行政合同糾紛問題與對策研究

陳 凌

湖北今天律師事務所，湖北 武漢 430072

在我國經濟體制改革與政府職能發生巨大轉變的情況下，行政透明與制度善逐步發展為大眾視野中不可或缺的環節。行政合同不但日益成為人們處理行政矛盾的重要依據，而且在人們日常生活中所占據的比重變得越來越突出。近些年，我國行政合同解決過程中的爭議不斷，對于行政合同糾紛中所參照的法律依據模棱兩可，在法律運用方面及程序適用領域人們很難達成共識，行政糾紛中的裁判根據變得更是難以確定。對我國現行行政訴訟制度加以改善和進一步完善我國行政合同司法救濟制度，已經發展為目前亟待解決的問題。行政合同糾紛與民事合同糾紛相比，在存在系列相似點的同時，也有著自身特殊的地方，因而對于行政合同糾紛的解決既可以參考民事合同糾紛的案例，又需要眷顧到行政合同糾紛的特殊性。[1]

一、國內行政合同糾紛處理現狀特征

行政合同與政府職能相互結合是我國行政合同糾紛中存在的目前較為普遍的現象，我國政府職能中的重要內容之一就是“權為民所用”，在此履行過程中，行政合同的實施無疑對于政府職能的行使具有舉足輕重的作用，行政合同的實踐越來越成為規范政府行為和監督政府是否作為的重要渠道。行政合同對于加強行政管理能力，解決行政管理過程中的諸多問題的作用日益突顯，因而行政合同與行政職能的發揮關系密切，二者的相互融合，能有效發揮行政合同的作用，提升行政職能實施的效率。[2]由于我國目前仍然面臨著市場經濟發展與政府宏觀調控的較大矛盾，行政立法與行政合同制定之間存在分歧，行政合同糾紛與民事合同糾紛之間沒有明確的界定等問題，因此，如何處理好國內人們面臨的諸多行政合同糾紛同樣是人們共同努力的方向或目標。[3]

二、行政合同產生合同糾紛時存在的問題

(一)救濟對象比較模糊

在法律界人們普遍將合同定義為平等主體之間達成的一種共識或約定。行政合同的形成與一般的民事合同存在較大的差異，具體原因在于行政合同通常為行政機關同行政相對人之間所達成的相對一致的意思上的一致。而行政機關在人們的概念里往往是法律法規的制定者和實施者，所以與行政相對人相比較具有得天獨厚的優勢。[4]甚至有人認為行政合同雖然在法律上存在，但是在實施過程中由于行政合同法制定的滯后性以及行政機關自身的優勢地位，使其在具體的實施過程中很難做到民法規定的平等、自愿以及等價有償的原則。在行政合同產生矛盾糾紛時，當事人雙方不知道如何尋找救濟對象，并對救濟對象持有否定和懷疑的態度。加上官本位的思想在人們心中根深蒂固，部分群體認為行政合同的簽訂只是一種外在的形式，一旦發生糾紛，處于弱勢群體的行政相對人往往無力申訴，更難以達成合同的具體落實，這一思想態度的形成致使行政合同糾紛很難得到及時的處理，行政合同糾紛救濟對象變得更加模糊不清。

(二)行政合同與民事合同混淆

從嚴格意義上來說，行政合同與民事合同是存在差別性的。在現實生活里，很多行政合同的處理根據的是民事合同的相關規定來裁定，致使行政合同與民事合同二者之間含混不明。通常會將民事合同里的主體平等的自然人同行政合同中的行政主體等同，將行政主體當成自然人來進行處理。民事合同的簽訂一般遵循的自愿和平等的原則，若簽訂合同的一方帶有強制性，那么，雙方簽訂的合同則為無效合同。行政合同的簽訂在某種特殊情況下，簽訂行政合同的雙方不一定是平等的關系，而是一種不平等且帶有強制性的色彩。如城區的強制拆遷合同，一方當事人即便存在不愿意的傾向，但合同最終還是以政府為主導。行政合同的簽訂很大程度上是為了加強行政管理，行政合同的目的是為行政管理服務的。民事合同則不具有行政管理的特點，如在城區規劃中，需要占領農民土地，農民在獲取相應賠償的同時，必須服從行政管理，服從城區規劃的大政方針，而民事合同沒有行政管理的色彩。在很多行政合同里，其行政管理的因素在逐漸減弱，滲入過多的民事合同的內容。

(三)行政合同在立法上存留空白

基于行政合同在經濟管理、資源利用以及科研教育等眾多領域的重大作用，行政單位對其進行開發，勢必簽訂系列行政合同。在行政合同的簽訂和執行過程中，由于受到國家宏觀調控或者行政命令的影響，許多行政合同具有很強的強制性，在法律方面未對其進行必要的規范化，我國的立法主要針對民事合同，對民事糾紛案件的相關規定較多，對行政單位與行政對象之間的立法較少，致使行政合同在實施過程中很難做到既規范又有法可依。因而，我國的行政合同在很多領域都存在較大的空白，當行政部門處于自身或發展的需要，不得不與行政對象簽訂合同時，合同的重要參照則是民事合同。

三、行政合同糾紛發生時建議采用的對策

(一)根據不同情況明晰舉證責任分配

行政合同爭議問題處理錯綜復雜，將民事合同相關規定及內容引入其中，對于許多行政合同而言可提供必要的參考。比如，有關于行政合同的對當事人構成損害的賠償問題，以及一些與違約有關聯的問題，在舉證責任方面需要進一步明確，最好依照“誰主張，誰舉證”的原則，對一些與行政關系密切聯系的財產處理問題，假如不宜按照相關的條款處理，一方面應及時根據新的問題或者新的矛盾開展立法工作，另一方面可通過調解的方式進行。對于一些有關于行政合同的判決，因行政部門參與的特殊性，在判決過程中難免會瞻前顧后。通過借鑒民事案件中的合理判決方式，并將其作為參考依據，這樣能使行政合同糾紛的判決結果降低受到行政行為的影響。

(二)進一步健全行政立法

行政合同與一般的民事合同相異，在行政合同的簽訂過程中，部分行政執行單位往往會以公眾利益為借口，在合同內容制定上占據優越權。政府在行政合同實施中服務意識偏低，認為自己不是合同簽訂和執行的主要既得利益者，在與對方就合同的內容發生分歧時，通常會采用手中特權迫使對方接受，導致行政合同的實施缺乏法律支撐，更缺少法律保障。所以，為規范行政合同行為，需要進一步對一些不合理的行政法規進行廢棄，建立與經濟社會發展相協調的行政合同。

(三)加強行政合作，尋求最優合同糾紛解決方案

因行政合同的不合理或者行政合同實施困難等因素，導致行政合同實施難的狀況不勝枚舉。為避免行政單位在簽訂和執行行政合同過程中的獨斷專權，在行政單位與行政對象的矛盾不可調和時，如何既能保障行政對象的合法權益，又能增進行政合同的合理性，這就需要加強司法、行政、立法等單位或部門的緊密聯合，就行政合同中時常面臨的問題進行研究和探討。摒棄那些不利于行政合同合理實施的款項，加大對行政合同實施的立法監督，利用法律和制度對其進行規范。立法和司法機構作為行政合同的立法者和監督者，需要這三個部門在確保合作的同時，又需要保持彼此獨立，切實做到三個部門之間的制約平衡。通過彼此的合作與監督，力爭找尋到更優的解決行政合同的路徑。

四、結論

行政合同糾紛是我國進入新時期后所面臨的重大問題之一，由于我國在行政立法方面的起步較晚，如何更好地解決好行政合同糾紛成為了人們熱議的課題。受到國內民事合同糾紛案件及國家命令等因素的影響，我國的行政合同的實行很大程度上具有很強的命令性，這種帶有強制的命令性極大地阻礙了我國社會主義法制及社會主義市場經濟的完善與發展。因此，我們要不斷加強行政合同方面的立法，減少行政主體的強制性，盡量采取協調一致的原則來處理行政合同糾紛，為創建和行政合同的公平合理而努力。