公共服務(wù)收了回來，重新交由自己直接生產(chǎn)。
（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)的三維治理
面對(duì)上述合同失靈問題，現(xiàn)有研究偏向于從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全和政社關(guān)系不對(duì)等兩個(gè)分析視角進(jìn)行闡述。從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的角度來看，政府購(gòu)買公共服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制存在一些明顯的缺陷，比如政府主導(dǎo)性強(qiáng)、承包方競(jìng)爭(zhēng)性低、市場(chǎng)規(guī)范程度低等;從政社關(guān)系的角度來看，作為委托方的政府與作為承包方的社會(huì)組織未能形成比較對(duì)等的關(guān)系，強(qiáng)勢(shì)政府對(duì)弱勢(shì)社會(huì)組織的干預(yù)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的成效產(chǎn)生了負(fù)面影響。雖然這兩種視角具有一定的解釋力，并提供了很多有益的啟示，但也存在一個(gè)難以忽視的不足之處：政府購(gòu)買公共服務(wù)說到底是一種合同行為，因而還必須從合同治理的角度予以觀察和探討。
為此，筆者認(rèn)為，合同失靈現(xiàn)象的普遍存在更加意味著，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同治理尚處于相當(dāng)不完善的狀態(tài)。不少學(xué)者認(rèn)為，由于讓非政府組織共同分擔(dān)了公共服務(wù)的供給職能，政府購(gòu)買公共服務(wù)便相對(duì)地縮減了政府的職責(zé)，并導(dǎo)致了“空心化政府”（the hollowstate）的現(xiàn)象 〔5 〕。“空心化政府”的背后隱藏著人們對(duì)政府在公共服務(wù)外包背景下是否有能力確保公共服務(wù)質(zhì)量的深刻擔(dān)憂。而事實(shí)上，政府的職責(zé)并未像他們認(rèn)為的那樣在削弱，而是實(shí)現(xiàn)了一次重要的轉(zhuǎn)型，即從服務(wù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤卫?〔6 〕1-16。在政府購(gòu)買公共服務(wù)中，政府雖然不再利用科層組織來直接生產(chǎn)公共服務(wù)，但仍然負(fù)有確保公共服務(wù)得到高效優(yōu)質(zhì)供給的最終責(zé)任。這個(gè)最終責(zé)任要求政府從一個(gè)“公共服務(wù)的直接制造者”轉(zhuǎn)型為一個(gè)“精明的合同管理者”，對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買行為所形成的合同關(guān)系進(jìn)行有效治理，以防止合同失靈問題的出現(xiàn)。
那么，什么樣的合同治理才能保證政府購(gòu)買的公共服務(wù)能夠更好地滿足公民的需求呢？已有很多學(xué)者運(yùn)用交易成本理論、委托代理理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論等經(jīng)典理論對(duì)此進(jìn)行過廣泛的討論，而這些討論也具有各自的解釋力和可取之處 〔7 〕。本研究的目的是，通過整合與拓展現(xiàn)有的概念框架和研究成果，嘗試構(gòu)建出一個(gè)比較綜合而系統(tǒng)的合同治理框架——“規(guī)則、關(guān)系與價(jià)值”的三維治理架構(gòu)（參見圖1）。通常來說，該三維治理架構(gòu)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是政府購(gòu)買公共服務(wù)的三種治理機(jī)制，包括規(guī)則治理、關(guān)系治理和價(jià)值治理;二是規(guī)則治理、關(guān)系治理和價(jià)值治理之間的協(xié)同關(guān)系，即這三種治理機(jī)制如何產(chǎn)生良好的協(xié)同效應(yīng)。
圖1 政府購(gòu)買公共服務(wù)的三維治理架構(gòu)
二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)則治理
在政府購(gòu)買公共服務(wù)的三種治理機(jī)制中，規(guī)則治理最先引起學(xué)術(shù)研究者的關(guān)注，也最受實(shí)務(wù)工作者的重視。之所以如此，主要是因?yàn)橐?guī)則治理是一種以正式交易合同為基礎(chǔ)的治理機(jī)制，而所有的政府購(gòu)買公共服務(wù)都會(huì)簽訂一個(gè)可預(yù)期的、具有法律效應(yīng)的正式交易合同，以書面的形式詳細(xì)地記錄交易雙方的履約義務(wù)和權(quán)利。比如，我國(guó)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）第十九條就明確規(guī)定，“按規(guī)定程序確定承接主體后，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)與承接主體簽訂合同……合同應(yīng)當(dāng)明確購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等要求，以及資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容”。簡(jiǎn)而言之，規(guī)則治理的本質(zhì)是，政府通過正式成文的制度設(shè)計(jì)與安排對(duì)公共服務(wù)承包方的行為進(jìn)行激勵(lì)或約束，以確保政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同能夠得到有效執(zhí)行。
（一）規(guī)則治理的履約機(jī)制
如何保證合同雙方兌現(xiàn)承諾，是任何履約機(jī)制的核心問題。站在經(jīng)濟(jì)理性的角度，規(guī)則治理主張運(yùn)用剛性規(guī)則來解決上述難題。具體來說，規(guī)則治理首先假設(shè)政府購(gòu)買公共服務(wù)的承包方是理性自利的，而且傾向于在信息不對(duì)稱、目標(biāo)不一致的情形下采取一些損人肥己的機(jī)會(huì)主義行為;然后認(rèn)為作為委托方的政府必須借助清晰而嚴(yán)密的合同條款來監(jiān)控和激勵(lì)承包方的履約行為，并在承包方違反合同規(guī)定的時(shí)候運(yùn)用國(guó)家司法程序來保障自己的合法利益。不難看出，規(guī)則治理的這套履約機(jī)制要想發(fā)揮預(yù)期的作用，必須具備如下三個(gè)條件。
一是清晰規(guī)則與精確合同。交易規(guī)則定義得越清楚，合同雙方發(fā)生履約沖突的機(jī)會(huì)就越小。按照合同規(guī)定履約是規(guī)則治理的基本精神，因而規(guī)則治理注重交易規(guī)則的精確性與清晰性，尤其強(qiáng)調(diào)各種交易指標(biāo)的可量化性。很明顯，定義模糊的交易規(guī)則既不能成為處理履約爭(zhēng)議的主要準(zhǔn)則，也無法作為評(píng)價(jià)購(gòu)買結(jié)果的基本依據(jù)。以廣州市各街道社工服務(wù)站為例，其購(gòu)買合同一般都在服務(wù)目標(biāo)群體的類型（包括青少年、長(zhǎng)者、婦女、兒童、社區(qū)志愿者等）及其覆蓋比例要求、服務(wù)內(nèi)容（包括預(yù)防性服務(wù)、支持性服務(wù)、補(bǔ)救性服務(wù)、照護(hù)性服務(wù)、發(fā)展性服務(wù)等）、服務(wù)提供方式（包括個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作等）及其數(shù)量指標(biāo)要求、服務(wù)的總體成效和階段性成效要求、服務(wù)人員的配置要求（包括數(shù)量和資歷）、服務(wù)經(jīng)費(fèi)及其撥款方式等方面作出了十分詳盡的規(guī)定和說明。
二是基于激勵(lì)監(jiān)控的正式履約監(jiān)督。購(gòu)買合同中的正式激勵(lì)監(jiān)控手段設(shè)計(jì)得越周密高效，公共服務(wù)承包方采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性就越小。政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種典型的委托-代理行為，必然面臨逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。從規(guī)則治理的角度來看，只有設(shè)計(jì)出一套合理可行的激勵(lì)監(jiān)控手段，才能順利避免這兩類機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)。通常來說，激勵(lì)手段要能夠引導(dǎo)公共服務(wù)承包方通過服務(wù)創(chuàng)新而非機(jī)會(huì)主義行為來提高公共服務(wù)的供給績(jī)效，進(jìn)而獲得額外的收益;監(jiān)控手段要能夠幫助政府獲取重要信息，對(duì)公共服務(wù)承包方的主要表現(xiàn)施以較為準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)，從而促使其放棄機(jī)會(huì)主義行為。在我國(guó)各地的政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐中，兼具激勵(lì)和監(jiān)控雙重功能的績(jī)效評(píng)估是政府最為重視和常用的一種激勵(lì)監(jiān)控手段，其一般圍繞業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)兩個(gè)維度對(duì)機(jī)會(huì)主義行為予以防控。
三是基于強(qiáng)制司法干預(yù)的履約保障。強(qiáng)制性的司法干預(yù)是保障政府購(gòu)買公共服務(wù)合同得以履行的最后防線。就像有的學(xué)者注意到的，以正式合同為基礎(chǔ)的規(guī)則治理必須依賴國(guó)家司法機(jī)構(gòu)作為第三方的強(qiáng)制力量 〔8 〕。沒有這種外部的司法保障，書寫在購(gòu)買合同中的規(guī)則就有可能變成一紙空文。在日常履約過程中，司法力量可以發(fā)揮一種威懾作用，遏制政府和承包方的違約行為;在雙方發(fā)生糾紛且無力溝通解決的情況下，合同雙方可以訴諸司法程序，運(yùn)用司法的強(qiáng)制干預(yù)來推動(dòng)合同的執(zhí)行。司法干預(yù)往往需要以合同規(guī)定為裁定依據(jù)，因而其有效性與購(gòu)買合同的清晰性有著明顯的正向關(guān)系。
（二）規(guī)則治理的實(shí)施路徑
一般認(rèn)為，規(guī)則治理存在兩條比較常用而明顯有別的實(shí)施路徑，即過程導(dǎo)向型實(shí)施路徑與結(jié)果導(dǎo)向型實(shí)施路徑，前者將規(guī)則治理施加于履約的過程，后者將規(guī)則治理施加于履約的結(jié)果。表1嘗試從規(guī)則治理的理念、規(guī)則設(shè)置的面向與規(guī)則遵循的抓手三個(gè)維度區(qū)分上述兩種規(guī)則治理的實(shí)施路徑。但必須指出的是，在實(shí)際操作中，政府通常不會(huì)只采用其中一種實(shí)施路徑，而總是混合地利用這兩種實(shí)施路徑。當(dāng)然，由于治理成本的存在，政府也不得不有所側(cè)重，一些地方政府更加重視結(jié)果導(dǎo)向型實(shí)施路徑，另一些地方政府則更加關(guān)注過程導(dǎo)向型實(shí)施路徑。
表1 結(jié)果導(dǎo)向型實(shí)施路徑和過程導(dǎo)向型實(shí)施路徑的比較
過程導(dǎo)向型實(shí)施路徑主張，過程與結(jié)果之間存在相當(dāng)穩(wěn)定的關(guān)系，特定的過程會(huì)導(dǎo)致特定的結(jié)果，而且過程比結(jié)果更加容易被觀察，因此規(guī)則治理只需瞄準(zhǔn)過程即可確保購(gòu)買合同得到順利執(zhí)行。這里的過程一般包括招標(biāo)過程和生產(chǎn)過程兩部分。對(duì)于招標(biāo)過程，《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》與相關(guān)配套條例設(shè)有嚴(yán)格的規(guī)則和程序，負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的政府財(cái)政部門要求政府購(gòu)買公共服務(wù)必須嚴(yán)格遵照上述規(guī)定;對(duì)于生產(chǎn)過程，作為委托方的政府部門通常會(huì)在購(gòu)買合同中明確設(shè)置一定數(shù)量的投入衡量指標(biāo)和過程標(biāo)準(zhǔn)說明，前者比如規(guī)定工作人員數(shù)量和服務(wù)時(shí)間，后者比如限定服務(wù)生產(chǎn)方式和服務(wù)對(duì)象。為了迫使公共服務(wù)承包方遵守這些規(guī)則，政府必須對(duì)其守規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并在發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況時(shí)給予相應(yīng)處罰。
與過程導(dǎo)向型實(shí)施路徑不同，結(jié)果導(dǎo)向型實(shí)施路徑認(rèn)為，過程與結(jié)果之間的關(guān)系是不穩(wěn)定的，重視過程屬于本末倒置，關(guān)注結(jié)果更能體現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的初衷和價(jià)值，因而規(guī)則治理應(yīng)該堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向。通常來說，公共服務(wù)提供的結(jié)果可以劃分為兩個(gè)方面：一是服務(wù)產(chǎn)出，即指承包方直接生產(chǎn)出來的公共服務(wù)，比如向多少名青少年提供了戒煙教育;二是服務(wù)成效，即指產(chǎn)出對(duì)服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生的有利影響，比如戒煙教育讓多少名青少年成功戒煙。對(duì)于結(jié)果導(dǎo)向型實(shí)施路徑來說，合同擬訂過程中的一個(gè)重要任務(wù)就是，找到一組關(guān)鍵且量化的指標(biāo)來設(shè)定服務(wù)結(jié)果的基本標(biāo)準(zhǔn)。在結(jié)果可測(cè)量的基礎(chǔ)上，政府往往會(huì)運(yùn)用績(jī)效評(píng)估來掌握承包方的履約情況，并根據(jù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成度給予獎(jiǎng)懲。
三、政府購(gòu)買公共服務(wù)的關(guān)系治理
由于人的有限理性和環(huán)境的不確定性、信息的模糊性導(dǎo)致正式合同難以完備，因而規(guī)則治理必然存在一些天然的缺陷。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者讓·梯若爾將這些缺陷概括為三個(gè)方面：其一，無法事先預(yù)見所有的偶發(fā)情況;其二，即使能夠預(yù)見所有偶發(fā)情況，也需要耗費(fèi)高昂的成本才能將之清楚地書寫到合同之中;其三，即使寫出了雙方都認(rèn)可的合同，還需要讓法院準(zhǔn)確地理解合同規(guī)定的意思，并提供清晰的證據(jù)來驗(yàn)證違約行為 〔9 〕。為了彌補(bǔ)上述缺陷，Macneil提出了關(guān)系合同和關(guān)系治理的概念 〔10 〕。關(guān)系治理是指，通過非正式的社會(huì)關(guān)系來減少合同雙方的機(jī)會(huì)主義行為，激勵(lì)合同雙方自覺地按照共同利益最大化的原則進(jìn)行公共服務(wù)的合作供給。
（一）關(guān)系治理的履約機(jī)制
不同于規(guī)則治理對(duì)剛性規(guī)則和法律制度的依賴，關(guān)系治理關(guān)注柔性的社會(huì)關(guān)系在履約機(jī)制中的核心作用。從關(guān)系治理的角度來看，政府購(gòu)買公共服務(wù)就像其他任何交易一樣都不可避免地要嵌入深層次的社會(huì)關(guān)系之中，因而社會(huì)關(guān)系必然會(huì)對(duì)其履約行為產(chǎn)生重要影響，尤其是在講究“人情關(guān)系”的中國(guó)。關(guān)系治理的要義在于，積極地培育和發(fā)展合同雙方的社會(huì)關(guān)系，并借助該關(guān)系對(duì)合同雙方的激勵(lì)和約束作用來推動(dòng)購(gòu)買合同的有效執(zhí)行。在此意義上，關(guān)系治理是一種無需第三方強(qiáng)制力量作為威懾者和裁決方的自我履約機(jī)制。深入理解關(guān)系治理的履約機(jī)制，可以從以下三個(gè)方面著手。
一是親密關(guān)系與模糊合同。在規(guī)則治理中，政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同雙方互不信任，相互猜忌，始終處于一種疏遠(yuǎn)的關(guān)系，需要依靠一份清晰的合同作為合作行為的指南。相對(duì)而言，在關(guān)系治理中，合同雙方相信親密的關(guān)系能夠解決未來履約可能出現(xiàn)的爭(zhēng)端，因而沒有必要追求合同內(nèi)容的精確性，只需在購(gòu)買合同中制訂一些模糊的原則和規(guī)定即可。關(guān)系治理的這些特征可以從我國(guó)比較盛行的“圈內(nèi)購(gòu)買”現(xiàn)象中得到驗(yàn)證。“圈內(nèi)購(gòu)買”現(xiàn)象是指，政府傾向于將公共服務(wù)項(xiàng)目委托給與自己關(guān)系密切的社會(huì)組織來生產(chǎn) 〔11 〕。一些地方政府之所以偏愛“圈內(nèi)購(gòu)買”，一方面在于很多公共服務(wù)的質(zhì)量難以清楚定義和準(zhǔn)確衡量 〔12 〕，關(guān)系好的社會(huì)組織不容易欺騙自己;另一方面則是因?yàn)榭梢愿鶕?jù)實(shí)際情況的變化，向關(guān)系好的社會(huì)組織提出一些超過合同規(guī)定的要求。
二是基于親密關(guān)系的非正式履約監(jiān)督。規(guī)則治理強(qiáng)調(diào)，以合同文本為基礎(chǔ)的正式監(jiān)督才可靠和有效，任何非正式和不明確的規(guī)定都可能成為機(jī)會(huì)主義行為的濫觴。而關(guān)系治理則認(rèn)為，依靠正式監(jiān)督防止政府購(gòu)買公共服務(wù)中的機(jī)會(huì)主義行為是一種得不償失的做法，因?yàn)槠浯嬖谶^多的弊端。這些弊端至少包括：實(shí)施的成本相當(dāng)高昂;缺乏根據(jù)情勢(shì)變化進(jìn)行調(diào)整的靈活性，導(dǎo)致痕跡主義盛行;承包方將大量時(shí)間和精力用于應(yīng)付考核，而非生產(chǎn)公共服務(wù);容易出現(xiàn)“唯合同指標(biāo)”的激勵(lì)扭曲等現(xiàn)象 〔13 〕。相對(duì)而言，以關(guān)系為基礎(chǔ)的非正式監(jiān)督不僅沒有這些弊端，而且依舊能夠有效地防止機(jī)會(huì)主義行為。良好的關(guān)系可以通過兩個(gè)渠道發(fā)揮監(jiān)督作用。其一，良好的關(guān)系可以幫助合同雙方凝聚出合作共贏的共識(shí)，意識(shí)到機(jī)會(huì)主義行為不符合任何一方的根本利益;其二，良好的關(guān)系有助于合同雙方建立一個(gè)開放自由、平等互利的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，并利用該機(jī)制靈活應(yīng)對(duì)履約行為中出現(xiàn)的各種糾紛。
三是基于解約與聲譽(yù)懲罰的履約保障。對(duì)于規(guī)則治理來說，強(qiáng)大的司法力量可以確保違約行為得到應(yīng)有的懲罰，而當(dāng)懲罰的損失超過違約的收益時(shí)，合同便能獲得順利履行。同樣地，對(duì)于關(guān)系治理來說，類似的懲罰機(jī)制也必然存在，否則機(jī)會(huì)主義的違約行為將不可避免地涌現(xiàn)出來。一般來說，關(guān)系治理的懲罰機(jī)制主要依賴解約懲罰與聲譽(yù)懲罰。所謂的解約懲罰是指，由于政府購(gòu)買公共服務(wù)通常具有長(zhǎng)期性和重復(fù)性，并非一次性交易，因而合同雙方均能夠運(yùn)用終止合同的手段來抵制對(duì)方的機(jī)會(huì)主義行為。所謂的聲譽(yù)懲罰是指，合同任何一方的機(jī)會(huì)主義行為都會(huì)讓其聲譽(yù)遭受嚴(yán)重的損害，進(jìn)而對(duì)其參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的其他活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響。由于顧及這兩種懲罰，政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同雙方便具有了主動(dòng)履約的動(dòng)機(jī)。
（二）關(guān)系治理的實(shí)施路徑
在關(guān)系治理中，確保合同得到有效執(zhí)行的基礎(chǔ)是合同雙方的良好關(guān)系，而良好關(guān)系通常具體表現(xiàn)為合同雙方之間的高信任或強(qiáng)關(guān)系規(guī)范。信任是指在有可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情境中合同的弱勢(shì)一方對(duì)另一方的意圖或行為抱有積極的預(yù)期 〔14 〕;而關(guān)系規(guī)范（relational norms）是指某些既被合同雙方共同期許又指向合作目標(biāo)的行為模式 〔15 〕。信任和關(guān)系規(guī)范都能夠發(fā)揮抑制機(jī)會(huì)主義行為的作用，但背后的機(jī)制各有不同，前者是一種存在于合同雙方內(nèi)心的特殊心理狀態(tài)，而后者是合同雙方共享的一些社會(huì)規(guī)則，外在于合同雙方 〔16 〕。據(jù)此，關(guān)系治理的實(shí)施途徑可以分成信任導(dǎo)向型和關(guān)系規(guī)范導(dǎo)向型兩類。
信任導(dǎo)向型實(shí)施路徑關(guān)注的焦點(diǎn)是，如何提升合同雙方的信任水平。根據(jù)Doney等學(xué)者的經(jīng)典歸納，信任的建立方式主要有五種，即計(jì)算（通過計(jì)算對(duì)方的成本收益來決定信任程度）、預(yù)測(cè)（根據(jù)過去的守信記錄來決定信任程度）、意圖（通過感知對(duì)方的動(dòng)機(jī)來決定信任程度）、能力（根據(jù)對(duì)方的能力水平來決定信任程度）和轉(zhuǎn)移（根據(jù)第三方的評(píng)價(jià)來決定信任程度） 〔17 〕。在合同履行的不同階段，合同雙方需要依賴不同的信任建立方式。在開始簽訂購(gòu)買合同時(shí)，合同雙方主要依靠計(jì)算和轉(zhuǎn)移的方式來建立信任;經(jīng)過一定量的公共服務(wù)交易之后，合同雙方彼此開始了解，便會(huì)傾向于運(yùn)用能力的方式;如果合同雙方順利完成多次的公共服務(wù)交易，那么預(yù)測(cè)和意圖的方式就將發(fā)揮主導(dǎo)作用。
關(guān)系規(guī)范導(dǎo)向型實(shí)施路徑致力于形成一系列合同雙方相互默認(rèn)和相互期許的行為準(zhǔn)則。學(xué)者們普遍認(rèn)為，關(guān)系規(guī)范有三種主要類型，包括團(tuán)結(jié)規(guī)范（solidarity）、信息交換規(guī)范和彈性規(guī)范 〔15 〕。團(tuán)結(jié)規(guī)范指的是，合同雙方均期許對(duì)方的行為能夠?qū)⒕S護(hù)關(guān)系置于重要位置，避免自我中心主義;信息交換規(guī)范是指這樣一種期許，即合同雙方將會(huì)自愿而主動(dòng)地向?qū)Ψ教峁┯兄诠卜?wù)生產(chǎn)的信息;彈性規(guī)范指的是，合同雙方期許對(duì)方愿意根據(jù)環(huán)境的變化對(duì)自己的行為作出調(diào)整。這三種關(guān)系規(guī)范會(huì)隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)過程的展開而形成，并有可能從依靠解約與聲譽(yù)維系的外在關(guān)系規(guī)范演進(jìn)為內(nèi)化于心的內(nèi)在關(guān)系規(guī)范。
四、政府購(gòu)買公共服務(wù)的價(jià)值治理
在政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)則治理中，政府運(yùn)用正式制度防范承包方的違約行為，其結(jié)果是合同雙方始終保持距離和相互猜忌，無法達(dá)到合作成效的最大化;在政府購(gòu)買公共服務(wù)的關(guān)系治理中，政府將自身與承包方的關(guān)系置于最優(yōu)先地位，希望信任和關(guān)系規(guī)范能夠抵制住機(jī)會(huì)主義行為，卻難免有時(shí)為了維護(hù)關(guān)系而犧牲公共服務(wù)提供的效率與品質(zhì)。由此可知，無論是規(guī)則治理還是關(guān)系治理均無法使政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)揮最大效用。為此，價(jià)值治理提出了第三種有助于“治療”合同失靈的方案，即利用合同雙方共享的價(jià)值體系來影響政府購(gòu)買公共服務(wù)的履約行為。這里所謂的價(jià)值是指“那些能夠影響我們選擇手段或目標(biāo)的長(zhǎng)期信念” 〔18 〕，而價(jià)值治理的要義即在于將一些特定的價(jià)值融入政府購(gòu)買公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)、過程和體系中，讓合同雙方在合作生產(chǎn)公共服務(wù)時(shí)擁有一個(gè)共享的價(jià)值體系。
（一）價(jià)值治理的履約機(jī)制
除了剛性規(guī)則和柔性關(guān)系，合同雙方也會(huì)受到共享價(jià)值的引導(dǎo)而盡力履行合同的義務(wù)和要求。有些學(xué)者甚至認(rèn)為，共享價(jià)值能比剛性規(guī)則和柔性關(guān)系更加有效地防御機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn) 〔19 〕。共享價(jià)值可以向合同雙方提供一個(gè)關(guān)于正確思考和對(duì)待履約行為的共同理解，塑造他們對(duì)于公共服務(wù)生產(chǎn)和雙方合作關(guān)系的基本信念。因此，價(jià)值治理認(rèn)為，如果能夠在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程中構(gòu)建起一個(gè)符合公共服務(wù)價(jià)值的共享價(jià)值體系，那么合同雙方便會(huì)喪失采取違約行為的認(rèn)知和動(dòng)力。價(jià)值治理的履約機(jī)制可以從三個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)闡述。
一是共享價(jià)值與模糊合同。與關(guān)系治理類似，價(jià)值治理也對(duì)精確合同的可能性和有效性充滿了質(zhì)疑，也主張合同治理的有效性取決于合同文本之外的一些因素。同時(shí)，價(jià)值治理還對(duì)關(guān)系治理提出了一種尖銳而中肯的批評(píng)：關(guān)系往往具有雙面性，親密關(guān)系與模糊合同的結(jié)合并非一定導(dǎo)致合同的有效履行，也可能帶來潛規(guī)則的盛行。在價(jià)值治理的視角下，合同既不能是一種雙方相互猜忌和防范的產(chǎn)物，也不能成為一紙任由關(guān)系擺布的空文，而應(yīng)該被視為一份合同雙方聯(lián)合生產(chǎn)公共服務(wù)的價(jià)值指南。換言之，價(jià)值治理認(rèn)為，是共享價(jià)值而非親密關(guān)系確保了模糊合同的可能性與有效性，因此在擬訂政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同時(shí)，最為關(guān)鍵的是合同雙方就公共服務(wù)生產(chǎn)的價(jià)值信念進(jìn)行深入的溝通與協(xié)商，從而找到重疊共享的態(tài)度和認(rèn)知。
二是基于共享價(jià)值的內(nèi)在履約監(jiān)督。規(guī)則治理和關(guān)系治理對(duì)履約行為的監(jiān)督主要依靠外在控制，也即政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同雙方放棄機(jī)會(huì)主義行為的原因主要來自外部因素（激勵(lì)監(jiān)控或親密關(guān)系）的誘導(dǎo)或控制。與之相比，價(jià)值治理對(duì)履約行為的監(jiān)督則源自內(nèi)在控制，也即合同雙方排斥機(jī)會(huì)主義行為的原因在于雙方的共享價(jià)值內(nèi)在地否定了這種行為的正當(dāng)性。外在控制意味著合同雙方經(jīng)過工具理性的算計(jì)之后被迫放棄機(jī)會(huì)主義行為，而內(nèi)在控制代表合同雙方將拒絕機(jī)會(huì)主義行為定位為一件符合自身價(jià)值取向的事情，能夠直接帶來心理上的愉悅感和滿足感。簡(jiǎn)言之，對(duì)于價(jià)值治理來說，在合同雙方之間形成共享價(jià)值，就相當(dāng)于為整個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程施加了某種內(nèi)化于心的履約監(jiān)督。
三是基于自主動(dòng)機(jī)優(yōu)勢(shì)的履約保障。如前所述，強(qiáng)制司法干預(yù)能夠保障政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同按照規(guī)則治理的邏輯予以履行，解約與聲譽(yù)懲罰能夠保障政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同按照關(guān)系治理的邏輯予以執(zhí)行。而在價(jià)值治理中，履約保障是建立在自主動(dòng)機(jī)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)之上的。合同雙方之所以愿意遵從共享價(jià)值對(duì)履約行為的內(nèi)在控制，其理由是這種內(nèi)在控制屬于自主動(dòng)機(jī)（autonomousmotivation）。大量的實(shí)證研究表明，自主動(dòng)機(jī)能夠比被控動(dòng)機(jī)（controlledmotivation）給公共服務(wù)提供者帶來更加積極而主動(dòng)的工作態(tài)度和行為，包括工作適應(yīng)性更強(qiáng)、工作創(chuàng)新動(dòng)力更足、工作心情更愉快、工作激情更持久、工作滿意度更高等 〔20 〕。
（二）價(jià)值治理的實(shí)施路徑
在組織行為領(lǐng)域，工作價(jià)值和倫理價(jià)值通常被認(rèn)為是最值得注意的兩種價(jià)值 〔21 〕67-70。其中，工作倫理是指關(guān)于在工作中應(yīng)該如何表現(xiàn)和從工作中期望得到什么結(jié)果的信念。如果一個(gè)個(gè)體或組織能夠按照自己的工作倫理進(jìn)行表現(xiàn)和得到回報(bào)，那么其工作效率和興趣自然會(huì)比較高。倫理價(jià)值則指的是關(guān)于何為對(duì)與何為錯(cuò)的信念。當(dāng)面臨一些損人利己的決策情境時(shí)，倫理價(jià)值往往會(huì)對(duì)決策過程和結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響。圍繞這兩種價(jià)值是否易于改變的問題，政府購(gòu)買公共服務(wù)價(jià)值治理的實(shí)施路徑可以分為準(zhǔn)入導(dǎo)向型和內(nèi)化導(dǎo)向型兩種。
準(zhǔn)入導(dǎo)向型實(shí)施路徑的一個(gè)基本假設(shè)是，無論是工作價(jià)值還是倫理價(jià)值均具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的特征，很難在短期內(nèi)被改變。從該假設(shè)可以自然推導(dǎo)出，實(shí)施價(jià)值治理的關(guān)鍵之處就是把好合作對(duì)象選擇的“準(zhǔn)入關(guān)”，也即政府在篩選合同承包方的時(shí)候就必須努力找到一個(gè)與其價(jià)值觀相近并致力于追求公共服務(wù)價(jià)值的志同道合者。為此，很多學(xué)者和政府官員都傾向于支持社會(huì)組織而非私營(yíng)企業(yè)作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要承包方，因?yàn)樯鐣?huì)組織和政府有著更加接近的使命與價(jià)值，而且會(huì)主動(dòng)地維護(hù)公共服務(wù)品質(zhì)，并努力將公民參與、維護(hù)公平等民主價(jià)值融入公共服務(wù)生產(chǎn)之中 〔22 〕。一些實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，不少社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的主要?jiǎng)訖C(jī)并非是為了追求資源，而是因?yàn)樵擁?xiàng)目的宗旨正好契合自身的組織使命。
內(nèi)化導(dǎo)向型實(shí)施路徑設(shè)置了一個(gè)不同的假設(shè)，即認(rèn)為工作價(jià)值和倫理價(jià)值雖然有著一定的穩(wěn)定性，但并非不可改變。價(jià)值是一個(gè)能動(dòng)的系統(tǒng)，可以在特定外部事物的適當(dāng)刺激下進(jìn)行自我調(diào)整和自我重構(gòu)。不少心理學(xué)家用“內(nèi)化”（internalization）的概念來描述價(jià)值變更的過程，并認(rèn)為該過程與自主性、能力感和關(guān)系感等心理滿足有著十分重要的聯(lián)系 〔23 〕。近年來，學(xué)者們注意到一些政府購(gòu)買公共服務(wù)的治理出現(xiàn)了一種特殊的演變現(xiàn)象，即從剛開始遵從規(guī)則治理到后來逐步演變?yōu)閮r(jià)值治理 〔24 〕。在這種價(jià)值治理中，合同承包方類似于“管家”，傾向于把共同目標(biāo)置于個(gè)人目標(biāo)之前，并愿意從委托人的價(jià)值立場(chǎng)來實(shí)施公共服務(wù)生產(chǎn)行為。
五、三維治理機(jī)制的協(xié)同關(guān)系
在政府購(gòu)買公共服務(wù)的治理中，規(guī)則治理、關(guān)系治理和價(jià)值治理是需要相互協(xié)同的，任何一種治理機(jī)制均不可能獨(dú)力解決政府購(gòu)買公共服務(wù)中出現(xiàn)的所有問題。但是，從上文對(duì)規(guī)則治理、關(guān)系治理和價(jià)值治理的詳細(xì)闡述中不難發(fā)現(xiàn)，三種治理機(jī)制明顯存在一些矛盾與沖突之處。也正因如此，學(xué)者們展開了關(guān)于這三種治理是替代關(guān)系還是互補(bǔ)關(guān)系的激烈而持久的爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，從功能上講，這三種治理機(jī)制既可能相互抑制，也可能相互促進(jìn)，而治理主體的一個(gè)重要任務(wù)便是，將它們巧妙地組合到一起，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的良治。
（一）超越“替代或互補(bǔ)”之辯
規(guī)則治理、關(guān)系治理和價(jià)值治理之間的關(guān)系一直存在“替代或互補(bǔ)”之辯。替代關(guān)系論認(rèn)為，三種治理機(jī)制是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，即它們之間的功能相似，發(fā)揮的作用也相互抑制，因而是相互替代的。在我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中，這種替代關(guān)系有兩個(gè)比較典型的表現(xiàn)。一是從政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度環(huán)境來看，在競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)和正式合同推廣之前，價(jià)值治理或關(guān)系治理替代了規(guī)則治理;之后，規(guī)則治理有著替代價(jià)值治理或關(guān)系治理的趨勢(shì) 〔25 〕。二是從政府與社會(huì)組織的關(guān)系來看，在強(qiáng)關(guān)系的情況下，關(guān)系治理或價(jià)值治理的作用更加突出，而規(guī)則治理趨于弱化;在弱關(guān)系的情況下，規(guī)則治理比關(guān)系治理或價(jià)值治理更受重視。
而互補(bǔ)關(guān)系論則認(rèn)為，三種治理機(jī)制是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系，即一種治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)正好可以彌補(bǔ)另一種治理機(jī)制的缺陷。與替代關(guān)系論一樣，互補(bǔ)關(guān)系論也可以從我國(guó)的實(shí)踐中找到不少相當(dāng)有力的證據(jù)支持。例如，對(duì)于一些不易用量化手段衡量績(jī)效的社會(huì)服務(wù)來說，單單依靠任務(wù)監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)估等規(guī)則治理手段很容易落入“形式主義”的陷阱，而如果利用關(guān)系治理或價(jià)值治理加以補(bǔ)充和調(diào)節(jié)，則可以更好地提升政府購(gòu)買公共服務(wù)的成效。又如，在我國(guó)關(guān)系文化的情境下，關(guān)系治理不僅可能損及公共服務(wù)提供的專業(yè)性，而且容易模糊社會(huì)組織與政府的合理邊界，因而需要運(yùn)用規(guī)則治理來完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)范性。
“替代或互補(bǔ)”之辯站在二元對(duì)立的視角看待三種治理機(jī)制的關(guān)系，各自尋找于己有利的事實(shí)證據(jù)。與之不同，筆者試圖超越這種二元化視角，認(rèn)為三種治理機(jī)制的關(guān)系混合了替代和互補(bǔ)兩種性質(zhì)。這種觀點(diǎn)可以從三個(gè)方面進(jìn)行理解：第一，在大多數(shù)的政府購(gòu)買公共服務(wù)中，不是某個(gè)單獨(dú)的治理機(jī)制在發(fā)揮作用，而是三種治理機(jī)制之間的不同組合在發(fā)揮作用。第二，在這個(gè)組合體（治理架構(gòu)）中，三種治理機(jī)制之間的關(guān)系既可以是替代關(guān)系，也可以是互補(bǔ)關(guān)系。例如，在政府購(gòu)買公共服務(wù)法律規(guī)范不健全的情況下，政府更傾向于依賴關(guān)系治理，而忽視規(guī)則治理;在相關(guān)法律規(guī)范健全之后，政府也會(huì)主動(dòng)運(yùn)用規(guī)則治理來彌補(bǔ)原先關(guān)系治理的不足。第三，三種治理機(jī)制之間也可能同時(shí)存在替代和互補(bǔ)關(guān)系。比如，政府可能因?yàn)椴扇×朔钦奖O(jiān)督（關(guān)系治理）而減弱了正式監(jiān)督（規(guī)則治理）的強(qiáng)度，但同時(shí)又通過公共服務(wù)價(jià)值內(nèi)化的方法（價(jià)值治理）增加了非正式監(jiān)督的效果。
（二）構(gòu)建協(xié)同增效的治理架構(gòu)
在政府購(gòu)買公共服務(wù)的治理架構(gòu)中，只有三種治理機(jī)制既各有側(cè)重又相互配合，才能順利達(dá)到協(xié)同增效的目標(biāo)。各有側(cè)重意味著，需要充分發(fā)揮每一種治理機(jī)制的特定優(yōu)勢(shì);相互配合意味著，需要靈活地調(diào)配三種治理機(jī)制的替代關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系。對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的治理來說，最大的挑戰(zhàn)是，不可能存在一種靜態(tài)的適用一切情況的理想型治理架構(gòu)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，筆者嘗試從政府購(gòu)買公共服務(wù)生命周期的角度來討論兩種不同情境下的治理架構(gòu)。所謂生命周期的角度是指，政府購(gòu)買公共服務(wù)不是靜態(tài)不變而是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，因而必須認(rèn)識(shí)到，在政府購(gòu)買公共服務(wù)的不同階段，三種治理機(jī)制的協(xié)同要求也是有所區(qū)別的。
第一種情境是，初始治理機(jī)制采取關(guān)系治理。具體來說就是，在政府購(gòu)買公共服務(wù)的開始階段，地方政府選擇關(guān)系較近的社會(huì)組織作為承包方，運(yùn)用信任、關(guān)系規(guī)范等因素來推動(dòng)合同的履行。由于關(guān)系文化的盛行與政府對(duì)社會(huì)組織的差別信任，這類情境在我國(guó)地方政府中是相當(dāng)普遍的。在合同雙方合作的形成階段，利用關(guān)系治理替代規(guī)則治理，可以帶來成本較低、溝通順暢、協(xié)調(diào)靈活等優(yōu)勢(shì)，幫助合作雙方應(yīng)對(duì)該時(shí)期常常會(huì)出現(xiàn)的一些由環(huán)境不確定性造成的困難。但隨著環(huán)境的不確定性降低，以及合作規(guī)模和范圍的擴(kuò)大，就需要加強(qiáng)規(guī)則治理，把一些雙方共同接受的行為模式和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)予以慣例化和標(biāo)準(zhǔn)化，以便降低交易成本。此時(shí)，規(guī)則治理替代了部分關(guān)系治理，也發(fā)揮了補(bǔ)充關(guān)系治理的作用。到了雙方合作的深化階段，價(jià)值治理的重要性就有必要得到更多的關(guān)注，因?yàn)樗粌H有助于在合作提供公共服務(wù)的過程中注入更多的公共價(jià)值，而且可以提高雙方進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新的主動(dòng)性和積極性。
第二種情境是，初始治理機(jī)制采取規(guī)則治理。近年來，由于《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等規(guī)制性文件的出臺(tái)，越來越多的地方政府不得不嚴(yán)格按照政府采購(gòu)程序和合同管理制度來實(shí)施購(gòu)買服務(wù)。在此背景下，由采購(gòu)程序產(chǎn)生的承包方并不一定是與政府關(guān)系密切的社會(huì)組織，也即，在政府購(gòu)買公共服務(wù)的初期，政府與承包方通常處于低信任的狀態(tài)，因而傾向于建立嚴(yán)密的規(guī)則治理來確保合同的履行，關(guān)系治理和價(jià)值治理難有作為。隨著合作的深化，如果雙方逐漸發(fā)展出關(guān)系治理所需的信任或關(guān)系規(guī)范，甚至形成一些共享的價(jià)值信念，那么關(guān)系治理和價(jià)值治理便有了發(fā)揮作用的空間。此時(shí)，關(guān)系治理和價(jià)值治理一方面能夠替代部分規(guī)則治理，從而減少治理成本和形式主義，另一方面能夠補(bǔ)充規(guī)則治理的不足，向政府購(gòu)買公共服務(wù)注入更多的靈活性、公共性和創(chuàng)造性。
政府購(gòu)買公共服務(wù)業(yè)已成為我國(guó)各級(jí)政府提供公共服務(wù)的一種重要方式，并產(chǎn)生了諸多合同失靈問題。對(duì)此，既有研究主要立足于市場(chǎng)機(jī)制和政社關(guān)系的視角，而忽視了合同治理的視角。然而從根本上講，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種合同行為，無論市場(chǎng)機(jī)制還是政社關(guān)系都要通過合同治理才能影響到政府購(gòu)買公共服務(wù)的成效。為此，筆者在現(xiàn)有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建起了一個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同治理框架，即“規(guī)則、關(guān)系與價(jià)值”的三維治理架構(gòu)。規(guī)則治理強(qiáng)調(diào)正式合同的重要性，主張運(yùn)用詳盡而剛性的規(guī)則來監(jiān)督政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施;關(guān)系治理質(zhì)疑合同完備的可能性，重視發(fā)揮非正式社會(huì)關(guān)系在抑制機(jī)會(huì)主義行為上的積極作用;價(jià)值治理則提出，只有合同雙方形成一個(gè)共享的價(jià)值體系，才能保證政府購(gòu)買公共服務(wù)的成效最大化。一般來說，任何政府購(gòu)買公共服務(wù)的治理架構(gòu)都會(huì)包含上述三種治理機(jī)制，而且三種治理機(jī)制之間既存在替代關(guān)系，又存在互補(bǔ)關(guān)系。只有合理靈活地調(diào)配三種機(jī)制的替代關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系，才能讓它們發(fā)揮出協(xié)同增效的作用。
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責(zé)任編輯 周 榮
