行政法中的治理責任探析

寧 華

中共貴州省委黨校法學教研部，貴州 貴陽 550028

在我國行政法體系中，無論是在行政組織、行政過程還是行政救濟中，責任都是一個十分常見的名詞，這里的責任指的是行政主體在開展各項工作時所應該承擔的各種義務，或者在違反有關規定情況下所必須承擔的后果。新的發展環境下，社會經濟的變革使得政府管理逐漸轉變為公共治理，也使得治理的過程變得越發分散，治理主體越發復雜，如果從公共治理的角度來對責任進行分析，為了避免行動方式多元化以及權力分散化引發的責任缺失問題，治理責任框架體系得以形成，必須得到有關部門的高度重視。

一、治理責任的內涵

治理責任涵蓋了所有的治理主體和全部的治理過程，治理網絡越復雜，治理責任落實的難度越大，很容易引發相應的治理失靈和責任風險問題。如果從治理的角度對責任進行分析，可以將其看做是最為核心的內容。考慮到現如今公共治理的現實要求，公法理論也在發生相應的改變，開始將目光轉移到了對于多元關系的調整方面，而原本強調以保障行政機關履行義務以及承擔責任為核心的制度安排，開始朝著多主體擔責的方向演變，要求行政機關必須能夠承擔起保護性責任以及擔保責任的制度安排[1]。

(一)治理責任研究

就目前而言，對于治理責任的研究主要體現在兩個不同的方面，一是基于事后課責的角度，針對現有治理網絡內部存在的，不同主體就自身出現的錯誤行為所必須承擔的后果進行研究。在研究過程中，強調相關主體必須能夠對照標準和規范，就自身行為進行解釋，確保行為的正當化，對于不當行為，則應該采取相應的措施如賠償等來進行彌補。這個角度關注的是責任的狹義內涵，強調的核心，是可以被依法追究的法律責任，以事后的責任追究為中心，進行理論體系建設。在強調事后追責的過程中，一方面，能夠厘清某個主體開展或者不開展相關行為可能引發的法律后果，另一方面則可以對某個主體的特定損害找到需要承擔責任的主體；二是將治理責任理解為治理主體的“可問責性”，關注的重點在于個體開展某種行為的理由[2]，確保主體行為能夠處于他人的監管下。通過將事后追責引申到治理過程的角度，對管理體制以及管理網絡的責任要求進行了明確，能夠與合法性、合理性等公權利屬性并列。分析原因，不是所有的責任或者糾紛都會進入問責渠道，現實中有相當一部分問題，都會出現尋找承擔責任的主體，忽視系統性果實的情況。通過對可問責性的強調，能夠更加直接的面對治理過程，也指出在公共治理框架中，需要始終貫徹落實權責一致的理念，在關注事后追責的同時，也應該強調過程控制。

結合相關研究可知，上述兩個不同的研究角度可以看做是治理責任的兩個維度，兩者存在密切關聯，一方面，強調以法院作為關鍵，開展必要的責任追究工作，要求在開展治理活動的過程中，所有的主體都需要能夠為自身行為負責，承擔對應法律責任[3]，例如，在自身經營管理過程中，如果行政機關沒有將自身的監管責任充分發揮出來，又或者能夠提供公共服務的私人主體沒有能夠盡到應有責任，則其需要依法承擔法律責任；另一方面，從治理的具體過程著眼，推動責任實現機制的健全和優化，確保相關主體能夠在承擔責任的同時，接受其他主體的監督。例如，從避免國家借助外包形式架空責任的角度，立法機關必須做好有效的管控工作，同時做好司法審查以及民眾監督工作，通過多樣化的措施和方法來保證責任的順利落實。而為了確保所有參與治理的主體都能夠對自身的治理責任進行履行，通過匯報、理由分析、提高行為透明度等機制，保證責任的實現。兩重含義看似存在很大差別，但是實際上存在相當密切的聯系，能夠保證責任的合理分配和有效實現[4]。

(二)治理責任分類

依照不同的標準，可以將治理責任分為多種不同的類型，如以責任性質劃分的法律責任、政治責任；以適用法律劃分的公法責任和私法責任，以擔責主體劃分的行政主體責任、個人責任等。具體來講，治理責任的分類可以從幾個方面著手：一是在具體情境下，可以將治理責任分為公法責任和私法責任，分別借助相應的行政訴訟和民事訴訟方式解決，在這個過程中，若治理責任涉及到了刑法的領域，還需要主體依法承擔刑事責任[5]。現階段，制度設計環節，政府部門需要在任何情況下都扮演好自身的擔保角色，也正是因為如此，治理責任才回成為社會法制化中一個核心議題。以我國的養老保障為例進行分析，無論是政府部門、社會組織還是社會又或者家庭，都屬于行動主體，即便政府部門通過各種各樣的方式，逐步實現了公共養老服務外包，但是對于公民而言，相關的權利保障責任并沒有絲毫弱化；二是公共治理的展開需要依托網絡化形態，政府和其他治理主體實際上并不能就其越發復雜的態勢進行完全表達。一般來講，即便是在不同類型的主體中，也與很多活動者共同發揮作用，這也導致了治理責任的復雜性和繁瑣性，以環境保護為例，環保部門的責任是盡可能減輕工業發展對于自然生態環境的保護，而主管部經濟發展部門的責任則是強調經濟的快速發展，兩者存在相當大的差異性；三是治理責任需要以法律規范作為基礎，違法責任源自國家正式法律法規淵源對治理框架的制度安排，同時也可以當成是最低線的責任標準[6]。在對社會共治進行強調的基礎上，不同主體在進行責任分配的過程中，可以借助相應的契約，以政府采購服務所簽訂的行政契約為例，如果其中一方違反了契約中約定的責任，則需要承擔相應的違約責任。也有一類責任與上述責任全然不同，其并不是來自國家法律及合同，二是來自一部分軟法(依靠聲譽、誠信等機制實施自律)，舉例說明，面對越發激烈的市場競爭，企業從實現自身穩定健康發展的角度，需要不斷提高自身的生產力水平和技術水平，對現有標準進行優化，通過社會責任，面向行業、公眾發布承諾，這種行為帶來的責任顯然不同于之前提到的任何一種[7]。

二、治理責任分析框架

(一)擔責主體

如果從治理的角度分析，在公共治理網絡中占據一席之地的所有主體都需要承擔相應的責任，這樣的責任較為常見。對于政府部門而言，治理結構的改變并不會降低或者減少自身所應該承擔的責任，只是責任承擔的方式發生了變化。治理責任機制在發展過程中，開始朝著私人主體的方向延伸，要求政府辦部門必須能夠將自身的作用最大限度的發揮出來，而想要實現這一目標，政府部門需要完善相應的責任機制和誠信機制，就監督、保護乃至救濟責任進行有效落實，也只有這樣，政府所需要承擔的社會責任和市場責任才能順利實現。新的發展環境下，伴隨著國家角色的變遷，政府責任承擔方式也在不斷變化，市場主體與社會組織同樣成為了責任承擔的主體，在代為履行部分公共職能的同時，也需要承擔信息公開、普遍服務等責任，這些責任可以源自法律規定，也可以源自合同條款。事實上，在委托、外包以及代行公權力外，還有相當一部分獨立存在的公共功能，如行政自治相關的服務功能就不歸政府部門管理，其治理的主體多是私人，在這個過程中，私人主體需要承擔公法責任，可以將其看成公共治理網絡內部公法的一種延伸，因此在對待利害關系人時必須做到公平公正[8]。

(二)責任對象

責任主體指明了需要負責的對象，實際上，這些對象也可以被看做是責任監督主體。從政府部門的角度，必須對民眾及能夠代表民眾的代議機關負責，強調立法機關的監督控制；政府部門需要對所有公民負責，要求司法機關發揮自身的監督職能，就政府的行為進行監督；政府部門需要對社會及市場治理負責，這也導致了社會組織以及市場主體同樣應該具備監督職能。新的發展環境下，不僅官方機構，非官方主體乃至符合條件的私人主體都可以發布相應的績效評估機制，借助對于責任機制的合理設計，實現對于治理網絡中所有治理主體的監督，確保其能夠對自身行為進行規范，保證利害關系人信息的公開性和透明性，對照有關標準落實獎勵和懲罰工作，同時也必須能夠對自己設定的目標負責。新的發展環境下，社會組織的責任對象同樣呈現出了多元化的趨勢，需要負責的對象更加廣泛，“上至”地方政府以及所依托的機構，“下至”員工、志愿者以及受益人等，事實上，在《中華人民共和國慈善法》中，就將慈善組織責任對象的多元性切實體現了出來，實現了對于政府部門、慈善組織、管理人員、捐贈人員、志愿者、受益人乃至媒體的全面覆蓋。從企業的角度分析，在對股東負責的同時，還必須能夠對利害關系人負責，甚至于對所處行業鏈中的社會組織和公眾負責[9]。

(三)擔責標準

擔責標準指承擔責任的相關標準，可以將其看做是開展責任分配的重要基礎和前提條件。如果從合作治理方面進行分析，責任的承擔涉及內容眾多，如存在于治理網絡中多元主體的責任、政府部門的責任、社會組織的責任乃至這些主體所需要承擔的共同責任等。從整體角度進行研究，在進行擔責標準設置的過程中，應該充分考慮治理網絡中主體輸出的位置，以及法律關系中主體扮演的角色，從其在各方面的影響力著眼，明確主體所應該承擔的責任。

具體來講，擔責標準可以分為三類：一是基于角色的責任標準，對于擔責主體而言，自身的角色會直接決定所需要承擔的責任，例如，互聯網平臺扮演著連接商品提供者與消費者的重要角色，需要承擔完善平臺規范，平等對待用戶，為監管提供便利等責任；二是基于能力的責任標準，在基于校色的責任標準得到滿足后[10]，需要進一步分析主體所具備的擔責能力，舉例說明，當企業發展穩定，規模逐步擴大后，會具備更大的社會影響力，也需要承擔更大的社會責任；三是基于獲益的責任標準，存在于治理網絡中的主體能夠獲取的利益與其需要承擔的責任密切相關，收獲的利益越大，越應該承擔相應的責任，例如，政府部門通過對企業的法律管控，可以在規范企業運營的基礎上，對勞動者的合法權益進行保護，這樣的情況就是受到了基于獲益的責任標準的影響。現代社會中，發展權理論之所以更加偏重于弱勢群體，同樣是基于獲益的責任標準的集中體現。

(四)負責事項

需要負責的事項簡單來講，就是明確責任范圍，從合法性、合理性的角度，對主體提出的請求進行判斷，對于不合法或者不合理的請求，相關主體不需要承擔責任。具體來講，不同對象需要負責的事項存在較大差異性，例如，政府部門負責的事項體現在政策的制定、推廣以及實施監管等方面，必要時還需要承擔救濟責任；企業負責的事項則著重體現在產品及服務的質量，員工的合法權益等，在發展經濟的同時，也需要考慮自身生產經營對自然生態環境的影響；社會組織需要對經由自身行為推動的相關領域治理實踐負責。一般情況下，對于私人主體而言，需要負責的事項在行動章程上基本都有體現，可以將其看做是一種對外承諾以及自我規制的責任機制。通過立法的方式，能夠對私人主體須負責事項進行設定，保證其合理性及合法性，如慈善組織需要承擔一定程度上的信息公開責任[11]。

(五)程序要求

長期以來，想要確保相關責任的順利實現，督促各方主體主動承擔責任，一般都會借助相應的程序性控制，以完善的程序作為支撐，保證主體行為的公正性及合理性，其中包含的內容有很多，如平等保護、意見聽取、信息公開以及協商參與等。而事實上，即便是能夠在治理過程中扮演重要角色的私人主體，在對程序要求進行設置的過程中，也需要充分考慮各方面的影響因素，保證程序的合法性及必要性。在實踐過程中，信息公開可以說是最基本、也是最常見的程序要求之一，例如，在《中華人民共和國慈善法》中，對于慈善組織同樣有著類似的要求，慈善組織必須開展完整、真實的信息公開，并以此來對協商責任和說明責任進行實施。治理責任最為核心的基點，實際上就是信息公開，通過信息公開來保證溝通、說明和協商的有效性，同時也可以將信息作為核心載體，強化規制、問責和監督工作[12]。

(六)責任結果

糾紛解決、錯誤行為糾正等是責任結果的一般表現，相關主體必須依照有關法律法規的要求，對自身行為負責，承擔由此帶來的損失。在整合后，責任結果能夠體現在三個不同的維度，分別是懲戒欠佳責任履行、獎勵良好責任履行以及保障將來責任履行。正式的責任機制能夠產生約束和激勵的效果，非正式責任機制同樣如此，從實踐的角度分析，正式責任機制由公權力機構設置，體現在法律層面，具備強制約束力的激勵懲戒機制，能夠對相對人的責任進行明確，從法律層面體現出獎懲結果。例如，政府部門如果在環境公益訴訟案件中敗訴，則需要承擔怠于履行監管職責的責任，一些只顧自身短期經濟效益，無視環境保護要求的企業，不僅需要就自身引發的環境污染問題進行賠償，還需要承擔相應的行政責任，這樣的責任效果同樣是由正式責任機制引發。與之相比，非正式責任機制的約束更加復雜，可以將政府部門或者私人主體作為主導，并不具備如同正式責任機制一樣的強制力，不過其一樣能夠產生約束和激勵效果，例如，可以由政府部門或者行業協會、企業乃至社會組織等發起相應的績效評估，對于評估不達標的對象，可以從合作治理網絡或者信息共享網絡中排出，對于能夠促進主體聲譽提升，或者提供更多機會的對象，則應該予以獎勵，確保其能夠將自身的作用最大限度的發揮出來。例如，對于主導部門為民政部門的慈善組織，一般都會構建起完善的信息記錄機制和信息評估機制，通過信息公開的方式，慈善組織的社會信譽會受到很大影響，從而進一步影響其相關活動的順利實施[13]。

三、結語

總而言之，新常態下，治理理論的發展和演變，引發了責任的重新分配，也使得責任主體變得更加多元化。事后追責與可問責性作為治理責任的兩個不同維度，實際上都屬于公共治理領域中行政主體責任的特殊映射，因此，在特殊情況下，可以將行政法學對政府活動合法性的關注理解為對政府治理責任的關注。對于行政主體而言，在運營過程中，必須面對政治、行政、法律乃至專業等多方面的責任挑戰，而無論是制度設計還是監督機制，都可以在政府依法履責方面落腳。伴隨著政府管理到公共治理的轉變，行政法在關注政府相關行為合法性及必要性的同時，也需要強調公共治理全過程的合法性，這樣才能實現對于相關責任的配置和落實。作為保證公共治理網絡合法性的基礎，責任的重要性不言而喻，對于能夠提供公共服務或者參與公共治理的私人主體而言，必須同政府部門一樣，承擔相應的公共責任。就我國現行的行政法律法規進行研究，其中所具備的各種內容，如審查制度、程序控制乃至外部監督等，都無法直接移植到公共治理領域，而在不斷發展過程中，越發模糊的公私界限，以及不斷拓展行政法覆蓋范圍，要求相關部門必須謹慎看待私人主體所具備的權利以及需要承擔的責任。基于此，在經由合作治理網絡尋求社會與經濟問題解決方案的過程中，應該做好治理界限和治理責任的明確，這也是最為關鍵的問題。作為治理實踐中的一個關鍵要素，責任的重要性不言而喻，需要做好治理網絡中所有節點的責任配置，如果責任配置失衡，將會引發難以預計的后果。治理責任需要具備明確的主體與對象，恰當的配置標準，有效的監督機制，也需要借助法律法規，做好不同領域責任的精細化配置，提升責任配置以及可問責性制度設計的合理性和規范性，通過國家立法與軟法的相互配合，提升行政法治的效果。