農(nóng)村宅基地制度改革：難點(diǎn)與破解*
——以余江縣為例

劉 根

井岡山大學(xué)政法學(xué)院，江西 吉安 343009

中國廣大農(nóng)村經(jīng)過幾十年的改革后并逐步走向富裕，空心村、一戶多宅、超面積建房、濫占耕地等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。為了節(jié)約用地，嚴(yán)肅法紀(jì)，美化鄉(xiāng)村，2015年以來中央開始推行新一輪農(nóng)村宅改試點(diǎn)，探索行之有效的宅基地制度。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在宅改工作中，村民資格如何認(rèn)定，宅基地如何分配、使用、流轉(zhuǎn)等，為宅改普遍面臨的問題。這些問題直接關(guān)系到宅基地制度改革的成敗，關(guān)系到正在進(jìn)行的宅基地“三權(quán)分置”改革，關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益。結(jié)合江西余江縣宅基地改革實(shí)踐，本文認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村宅改工作需要?jiǎng)?chuàng)新制度，夯實(shí)基礎(chǔ)，著力解決以下七個(gè)難題：

1.村民資格的認(rèn)定。村民資格認(rèn)定是宅基地改革中首先遇到的一個(gè)普遍性問題。余江縣出臺(tái)具體辦法明確規(guī)定村民資格的范圍、取得、喪失和村民的權(quán)利義務(wù)，破解了村民資格認(rèn)定的難題。除國家行政事業(yè)單位及國有企業(yè)錄用的在編人員外，在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活的人員及其繁衍的后代，以及與其形成婚姻、合法收養(yǎng)關(guān)系的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。①原籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的大中專院校學(xué)生、畢業(yè)生、現(xiàn)役軍人、復(fù)員退伍軍人、服刑人員、刑釋解教人員、外出經(jīng)商、務(wù)工人員、法律法規(guī)政策規(guī)定的而其他情形人員不喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得方式包括四種：因集體經(jīng)濟(jì)組織初設(shè)而取得；因出生而取得；因婚姻或者收養(yǎng)關(guān)系而取得；因法律政策規(guī)定遷入務(wù)農(nóng)而取得。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格因下列情形而喪失：死亡或者宣告死亡的；取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的；未在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，未與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不以該集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地為基本生活保障的(包活全家遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有土地共有權(quán)、保留性土地使用權(quán)、農(nóng)林用地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)管理與處置的參與權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等項(xiàng)完整權(quán)利，承擔(dān)耕地、耕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)共有生產(chǎn)、生活設(shè)施與集體合法利益維護(hù)等完全義務(wù)。該“辦法”還是規(guī)定了其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、喪失的程序。上述規(guī)定完善和細(xì)化了村民資格認(rèn)定、喪失，彌補(bǔ)了法律法規(guī)政策的不足，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

2.宅基地的使用。宅基地超面積部分如何處理是一個(gè)關(guān)鍵問題，是收回還是退出？是無償拆除還是有償使用？余江縣建立了宅基地有償使用制度，村民可以有償使用，也可以有償或者無償退出。有下列情形之一的，應(yīng)收取宅基地有償使用費(fèi)：“一戶一宅”超過標(biāo)準(zhǔn)面積的(標(biāo)準(zhǔn)面積120m2-240m2)；“一戶多宅”的多宅部分，其中涉及“多宅一戶”的在其他人員都有意愿退出的情況下，不愿退出的須交納整棟宅基地的有償使用費(fèi)；非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或者其他方式占有和使用宅基地的。宅基地使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)具體分為三種情形。②對(duì)于精準(zhǔn)扶貧建檔立卡對(duì)象、五保戶，經(jīng)過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議集體公議，給予照顧，給予減免。宅基地有償使用費(fèi)由村民事務(wù)理事會(huì)負(fù)責(zé)收取，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助。具體收取方式分為按年度交納、按時(shí)間段交納和一次性交納，由交納對(duì)象自愿申請(qǐng)選擇，逾期不交者，每日加收1%的滯納金。宅基地有償使用費(fèi)主要用于本村公益事業(yè)。宅基地有償使用制度強(qiáng)化了土地公有制性質(zhì)，逐步解決了因歷史原因形成的宅基地超標(biāo)占用、閑置浪費(fèi)問題，促進(jìn)了宅基地的有序退出。

3.宅基地的退出。余江縣確立了宅基地退出機(jī)制。根據(jù)本人申請(qǐng)，可采取無償、有償和享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策三種方式退出宅基地。戶外的廁所、閑置的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內(nèi)道路及公共設(shè)施建設(shè)的院套等建筑物或者構(gòu)筑物，實(shí)行無償退出，也可實(shí)行有償退出?！耙粦舳嗾钡亩嗾糠郑蛘叻潜敬宄蓡T退出在本村占有和使用的宅基地，按照標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。③具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也可以由本村集體組織與宅基地退出戶協(xié)商確定，并在本村予以公布。宅基地退出按照以下程序進(jìn)行：申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，經(jīng)審核符合規(guī)定的，由申請(qǐng)人與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂《自愿退出宅基地協(xié)議》，再由縣國土局報(bào)縣政府批準(zhǔn)后，注銷宅基地使用權(quán)證。房屋退出按照協(xié)議在規(guī)定期限內(nèi)騰退、拆除或者清除建筑物或者構(gòu)筑物，并由村集體經(jīng)濟(jì)組織驗(yàn)收。

4.宅基地的流轉(zhuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)有助于宅基地退出。除《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》以外，余江縣還專門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)施辦法》，以規(guī)范宅基地的有序流轉(zhuǎn)?！皩?shí)施辦法”規(guī)定，農(nóng)村宅基地可以采用轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但僅限于全縣范圍內(nèi)。轉(zhuǎn)讓方必須同時(shí)滿足以下條件：(1)轉(zhuǎn)讓方流轉(zhuǎn)后在農(nóng)村或者城鎮(zhèn)仍有合法住宅，流轉(zhuǎn)后不得再申請(qǐng)宅基地；(2)流轉(zhuǎn)的宅基地或者房屋，必須依法取得宅基地使用權(quán)，且產(chǎn)權(quán)明晰無爭(zhēng)議；(3)流轉(zhuǎn)的宅基地必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃；(4)流轉(zhuǎn)的宅基地不得擅自改變用途；(5)必須經(jīng)過村民事務(wù)理事會(huì)同意；(6)空閑無建筑物的宅基地不得流轉(zhuǎn)。受讓方應(yīng)符合以下條件之一：(1)符合立戶條件且無宅基地的；(2)人均宅基地面積不足25m2，拆除原有住宅并退出宅基地的；(3)原宅基地退回村集體經(jīng)濟(jì)組織的；(4)法律、法規(guī)規(guī)定可以申請(qǐng)建房的其他情形。宅基地流轉(zhuǎn)程序具體包括申請(qǐng)、審查、審核、簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議、備案和變更登記。流轉(zhuǎn)雙方需同時(shí)向村民事務(wù)理事會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)村委會(huì)審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)后，雙方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，最后辦理變更登記手續(xù)。

5.宅基地的分配。退出的宅基地如何利用，今后宅基地如何分配，如何管理，直接關(guān)系到村民宅基地的退出意愿，也是村民十分關(guān)心的問題。余江縣出臺(tái)了《農(nóng)村宅基地?fù)裎桓?jìng)價(jià)指導(dǎo)意見(暫行)》等政策文件，對(duì)宅基地的分配和利用做出詳細(xì)規(guī)定。宅基地利用的總體原則是，實(shí)行宜耕則耕、宜林則林、宜建則建，綜合利用。宅基地的分配則實(shí)行有償使用、擇位競(jìng)價(jià)，允許宅基地在本縣有條件流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)退出宅基地的村民進(jìn)城落戶，保留其村內(nèi)宅基地資格。宅基地?fù)裎桓?jìng)價(jià)方案由村理事會(huì)制定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，競(jìng)得結(jié)果須在本村公示。同時(shí)，余江縣還規(guī)定了宅基地的競(jìng)價(jià)底價(jià)，水田不得低于280元/m2，旱地園地不得低于160元/m2，其他土地不得低于100元/m2。為了保證宅基地分配的公平、公正、規(guī)范、有序，全縣還專門印發(fā)了《宅基地競(jìng)價(jià)須知》、《現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)規(guī)則》和《申請(qǐng)書》、《確認(rèn)書》樣本。宅基地競(jìng)價(jià)制度豐富了宅基地分配方式，促進(jìn)了土地資源合理利用，保障了新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造的資金需求。

6.宅基地增值收益的分配。通過改革，宅基地增值收益該如何分配、使用，這也是宅基地改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。余江縣建立了宅基地增值收益分配機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)宅基地增值收益分配使用監(jiān)管。余江縣《農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見(暫行)》指出，宅基地是集體資產(chǎn)的重要組成部分，其增值收益主要包括：土地增減掛鉤收益、擇位競(jìng)價(jià)、有償使用費(fèi)、流轉(zhuǎn)、出租、抵押融資、對(duì)外投資等。宅基地增值收益堅(jiān)持“收益決定分配”的原則，實(shí)行民主決策機(jī)制，分配情況納入村務(wù)公開的范圍，接受審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)督。該“意見”規(guī)定，在集體收入有盈余的情況下，村集體可以提取一定比例的公益金，結(jié)余部分可以在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中分配，但集體與個(gè)人的收益分配比例不得高于增值凈收益的30%。同時(shí)，縣農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)此項(xiàng)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)宅基地增值收益分配行為的規(guī)范管理。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見》，宅基地流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益。房屋收益歸房屋產(chǎn)權(quán)人所有，宅基地收益在村集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用者之間合理分配。宅基地轉(zhuǎn)讓集體收益原則上不得低于50元/m2，宅基地出租集體收益原則上每年不低于2元/m2，具體標(biāo)準(zhǔn)各地根據(jù)實(shí)際情況自行確定。

7.村民建房管理。為了規(guī)范農(nóng)村村民新建、擴(kuò)建、改建住宅，保護(hù)耕地，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地，余江縣先后頒布了《農(nóng)村村民建房管理暫行辦法》和《農(nóng)村村民建房批后監(jiān)管實(shí)施意見》。該“暫行辦法”首先指出，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村村民的住房和廚房、廁所、畜禽舍等輔助用房以及庭院、天井等用地，重申了宅基地所有權(quán)歸集體，村民只有使用權(quán)，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。“暫行辦法”規(guī)定了村民建房的正面清單和負(fù)面清單。余江縣不但明確規(guī)定了村民申請(qǐng)建房的條件，④而且還詳細(xì)規(guī)定了11種不得申請(qǐng)建房的情形。農(nóng)村建房須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核審批，公示無異議后報(bào)縣土管局備案，竣工驗(yàn)收合格后，依照規(guī)定辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。在糾正以往土地管理中“寬松軟”的問題，該“暫行辦法”實(shí)行問責(zé)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)村民建房管理工作負(fù)總責(zé)，本轄區(qū)年度內(nèi)出現(xiàn)違法違規(guī)審批建房3次(起)以上的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人一律免職。村委會(huì)、村民理事會(huì)、村民非法買賣合作和轉(zhuǎn)讓宅基地的，視情節(jié)給予10-50元/m2的處罰。此外，村民建房須交納5000元/棟履約保證金，房屋竣工驗(yàn)收合格的，則全額退還，而驗(yàn)收不合格的則予以沒收?！皩?shí)施意見”則對(duì)批后監(jiān)管的范圍、監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)內(nèi)容、工作職責(zé)、責(zé)任追究做出了明確規(guī)定。村民建房批后監(jiān)管采取建房檢查驗(yàn)收和平時(shí)不定期巡查相結(jié)合的方式，平時(shí)巡查每周不少于三次，并實(shí)行嚴(yán)厲的問責(zé)制度?？傊?，上述措施體現(xiàn)了嚴(yán)格管理，依法管理，規(guī)范管理。

農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革正在中國廣大農(nóng)村如火如荼的逐步展開，可謂是中國農(nóng)村又一次波瀾壯闊的土地革命。余江縣在宅基地制度改革實(shí)踐中積極探索，有效地破解了村民資格認(rèn)定難、有償使用費(fèi)收取難、宅基地流轉(zhuǎn)難、宅基地退出難等一系列難題，為宅基地“三權(quán)分置”改革和新農(nóng)村建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

[ 注 釋 ]

①《余江縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法(試行)》第4條規(guī)定，下列人員認(rèn)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員：由集體經(jīng)濟(jì)組織成員繁衍，并在該集體經(jīng)濟(jì)組織共有的土地上生產(chǎn)、生活的后代；與集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成法定婚姻關(guān)系的，國家行政事業(yè)單位及國有企業(yè)錄用的在編人員除外；父母或者一方具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的子女，符合承包經(jīng)營條件，但未承包到集體土地的；合法程序收養(yǎng)的子女；因國家政策性遷入(下放未回城的知青等)或者經(jīng)法定程序加入的.

②《余江縣宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》規(guī)定，(1)“一戶一宅”的，有償使用根據(jù)其超起征面積實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi).超出面積1-50m2的部分按照每年10元/m2計(jì)費(fèi)；超出面積51-100m2部分按每年15元/m2計(jì)費(fèi)；超出面積101-150m2部分按每年15元/m2計(jì)費(fèi)；超出面積151m2以上部分按每年25元/m2起征，每增加50m2標(biāo)準(zhǔn)提高5元/m2計(jì)費(fèi)，以此類推.(2)“一戶多宅”的：其中一宅超起征面積的，超過部分與多宅部分累計(jì)按階梯式計(jì)費(fèi)；一宅未超起征面積的，多宅部分全部按照階梯式計(jì)費(fèi)，不扣除一宅不足面積部分.(3)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承或者原屬于本村成員時(shí)占用、使用本村宅基地的按照每年5元/m2收費(fèi)，以其他方式在農(nóng)村占有和使用宅基地的按照每年20元/m2收費(fèi)，超過150m2以上的，每增加50m2收取標(biāo)準(zhǔn)提高5元/m2.

③《余江縣宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》規(guī)定，“一戶一宅”及“一戶多宅”全部退出的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%，但需要提供有房居住的證明.全部退出宅基地到城鎮(zhèn)居住的村民和符合宅基地申請(qǐng)條件而放棄申請(qǐng)資格到城鎮(zhèn)居住的村民，可以優(yōu)先租住本縣保障性住房或者購買政府優(yōu)惠的商品房.對(duì)于自愿退出的建筑物、構(gòu)筑物按照以下標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償：住房按照建筑面積20-150元/m2；廚房、廁所等輔助用房、畜禽舍、柴火間等按照占地面積10-30元/m2補(bǔ)償.

④《余江縣農(nóng)村村民建房管理暫行辦法》第13條規(guī)定：村民符合下列情形之一的具備申請(qǐng)建房條件：(1)符合立戶條件且無宅基地的；(2)人均宅基地面積不足25m2，拆除原有住宅并退出宅基地的；(3)因征地拆遷或者村莊改造需要搬遷的，一戶多宅除外；(4)原有住宅危舊或者因?yàn)?zāi)倒塌且無其他住宅，需要在原址改建并符合村莊規(guī)劃的，但不得超過規(guī)定面積；(5)原有住宅危舊或者因?yàn)?zāi)倒塌且無其他住宅，需要另擇地址建房，原宅基地已經(jīng)退回集體經(jīng)濟(jì)組織的，一戶多宅除外；(6)法律法規(guī)規(guī)定可以申請(qǐng)建房的其他情形.